小产权房面临的法律困境及其出路探讨

摘要：本文主要通过分析小产权房存在的原因和面临的法律风险，探求解决小产权房问题的出路。

关键词：农村集体土地 建设用地 小产权房

小产房，并不是法律用语，仅是一种现实生活中通俗用语中的一种称谓。小产权房指把在农村集体土地上开发并建造的，被城市居民所拥有的房屋群。小产权房没有国家颁发的产权证证书，所谓的产权证是由其所在的乡政府或村政府颁发的，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权属，故称为乡产权。①而乡产权不是合法有效的产权证。正因为此，小产权房存在诸多法律风险，但现实却是我国目前存在相当数量的小产权房，而且一些地方的小产权房数量还在增加，其中不乏城市商品房房价不断上涨等因素，法律制度的缺陷是其存在的重要原因之一。

一、小产权房的法律风险

（一）在农村集体土地上建设小产权房的行为不具有合法性

在农村集体土地上的小产权房在建设的过程中未经过规划部门的审批指建造在集体土地上的“商品房”，是指不符合土地利用规划，未办理（也不可能办理）用地手续，公开对外销售的房屋。在集体土地上的房屋除了小产权房之外，还有农民自己的住宅以及某些安置房，农民自己的住宅以及政府部门建设的安置房，都是符合土地规划，有合法的用地手续的，属于合法建筑，而小产权房属于违法建筑。小产权房是不允许上市交易的，而农民自己的住宅以及合法的安置房，在一定范围内（即在本集体经济组织成员之间）是可以自由交易的。

（二）数量多，涉及众多利益群体

从小产权房的开始开发、施工、交易等过程条件上来看，小产权房所牵连到的主体关系主要就是乡镇政府、开发商、购房者三者之间的这种关系。②乡镇政府是集体土地的供应者，开发商是在集体土地上建造小产权房的实际建设者，购房者是购买小产权房的非集体成员。要解决这种问题的关键所在就是正确处理好这些农民、购房者、开发商和政府等各方之间的的利益，要求相应的部门理清各种情况，协调好各个主体之间的关系，平衡好各个利益主体的关系，只有这样才能防止各个利益主体产生极大的社会动荡，稳定社会秩序。

（三）小产权房的流通局限性

小产权房是在没有经过合法的程序的前提下建立起来的，所以在市场上的流通是受到限制的，小产权房产没有国家颁发的房产证，无论是村委会还是乡政府颁发的产权证都属于无效证件，在法律上不予承认。还有由于小产权住房没有国家认可的房产证明，所以不具备进行房产转让、处分、收益和继承等权利。小产权房只是具有了房子的使用功能，并不具有法律规定的所有权，所以交易、抵押融资、继承等各方面都是受到法律限制的。

（四）小产权房的质量没法保障维护其权益更是难上加难

大多数小产权房建设是农民自已在宅基地上建设的，或者是委托不具备相关建造资质的开发商建造的，所以房屋质量问题多，安全隐患大。根据我国法律关于合同的规定，无效合同是指合同虽然已经成立，但因违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益，自始不能产生法律约束力的合同。由于没有得到法律的保护，购房者和建房者之间签订的买卖合同在法律效率上属于无效合同，这就存在着极大的安全隐患和法律纠纷。

二、小产权房存在的现实必然

（一）城市房价居高不下及居民购买力不足

这些年以来，全国各地的房价居高不下，远远超过了普通百姓的购买能力。购房者为什么大多数老百姓去买小产权房，就是因为小产权房的价格便宜，老百姓有这个承受的能力。以北京为例，房价持续大幅度上涨，在楼房买卖中，小产权房占的面积是待售面积的三分之一。尽管国家规定让建设部给予提示风险，但是小产权房仍是卖的火热，其中的原因就是价格的优势。

（二）地方政府的“土地财政”

在当前的法律规定中，国家政府实施统一的征用和出让土地垄断了土地供应市场，政府通过将土地出让的方式收取租金，在开发商者们的各个环节，他们还要向政府、各个部门缴纳各种费用，而这样一来，开发商们就会为了利益把这些费用全部转嫁给这些购房者。在这种情势下，商品房上涨价格是在所难免的，由此可见小产房的优势更是显而易见。

和普通人一样，政府具有追求自身利益最大化的倾向。③近年来，土地开发过程中的土地出让金和各种税费占据了地方政府收入相当大的比例，成为政府收入的主要来源。地方政府在经济利益的驱使下，将农村集体土地的使用权转移给开发商，与此同时，政府对小产权房监督不严，一定程度上对小产权房采取放任的态度。

（三）缺乏监督

目前我国法律并没有明确来禁止小产权房，在一定程度上可以说这是法律上的空缺。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》也进一步明确：严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

从我国法律制度对集体土地使用制度的规定从中可以看出，集体土地所有权和使用权都不具备完整的权益，从根本上可以看出制定这些法律规定的本意就是利用农村的土地跟更好的发展农业产业。这种制度结构使得国家的土地一下两极化，直接划分成了集体土地和国有土地两个权益不对等的阵营。农村的集体土地使用权就没有得到国家更好的保护权益。

三、小产权房问题的合理出路

虽然在小产权房是一种不符合法律规定的行为，但是考虑到小产权房在一定程度上缓解了我国较为严重的住房压力，且存量較大，因此从长远来看，我们应从法律层面规范小产权房，并完善对其的监管。

首先对于占用耕地的小产权房应当态度坚定，必须予以拆除。由于我国人口众多，虽然我国国土面积辽阔，但是作为耕地的面积就很少，国家粮食的安全可是保障国家根本的重要方式之一。endprint

其次，对于在农村集体土地建设的小产权房并且再符合城乡规定的情况下建立类似于大产权房的法律规定。为什么是“类似”因为当前的情况下，在农村集体土地建设用地上进行自由流转的需要很长的一段时间才能得以实现。如果予以拆除这类的小产权房会造成与我国所提倡的循环经济和可持续发展战略不符。

（一）深化土地产权的改革，给予土地真正完整的产权

全民所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国务院代表国家行使。劳动群众集体所有制的土地采取的是农民集体所有制的形式，该种所有制的土地被称为农民集体所有土地，简称集体土地。

如何加强农村土地改革，首先第一、加快构建新型农业集体经营。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。第二、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。第三赋予农民更多财产权利。

让农村集体土地和城市土地在在建设用地上具有同样的权利，统一按照公平的市场价格进行定价。让农村集体土地建设用地上享有城市集体建设用地的相同权益。

（二）改革征收制度，完善补偿办法

政府对农村集体土地进行征收以后，给予农民的补偿标准普遍较低，甚至不能满足农民的最低生活标准，这种做法侵犯了农民的合法性权益。自古以来都有“民以食为天”这句话，也就是说无论何时，人们都是要以填饱肚子为首要任务。而农民赖以生存的唯一来源就是种地，种地需要土地。只有拥有土地的农民才能够生存下去，而失去了土地的农民就会陷入青黄不接。甚至在饥荒时候饿死也是很正常的。所以土地对农民来说非常重要。政府要根据市场的土地的价格和经济发展水平来进行评估，提高征收的补偿标准。

（三）加强对城市住房的保障

要通过各种方法和手段加强城市住房的保障和建设。加大对廉租房、经济适用房、限价房等保障性住房的投放力度，这样既可以增加房屋建设面积，又对抑制房价起到很好的效果。④建立住房保障的标准，制定合理的划分标准，进一步明确住房保障的对象，并利用多种方法筹集城市住房保障的基金，切实维护低收入者的合法权益。

对于出租的小产权房是目前存在最为普遍的一种方式。政府可将已经出租的小产权房纳入我国现有的住房保障体系之下，转化为经济适用房和廉价租房，使其合法化，其物尽其用。

四、结语

小产权房问题的存在是随着社会的不断发展而产生的，对于出现的法律问题当然要求破解法律困境，适应社会的发展适当的进行法律变革，法律是服务于社会的，所以法律就应当顺应社会的发展而不断变化，使其真正的保护农民的合法权益。我们坚信，通过解决一系列的社会转型中出现的各种复杂利益关系问题，法律起到的作用是多么重要，为了更好的服务社会，走法治中国的道路是必然的，是越来越宽泛的。

注释：

①谭启文：《小产权房及其法律规制》，《检察风云》，2007年，第20期，第32页。

②石云龙：《科学解决小产权房问题仁》，《今日国土》，2007年，第8期，第31頁。

③路易斯·享金：《权利的时代》，信春鹰译，北京：知识出版社，1997年，第83页。

④郑功成：《社会保障学概论》，复旦大学出版社，2005年，第32页。

参考文献：

[1]李俊华，庞标.特殊房屋买卖疑难对策[M].北京：中国法制出版社，2010.

[2]刘道远.集体土地流转法律创新研究[M].北京：北京大学出版社，2011.

[3]郑功成.社会保障学概论[M].上海：复旦大学出版社，2005.

[4]胡凯.“小产权房”问题及其对策研究[D].浙江大学，2011.

（作者简介：黄国芹，曲阜师范大学法学院2015级研究生，研究方向：法学理论。）endprint