农民承包地退出的梁平试验

□ 张云华 伍振军 刘同山

2014年底，重庆市梁平县被农业部等13个部门联合确定为第二批农村改革试验区，开始承担农民土地承包经营权退出试验任务。2016年6月，梁平县正式开始试点土地承包经营权退出制度，探索农民承包地退出与转让机制，取得了一些经验和成效。

两种各具特色、互为补充的承包地退出模式

梁平县农村土地承包经营权退出试点，是从礼让镇川西村、屏锦镇万年村等村开始的。结合进城农户和用地主体需要，梁平县制定了两种各具特色、互为补充的承包地退出模式。

一是“整体退出、集中使用”模式。这种模式要求退地农户必须以户为单位，整体放弃承包地。集体经济组织向退地农户支付补偿后，农户彻底放弃土地承包经营权。村集体通过“小并大、零拼整”的方式，将农户退出的承包地集中连片整治后，统一对外出租或重新发包。川西村农民退地以这种模式为主。

二是“部分退出、进退联动”模式。这种模式一般先由农业经营主体提出对某一地块的使用意向，经集体和承包户同意后，再由三方议定退出补偿标准、集体与承包户的收益分配、各方权利义务等。用地主体支付租金后，在合同期内获得该地块的经营权。这是万年村农民退地的主要模式。

为避免因承包地退出引发社会问题，梁平县对以户为单位的承包地整体退出，设置了严格的前置条件。凡是申请整体退地的农民，必须具备两个条件：一是有稳定的职业或收入来源。二是户主本人在本集体经济组织以外有固定住所，或户主子女有城镇住房。通过设置严格的退出条件，让有能力、有意愿的农民退出承包地，有效消除了农民退出全部承包地后成为无业游民的风险。

符合上述条件的农户，一般都有稳定的非农职业和收入，长期定居城镇，其工作和生活已经脱离了农业、农村，对农村土地的“生存依赖”基本消失。川西村冯辉路今年60岁，一直在外打工，已20年不种地，大儿子在厦门开公司，二儿子在广东中山上班，他和老伴年纪再大些就准备随儿子们生活。退出6.42亩承包地可以拿到近9万元的退地补偿，他家很乐意。

确定补偿标准，关系到承包户、集体经济组织、承接方及地方政府的利益，是承包地退出试点工作的重要环节。统筹考虑经济发展水平和日后政府征地工作需要，梁平县按照“合法、合理、可操作”的原则，兼顾国家、集体和个人三方利益，对承包地退出补偿标准做了三点规定：

梁平县农村土地承包经营权退出试点从礼让镇川西村、屏锦镇万年村等村开始。

一是由集体经济组织与自愿退地的农民协商，并经集体民主讨论确定；二是考虑不同土地类型、不同地理位置，结合二轮承包期剩余年限和当地土地流转价格，适当考虑承包关系“长久不变”因素；三是原则上不得超过同期国家征地补偿标准。试点期间每亩承包地退出补偿指导价为1．4万元，实践中川西、万年等村都以此作为退出补偿价。为鼓励农户顺利退地，万年村对退地农民额外奖励2000元／亩。

考虑到试点村集体经济薄弱，承接方有时也难以一次性支付合同期间的全部流转费用，梁平县制定了《农村土地承包经营权退出周转金管理办法（试行）》，为承包地退出试点安排了160万元周转资金。该办法规定，在集体经济组织不能一次性付清农户退地补偿款时，由地方政府退地补偿周转金先行垫付；之后，集体以退出土地的出租或发包收益，偿还政府垫付的周转金。川西村就是借助政府设置的周转金“赎回”农户承包地。

新的承包主体表示，与集体直接签订长期土地转包合同后，他们不再担心农户临时反悔，可以更加放心地投资于土地和农业，更加踏实地建设设施农业。

农民参与承包地退出试点的热情很高

万年村共有3003亩耕地，流转面积2720亩，流转率达90%。49个家庭农场、农业公司和合作社等新型经营主体经营了该村大部分耕地。该村80%~90%的劳动力从事非农工作，30%的劳动力去县外打工，不少进城农户愿意退地。川西村有3728亩耕地，流转面积3056亩，由23个新型农业经营主体经营。该村共有1180户农户，第一次摸底就有约300户愿意退出承包地，进城农户退地意愿强烈。

其实在正式试验之前，梁平县农民已经自发进行了承包地退出尝试。2014年3月，梁平县蟠龙镇义和村有20户农户退出15亩撂荒承包地，转让给金带镇仁和村专业大户首小江。首小江把户口从原村迁至义和村，经成员代表大会民主表决后成为本集体成员，每亩向集体缴纳3.45万元的承包费用，以《农村土地承包法》规定的“其他方式”承包该地块50年。退地农户拿到每亩3万元的补偿，村集体获得了每亩0.45万元的管理收益。2015年，政府部门还为首小江发放了农村土地承包经营权证。

由于承包地退出政策符合部分进城农民的需求，且有助于发展规模经营与现代农业，承包户、村集体和用地主体的参与热情很高。以整体退出试点川西村九组为例，该组70多户农户，有21户农户自愿申请退地，其中符合条件的15户。做家具销售生意、53岁的吴建平，在镇上购买了300平方米门市房，他家已经12年不种地，4.56亩承包地让他人免费耕种。村里推行承包地退出试验后，他第一个赶回来申请退地。已在广东做了20年木工、月收入1万元、45岁的王元伟算了一笔账。他家7.17亩承包地已经出租7年，一年租金不到5000元，租金“有一搭没一搭”。退出承包地可以得到10万元补偿款，若买年利率6%的理财产品，年收入6000元。“我既不愿种地也不会种地，一次性退出更合适。”王元伟这样说。目前，川西村九组已经退出承包地79.69亩，并着手进行地块调整，实现退出土地的连片经营，以便承租承接主体用来规模化种植。

截至2016年8月底，试点正式启动不到2个月时间，梁平县已有101户农户自愿有偿退出承包地297.47亩。此外，合兴镇护城村等也在申请承担农户承包地退出试点工作。承租主体表示，与集体直接签订长期土地转让合同后，他们不再担心农户临时反悔，也不受家庭承包期限制，农业规模经营更加稳定，他们可以更加放心地投资于土地和农业，更加踏实地建设施农业，购买大型农业机械，与农业科研机构进行长期协作。

农民承包地退出制度尚待完善

农民退出承包地尚处于探索阶段，在今后的推广过程中，最重要的就是尊重农民的意愿，尤其是在经营主体看中某块地的情况下，更要避免经营主体与村集体联合向农民施压的情况。在此基础上，还应注意以下方面的探索。

首先，对农民退出承包地必须要设置门槛。在一段时期内，部分农民在向城镇转移过程中，其就业、居住、生活等难免处于不太稳定的状态，其中一些人甚至会有返回农村的需求。因此，农民退出承包地后的长远生计保障就成为关键问题。基于稳妥考虑，为防范农民退出承包地可能带来的社会风险，当前各地试验及今后改革推进过程中，有必要在住房、就业、收入、社会保障等方面对退出承包地的农户设置退出条件。

村集体通过“小并大、零拼整”的方式，将农户退出的承包地集中连片整治后，统一对外出租或重新发包。

其次，集体应拥有农民所退承包地的经营权。集体收回承包地后，可以统一经营，也可以转租。退出土地应优先转租给本集体经济组织成员。与土地经营权流转类似，外来主体也可以承租，但集体应对其设置一定进入条件并有权监督规范其用地行为。主要包括，外来主体应具备农业生产能力，农地必须农用，合理保护农地等。梁平试验中，当地按照《农村土地承包法》规定，以非家庭承包方式的其他承包方式发包，采取招标、拍卖、公开协商方式竞价发包，发包年限初定30年。

第三，应统筹推进农户承包地、宅基地与集体收益分配权退出试点。进城农民的土地承包权、宅基地使用权以及集体收益分配权这“三项权利”的维护和退出是一个系统性问题，都聚焦于进城农民利益，需要统筹推进。除梁平县外，开展了土地承包权退出试验的还有四川省成都市和内江市市中区等地，主要由农业部门进行指导。2015年启动的宅基地制度改革在集体经济组织内部探索宅基地自愿有偿退出机制，湖南省浏阳市、江苏省常州市武进区、福建省晋江市等15个地区正在进行为期3年的试点，这项改革试点主要由国土资源部门进行指导。关于农民拥有的集体资产股份权能退出的改革也正在一些地区推进。不过，这三项改革基本上都在分头进行，极少有地区统筹推进。但对每户进城农民而言，“三项权利”退出是其需要统筹考虑的问题。建议，“三项权利”退出的试验试点应该统筹推进，由相关部门和地方政府协调推动综合性、系统性顶层改革方案。

最后，承包地退出与转租的价格应由市场决定，政府只在市场服务、补偿周转金等方面发挥作用。梁平试验初步形成了承包地的农户退出、集体收回、经营主体承租的产权交易市场的雏形。但目前试点较为封闭，当前阶段政府还不得不参与其中，土地要素的价格形成机制还不成熟，市场很不完备，政府制定的征地补偿价格客观上成为指导承包地退出的价格上限。未来政策推广中，承包地退出与转租活动应纳入农村产权流转交易市场，统一进行管理与服务，承包地退出与转租的价格应由市场来决定，政府直接指导承包地退出与转租、指导价格形成的作用应在市场完备后逐步退出。我国大部分村组集体经济薄弱，76．3%的村集体经营收益都在5万元以下。政府可设立退地补偿周转金，支持农户与集体之间顺利完成承包地的退出与回收，以支持村组集体经济的发展。◀

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