粮食生产核心区土地资源安全保障体系构建

2017-09-12杨建波王莉温锦盼

天津农业科学 2017年9期

杨建波+王莉+温锦盼

摘要：解决土地供需矛盾，构建土地资源安全保障体系，是协调粮食核心区经济发展与耕地保护重要内容。采用文献资料法和定性与定量分析相结合方法，在深入分析河南省土地资源特点及问题基础上，根据优化、集约、改善、统筹等土地利用原则，分类构建了土地资源安全保障体系，并提出了相应保障措施。研究表明，控制新增、推进土地综合整治是土地资源安全保障的基础，清理闲置、提高存量利用率是高效利用土地资源的核心，建立城乡统一的建设用地市场促进土地资源节约集约利用的关键。研究为粮食核心区土地资源的可持续利用提供了科学依据。

关键词：粮食生产核心区；土地资源；安全保障体系；构建

中图分类号：F323.211 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.09.012

Abstract： To solve the contradiction between supply and demand of land， construction land resource security guarantee system， coordinated the important food core economic development and cultivated land protection. Used the literature material method and the combination of qualitative and quantitative analysis method， the characteristics and problems of land resources was the thorough analysis of Henan province， according to the optimization， intensive， improvement， as a whole the land use， such as the principle， classification system of land resources security was constructed， and corresponding protection measures were put forward. Studied show that the control of new， promote the comprehensive improvement of land was the foundation of land resources security， cleaning idle， improve the utilization rate of stock was the core of the efficient use of land resources， to establish a unified urban and rural construction land market to promote the economical and intensive utilization of land resources. Study for food core offered a scientific basis for the sustainable utilization of land resources.

Key words： core area of grain production； land resources； security system； build

在經济全球化和区域经济一体化的大格局下，土地供需及安全保障问题已成为困扰当今各级政府的重大的社会经济问题。不同的发展时期，土地供需的目标和要求不同，决定了供需的模式也不一样[1]。在城镇建设用地的供需[2-5]、土地资源承载力[6-8]等问题上，很多学者从理论到方法均进行过较详细的研究。目前在现代化、工业化、城镇化发展关键时期，很少有学者将土地供给、需求对粮食大省的经济发展、城镇化建设与耕地保护进行有机联系并统一起来。作为承东启西、连南接北的中部省份，随着郑州被列为十个中心城市后，河南的区位及比较优势更加突出。作为农业、人口大省及国家粮食生产核心区，河南省的耕地保护、粮食安全保障战略地位更是不可动摇。机遇和制约共存，随着农业现代化、工业化和城镇化进程的全面快速推进，人多地少、土地利用供需矛盾日益尖锐，如何走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价科学发展路子，从而实现经济社会的协调快速发展和土地资源的可持续利用。

1 河南省土地资源特点及问题

1.1 河南省土地资源特点

1.1.1 土地利用类型复杂多样河南省土地利用类型复杂多样。西南部山区有亚热带森林，西部山区有温带林区，矿产资源丰富。东部是广阔的平原，平原南部水热条件良好，适于稻谷种植，且一年两熟，平原北部只能两年三熟或一年一熟，多为旱地。西部黄土区宜种植牧草和旱地作物。

1.1.2 平地多于山地丘陵河南省土地总面积16.57万km2。其中山区丘陵占全省土地总面积的44.3%，平原和盆地占全省土地总面积约55.7%[9]。东部为广阔平原，西部为丘陵山地，水田主要分布于沿淮地区，水浇地相对集中于豫北平原。林牧用地2/3以上集中于山区。

1.1.3 耕地后备资源不足河南人均耕地0.082 hm2，仅占全国平均水平的90%。目前全省可利用的后备土地资源，特别是后备耕地资源严重不足。

1.1.4 区域开发条件差异大河南省东部黄淮海平原和南阳盆地中部和东南部，水热土组合条件较好，是水浇地和水田的集中分布区；豫西丘陵山区和南阳盆地边缘丘岗地区，水土条件相对较差，是全省主要的旱作农业区，土地资源开发难度大；南部亚热带湿润丘陵山地则有较好的水热条件，土地开发潜力较大。endprint

1.2 土地资源利用中存在的主要問题

1.2.1 人地矛盾尖锐，优质耕地占用严重，补充耕地难度大河南省耕地保护面积占全国耕地面积的6.05%，居全国第3位，人均耕地面积为0.077 hm2，低于全国平均水平。目前全省土地利用率92.01%，未利用地中可开垦为耕地的面积不足6万hm2。适宜开垦耕地后备资源日趋减少，农村建设用地拆旧复垦难度越来越大。且现在耕地后备资源主要分布在黄河沿岸（滩涂）和豫西、豫南、豫北等低山丘陵区，因生态保护制约和地形坡度、水资源缺乏等限制，开发难度较大。

1.2.2 建设用地供需突出，城镇化推进快，人口与土地城镇化不协调近几年，河南省新增建设用地实际需求量每年都在2.67万hm2，而国家下达河南省的新增建设用地计划仅有1.33万hm2，用地供需矛盾非常突出。截至2015年，河南省城镇化率为46.8%，比2000年的23.2%增加了23.6%，同期，全省城镇用地增长1.94倍，城镇占用土地速度远高于吸纳人口速度，土地城镇化明显快于人口城镇化。

1.2.3 建设用地节约集约利用程度低，空间布局有待调整目前，河南省单位土地面积生产总值不足2 000万元·km-2，远低于江苏、浙江、山东和广东；单位建设用地面积二三产业产值约1.2亿元·km-2，不足江苏和广东的一半。城市用地中，因城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，18个省辖市仅2个属于集约利用，6个为低度利用，其他为中度利用。伴随着经济社会发展和部分市县发展思路变化，全省城市用地空间布局需要进行适当调整。农村人均建设用地约268.73 m2，农村居民点浪费土地现象严重，居民点整治空间很大。

2 土地资源安全保障体系构建

2.1 构建思路

以科学发展观为统领，按照建设节约型社会和可持续用地的原则，通过科学的用地预测，构建合理、有效的国土资源开发利用与土地资源空间配置模式，从而正确协调农用地与各项建设用地之间、各部门之间的用地矛盾，为计划、因地制宜地合理安排农业和非农业用地，最大限度地保护中原经济区耕地特别是基本农田，最大限度地保障各行业发展对建设用地的合理需求，提高国土资源对于中原经济区建设发展的支撑保障能力。

2.2 构建原则

2.2.1 优化土地资源利用的结构和布局落实最严格的耕地保护制度，严格控制各类建设占用耕地。从严控制城镇建设空间的过快扩张，集约利用工矿建设空间，整合农村建设空间，完善农村基础设施和公共服务设施。适度扩大交通设施空间，构建现代化综合交通体系。合理调整城市空间的区域分布。

2.2.2 集约高效利用土地资源引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走土地资源集约利用的发展道路。严格控制土地资源开发强度，合理确定土地资源开发布局和时序。结合河南省国土空间的主体功能，实施差别化的空间开发政策，充分利用现有建设空间，以集聚促集约，推进粮食生产核心区全面快速发展。

2.2.3 保护和改善生态环境工业化、城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载力评价的基础上，严格控制在土地资源和生态环境承载能力和环境容量允许的范围内。根据土地资源利用特点，以保护自然生态为前提，以土地资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐的发展道路。

2.2.4 统筹协调开发土地资源按照人口、经济、资源环境相协调以及统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹省、市、县、乡、村发展，统筹地上地下土地资源利用的要求进行资源全面开发，合理安排交通、水利等基础设施的建设规模、布局、密度，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。

2.3 分类构建模式

2.3.1 耕地严格保护耕地特别是基本农田，确保完成全省耕地保有量和基本农田保护面积责任目标。要重点保护好东部黄淮海平原、南阳盆地、豫北、豫西山前平原优质耕地，以粮食生产核心区建设为契机，全面提高耕地质量，推进粮食生产区域化、专业化，建设全国重要粮食、棉花、油料等生产基地。依据全省经济社会发展规划和河南省农用地分等定级成果，科学调整基本农田布局，在为经济社会发展留出必要的、合理的用地空间的同时，把质量较好的一般农田优先补划为基本农田，保证基本农田数量不减少、质量有提高。

2.3.2 园林地稳定粮食核心区园地面积，大力发展“名优特新”产品，不断提高园地质量。园地重点向豫西丘陵山区、南阳盆地边缘岗地区、南部丘陵山地发展。在豫西北部的太行山、西部的伏牛山以及南部的大别山和桐柏山等山地丘陵区，坚持生态效益优先，大力加强对天然林和公益林的保护，重点营造水源涵养林、水土保持林、名优特新经济林、生态能源林等。在黄淮海平原及南阳盆地的平原农业区，重点建设高效的农田防护林体系，以保障农业生产能力，同时大力发展工业原料林。生态廊道中的景区道路、南水北调干渠两侧、高速公路出入口等重要地段，实行乔灌花草相结合，扩大常绿树种比例，提高绿化美化标准和景观效果。

2.3.3 城镇工矿及村庄用地促进“一极、两圈、三层、两轴、四带”的城镇空间结构的形成，建设“向心布局、集群发展、两规（城镇体系规划和村镇规划）衔接、五个层次”具有河南特色的现代城镇体系。合理布局农村居民点。加强村镇建设规划和布局，改造旧村镇，重点建设中心村，合理归并自然村，引导农村住宅建设适当集中，提高供排水、电力、道路、卫生等设施配套水平。对城中村、产业集聚区内的村庄进行优先改造和迁并。

2.3.4 交通运输用地建设畅通中原，打造服务东融西拓、全面开放的战略性通道。构建交通枢纽体系。推进郑州东站、郑州航空港、郑州火车站三大客运枢纽和内陆无水港建设。改造提升洛阳、商丘、南阳、信阳等地区性综合交通枢纽地位。加快铁路运输网络建设。完善公路网络。推进航空体系建设。大力发展通用航空产业，形成以郑州机场为中心，洛阳、南阳、商丘、明港、豫北、鲁山等机场为辅助，以干带支、干支协调、客货并举的民用航空运输体系。endprint

2.3.5 水利设施用地完善防洪减灾体系，建立現代化水利支撑保障体系。建设河口村水库、出山店水库和前坪水库等大型洪水控制工程，全面推进汝河、贾鲁河、沙河、北汝河、金堤河、卫河等骨干河道治理，加快淮河流域重点平原洼地治理及淮河、海河流域蓄滞洪区建设。推进南水北调中线工程及受水城市供水配套工程建设。

2.4 实施土地资源安全保障途径

2.4.1 大力推进村土地综合整治改变农用地整治项目分散、规模偏小和单一部门管理的现状，以实施土地整治重大工程为重点，在成规模的基本农田范围内特别是粮食主产区，有计划、有步骤地开展大规模整治。在增加耕地面积的同时，按照“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的标准，建设一大批成规模的土地整理项目区，每年整治基本农田不低于13.33万hm2。

2.4.2 从严控制城镇新增建设用地规模城市建设要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则[10]，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，大力发展节地型产业、节地型建筑和紧凑型城镇，避免因盲目投资、过度超前和重复建设等浪费土地资源。要进一步完善各类工程项目建设用地标准，合理确定建设项目供地数量，核减不合理用地。

2.4.3 着力提高存量建设用地利用效率制订完善“城中村”改造的政策措施，加快推进旧城区和城中村改造，加大市、县（市）建成区内棚户区、旧住宅小区和传统商业区的改造力度。污染严重、干扰居民生活的工业企业或仓储用地，以及符合产业政策但不适宜在城市市区生产经营的工业企业要逐步迁出，原有用地按照城市规划重新安排使用。鼓励工业企业在现有厂区进行技术改造和产业升级，在符合规划、不改变用途的前提下，企业利用存量建设用地改扩建成多层标准厂房、提高土地利用率和增加容积率的，不再补缴城市基础设施建设配套费，不再增收土地价款。

2.4.4 严格清理处置闲置建设用地农用地转用被批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。超过《土地出让合同》约定或《土地划拨决定书》规定的动工开发期限尚未动工造成土地闲置满一年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，并按国家规定征收增值地价。土地闲置满两年的，经市、县级政府批准收回后重新安排使用。对省政府已经批准的城市和乡镇批次建设用地，因城市和乡镇规划调整、原申报的土地用途或用地意向项目发生变化、项目选址有特殊要求需重新选址等原因尚未实施征地的新增建设用地，可以按照城市和乡镇批次用地方式调整建设用地区位。

2.4.5 有序推进土地集约节约利用有序增加建设用地流量，提高建设用地利用效率。加强产业与用地的空间协同，合理调整建设用地比例结构。鼓励划拨土地盘活利用，完善工业用地出让最低价标准相关实施政策，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格，优化居住用地和工业用地结构比例。推动城乡土地综合利用，大力推进城镇低效用地再开发，强化开发区用地内涵挖潜，因地制宜盘活农村建设用地，积极推进矿区土地复垦利用。加强建设用地全程监管及执法督察。

2.4.6 以粮食核心区为平台探索建立城乡统一建设用地市场按照“先行试点、分步实施”的思路，完善国有建设用地使用权出让市场，推动一、二级土地市场有效整合，建立统一的土地交易平台[11]。以粮食生产核心区为平台，引导农村土地经营权有序流转，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。改革和完善土地征用制度，改进土地征用补偿制度，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，使被征地农民集体和个人分享一定比例的土地增值收益。采取项目带动，大力推进农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、人地挂钩等政策试点，促进土地集约节约利用。

3 实现土地资源可持续利用保障措施

3.1 建立土地资源利用宏观调控与微观管理运行机制

河南省的土地持续利用除保护土地资源、保证其生产力的持续性外，还应调整各业用地矛盾，使其用地结构能保证整个社会健康、平稳地发展。这是因为河南省人地关系极其紧张，产业结构将发生巨大变化的特点所决定的。所以河南省的土地持续利用可定义为：“能够满足当前和未来人们粮食需求和社会协调、平衡发展的土地利用结构和利用措施”。

3.2 建立与生态环境安全协调的土地资源利用机制

人类的一切活动都必须依托所栖息的生态环境，保护环境就是保护生产力，保障生态环境直接关系到土地的产出效率，这正是实现土地可持续发展的需要。由于河南省工业经济较为发达部分地区必须兼顾环境，在土地利用中建立符合生态良性循环，扩大植被覆盖，有效涵养水分，减少土壤侵蚀。在小流域进行综合开发治理，把造林、治坡、治沟、筑坝、拦洪结合起来，把工程措施、生物防护和产业结构调整结合起来，最大限度地减少水土流失，提高现有土地的生产力。

3.3 科学编制规划，构建规划实施监测体系

根据河南省国民经济和社会发展规划，统筹各区域土地利用，在落实耕地和基本农田指标的同时，必须优先保证河南省粮食生产核心区规划中确定的耕地数量和空间定位，保证耕地面积的动态平衡。认真做好土地利用现状调查、统计和变更调查，加强土地利用动态监测，结合年度土地利用变更调查，构建土地利用规划、计划实施监测体系。

3.4 促进和发挥市场基础配置作用

加强公共财政对不同国土空间实行支付、补偿、援助等的安排，落实基本公共服务均等化。加强公共投资政策，引导社会投资在国土开发、利用、保护和整治中的作用。重视运用税收等其他经济手段，改善国土空间秩序。

3.5 逐步推动国土规划法制建设

逐步开展国土规划法制建设，着手制定和颁布实施《河南省国土规划编制和实施管理条例或办法》，确立国土规划的法律地位；建立健全国土规划预审、审查和许可制度和国土规划管理责任制，实行国土规划实施的年度计划；加强国土资源国情和法律法规宣传教育，为规划实施提供必要的内部和外部环境。

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