上海地下空间开发利用导向研究

沈钢 唐杭

摘 要：系统介绍了上海地下空间开发利用总体情况与主要问题。从规划、土地、民防与安全使用方面，梳理了当前上海地下空间的管理情况。从地下空间规划功能导向与地质环境安全要求的角度出发，总结了上海地下空间开发利用要求。综合考虑地下空间开发利用现状、管理情况与相关要求，提出了上海地下空间开发利用建议。

关键词：地下空间；分层；开发利用

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.21.011

1 引言

上海作为我国重要的经济、金融、贸易和科技中心以及现代国际化大都市，目前常住人口已超过两千四百万人，占全国人口比例约1.5%。而陆域面积仅六千多平方公里，只占全国土地总面积的0.06%，城市化水平已超过90%。土地资源严重缺乏，严重制约了上海的可持续发展。特别是二十一世纪以来，上海经济、社会高速发展，拉动了城市建设与更新的进程，催生了较大的新增建设用地需求。然而，为有效控制城市边界的不合理蔓延，近年来上海提出建设用地规模“负增长”，大力推进土地节约集约利用，建设用地平面增长空间受到建设用地总量、城市开发边界等规划调控指标、政策的刚性制约。

城市建设逐渐向地下空间发展，可以促进城市土地集约利用，有效解决建设用地空间的供需矛盾，同时提高城市空间利用率，缓解交通拥堵，改善市容环境。21世纪以来，上海在地下空间开发利用方面取得了长足的进展。自2001年初至2015年6月，上海新增地下空间数量约2.2万个，总建筑面积约6295万m2。城市地下空间已成为上海国土空间资源的重要增长极。

2 上海地下空间开发利用现状

2.1 上海地下空间总体情况

2.1.1 普通地下空间

截至2016年5月，上海已建成普通地下空间（不含轨道交通、越江隧道、市政管线）约3.5万个，总建筑面积约73.4km2。其中，在使用的地下空间约3.3万个，建筑面积约62.7km2，闲置、废弃地下空间0.2万个，建筑面积约10.7km2。

上海地下空间根据工程形态分为单建、结建两种类型。其中单建工程约0.6万个，建筑面积约15.0 km2；结建工程约2.9万个，建筑面积约58.4 km2。上海地下空间根据功能用途区分，主要包括：汽车或自行车库、旅馆、商场、餐饮娱乐场所、会议办公场所，其次为生产车间、仓库、设备房、连接通道、下沉式广场等。

2.1.2 轨道交通地下空间

截至2016年底，上海共开通14条轨道交通线路（1-13號线，16号线），全网运营总长约617 km，车站366座，位居世界第一，并在近期有5条线路延伸规划、4条线路新建计划。

2.1.3 越江（河）隧道地下空间

截至2016年底，上海越江（河）轨道交通共12条，分别为：上海外环隧道、长江路隧道（在建）、翔殷路隧道、军工路隧道、大连路隧道、新建路隧道、延安东路隧道、人民路隧道、复兴东路隧道、西藏南路隧道、（新）打浦路隧道、龙耀路隧道和上中路隧道，全长约29 km。

2.1.4 综合管廊

截至2016年底，上海已建成电力隧道45公里、供能管沟7.3公里。此外，浦东新区世博园区以及嘉定安亭新镇分别建有6.4 km、 5.7 km综合管廊。

2.2 上海地下空间特点

总体上，上海地下空间开发利用在布局、规模、类型上呈现以下特征：（1）内环线以内的地区已建成相当规模，开发强度较高，工程类型多样。（2）内环线到外环线之间的地区已形成一定规模，但开发强度一般，已建工程主要为交通和市政基础设施。（3）外环线以外的地区地下空间大多尚未形成规模，开发强度低，已建工程主要停车设施。除虹桥枢纽地区外，基本未建设地下综合体等大型公共空间。

3 上海地下空间管理情况

3.1 地下空间规划管理

2013年，上海发布《上海市地下空间规划建设条例》，是本市第一部集地下空间规划编制、规划管理、建设管理于一体的综合性地方法规。该条例从竖向分层、分层开发原则、总体规划与控制性详细规划中地下空间规划内容、管线综合规划、地下空间建设程序、相邻关系、土地出让、规划条件核定以及连通要求等方面，对地下空间各类规划编制与规划审批管理的相关要求进行了系统规定。

现阶段上海在地下空间规划审批方面，具体执行以下管理要求：

地下空间规划条件核定环节，重点核定地下空间建设项目选址、规模等是否符合上级规划（控制性详细规划、新市镇规划等）的控制条件、参数。

设计文件审查环节，重点核定地下空间建设项目设计方案是否符合规划控制条件、参数。设计文件中与地下空间相关的内容包含：平面图、建筑地下层数与各层屋面、地面标高、地基设计方案等。在核发建设工程规划许可证时，应当明确地下建（构）筑物水平投影最大占地范围、起止深度和建筑面积。

3.2 地下空间土地管理

2006年，上海发布《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，对地下空间用地审批方式，以及地下空间建设用地使用权的范围等均进行了明确规定。2013 年上海发布《上海市地下建设用地使用权出让规定》，对地下空间的出让范围、出让方式、出让条件、年期、价款等内容进行了详细规定。

现阶段上海在地下空间土地审批方面，具体执行以下管理要求：

地下空间供地方式方面，规定公益性地下建设项目可以通过划拨的方式取得地下建设用地使用权。经营性地下建设项目，应当以出让方式取得地下建设用地使用权，并缴付出让价款。

地下空间出让要求方面，规定地下建设项目的出让合同应当明确地下建设用地（地下空间）的规划用地性质以及地下建（构）筑物水平投影最大占地范围、起止深度、地下总用地面积、地下总建筑面积、经营性用途建筑面积。endprint

地下空间出让价款方面，设立地下建设用地使用权基本价格，作为地下空间出让价格评估的基本依据。根据地下层数、用途，建立了基本价格与地表基准地价的分级比例对照关系。

地下空间权属管理方面，规定地下建设项目竣工后，地下建（构）筑物的外围实际所及的地下空间范围为其地下土地使用权范围。

3.3 地下空间民防与安全使用管理

为规范民防工程建设，加强地下空间安全监管，上海于2003年修订了《上海市民防条例》。2003起，上海正式施行《上海市民防工程建设和使用管理办法》，对民防工程的出入口部用地及连通要求，新、改、拆、补建与质量监督、使用备案、维护管理等内容进行了全面规定。2009年，上海发布了《上海市地下空间安全使用管理办法》，明确由市人民政府建立地下空间管理联席会议制度，民防办作为综合协调部门，具体负责联系会议组织工作。

4 上海地下空间开发利用要求

4.1 地下空间规划功能导向

为规范促进地下空间合理布局与有序开发，上海早在2005年即完成了《上海市地下空间概念规划》的编制，从整体上确立了本市地下空间开发利用布局的规划导向，并区分地下空间的功能用途，明确提出了分层、分类开发原则。

在近期《上海市城市总体规划（2015-2040）》编制过程中，进一步明确了“遵循统筹规划、综合开发、合理利用、安全环保、公共利益优先、地下与地上相协调”的原则。

上海地下空间开发利用，应当满足以下规划导向要求：

功能引导上，坚持有序、适度开发公共活动地下空间。平面布局上，坚持“一网一核多心”的布局，将全市地下空间的开发重心依托轨道交通网络由中心城扩展至周边地区和新城。竖向利用上，贯彻地下空间分层控制的原则，将浅层和中层地下空间作为近期开发重点。综合协调上，坚持地下空间统筹规划、整体设计、统一建设、集中管理，做好地下空间整体协调。

4.2 地下空间地质环境安全要求

上海地下空间开发利用主要集中在地表以下75m范围内，而该区段地层主要由滨海—浅海相的粘性土与砂性土组成。就浅、中层地下空间而言，盾构掘进等地下隧道非开挖施工条件相对较好。而多数建筑工程的地基基础的建设，需要采用桩基基础。除去河口砂岛区、古河道切割区的桩基基础工程条件较差外，浅、中层地下空间整体上处于一般至良好水平。就深层地下空间而言，综合考虑工程地质条件与当前施工技术水平，上海地下40m至65m范围内开发适宜性整体较好或中等，而地下65m以深近期开发适宜性相对较差。

5 上海地下空间开发利用建议

综合考虑上海地下空间现状与规划管理情况，在明确地下空间开发利用规划导向与地质环境安全保护要求的基础上，对于上海地下空间开发利用提出以下针对性建议：

（1）基于城市总体规划及地下空间专项规划中明确的地下空间主导功能用途以及分层、分类开发原则，通过制定、完善配套用地政策，健全地下空间用地管理机制，促进地下空间利用方式优化。

（2）根据地下空间的使用功能及地质环境条件，对地下空间进行竖向分层。具体可分为：浅层、中层、深层，对不同深度地下空间进行区别化利用。其中，浅层主要安排地铁场站、地下综合体、地下商业街、民防工程、仓库、车库、雨水调蓄池、市政管线、变电站等设施以及中低层建筑基础；中层主要安排物流管道、危险品仓库、高层建筑基础、新建地铁区间隧道等；深层可作为战略储备空间，用于中远期开发。

（3）加强地下空间不动产权保护与管理。健全地下空間土地权利体系，完善地下空间登记管理制度。重点研究分层地下空间土地使用权法律层面的设立依据与管理层面的实现途径。同时，借鉴日本、新家坡等国深层地下空间立法与相关管理经验，探索将深层地下空间作为公益性地下空间使用，并从地质安全、空间规划等方面综合研究确定深层地下空间的竖向上界。

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