国内外工程承包商资质管理制度比较分析及启示

方哲

摘要：本文通过对美国、英国、新加坡和我国的承包商资质管理制度进行比较分析，总结其共同之处及各自的特点。在我国的承包商资质管理制度改革中，应该充分发挥市场的作用，让优胜劣汰的市场竞争去认定承包商的资质和能力，同时逐步弱化政府行政许可式的资质管理模式，这是行业改革的方向。

关键词：资质管理 比较 市场 启示

一、美国的承包商资质管理概况

在美国，大多数州对承包商不进行分级的资质管理，不实行准入制度。有的州如加利福尼亚、特拉华、纽约州对建筑公司都没有最低资本金限制，可根据需要追加后续资金。大多数州主要根据保险公司向工程承包商提供保险金额的高低进行市场调节，美国一般要求承包商出具100%的工程履约保函，即对工程规模整体投保，但如果该公司在当地的工程经历不足、或者声誉欠佳，保险公司就不会给予全额的履约保函，公司就会因无法拿到保函而难以投标，而此类保函一般是由专业的第三方担保公司或者保险公司出具。也有部分州对工程承包商实行资质管理，但集中在要求公司净资产达到一定水平，例如南卡罗莱纳州对资产低于25万美金的公司签订合同就有所限制，不过25万美元的资质门槛也是很容易达到的。

同时，政府投资项目对承包商资格审查十分谨慎，不提交资质审查资料及有关财务报表者，不能参加较大规模工程的投标， 未按规定依法批准的承包商，业主不得受理其标书，也不得与其签订合同。

美国政府虽然不对承包商实行准入制度和分级管理，但是承包商要展开建筑活动，必须取得相应的许可证，并且只能在许可证允许的业务范围内展开经营活动。同时，从业人员必须取得相应的许可证或者执照，但对从业人员不直接进行资质管理，实行准入管理制度，从业人员的资质如建筑师、咨询工程师、CM经理等的资质确认由行业协会完成， 政府认可， 即只有经过注册并取得注册建设师、工程师执业资格证书后，方可作为注册执业人员执业， 并可作为注册师在图纸上签字。美国没有统一的建设师法，各州制定自己的建设师法，而且对注册师的考试由“全国注册建设师委员会（ NCARB）”组织，考核通过后发给NCARB 证书，持有该证书的人，可向各州的注册委员会注册，即可获得相应的执业资格。也就是说， 美国不存在通行全国的注册许可证， 在一个州取得注册可以在该州执业， 但到另一个州就需要再取得这个州的注册资格。

二、英国承包商资质管理概况

英国没有对承包商进行资质评级，政府主要是通过承包商注册体系来进行管理的，注册体系主要包括建筑战线体系（Constructionline）和特许建筑公司体系（CBC， Building Companies and Consultancies）。

建筑战线体系（Constructionline）是英国商业创新和技术部（BIS）的下属机构，其运营交由第三方公司Capita来负责。它拥有超过18000家注册工程承包商和8000多家的注册业主。所谓的注册体系就是建立庞大的工程承包商和业主数据库，并通过建筑战线体系（Constructionline）将这两大数据库对接起来，节约业主对承包商的遴选和审查时间，简化程序，节约成本，从而提高英国政府和私人项目的实施效率。英国商务部及地方政府都推荐适用该体系里的注册承包商。建筑战线体系中50%以上的承包商的年承包额少于100万英镑，29%以上的承包商的年承包额少于250万英镑，因为此体系只对承包商进行注册，所以没有太多的门槛和限制，建筑战线体系主要负责对承包商的财务资料进行审核，并考察公司的风险程度，注册信息实行动态管理，每年更新一次。

特许建筑公司体系（CBC）是由英国皇家特许建造学会（CIOB，Chartered Institute of Building）建立的，学会是涉及建筑管理各方面的专业学会，在行政管理上与政府没有直接的关系，主要是作为专业的第三方为社会提供专业的服务。特许建造学会对承包商的选择主要是根据承包商内部的从业人员的资质考核。英国政府对建筑业的许多微观管理也是由各种形式的行业协会组织实施的，有着“小政府、大协会”之称。

英国法律没有规定投资人在建造建筑物时必须雇用建設师，即任何人都可以做设计，也可以在图纸上签字。设计人员沒有被设计单位雇用，且没有成立自己的公司时，也可获得投资人的委托设计项目，但是只有经过注册的设计人员才可以称为建设师。英国有四种建设业特许资格：特许建造师、特许测量师、特许工程师、特许建筑师。英国政府对承包商的资质评价和注册没有统一的规定，普通项目由业主审核承包商的实力，但是近年英国政府开始采用承包商注册体系，要求登记注册的承包商资质达到一定的标准，简化业主选择已注册承包商的手续，但是选择承包商的方式由业主决定，不过目前许多业主使用该体系选择承包商。

三、新加坡的承包商资质管理概况

新加坡建筑业的市场准入制度十分严格。政府主管部门对建筑业从业人员设有执业资格管理，对建筑承包企业、咨询企业设有资质等级管理，对境外承包企业和人员不仅要求其遵守国内的执业资格管理和资质等级管理制度，还设有一些特殊规定。例如，规定建筑行业雇用外国劳工的额度限制为1：5，即1个新加坡公民雇员的额度可以申请雇用5个外国工人。

新加坡政府对于工程承包企业的资质管理主要是通过新加坡建设局（Building and Construction Authority，BCA）制定的承包企业注册制度进行。该注册制度将承包企业的资质评定分为两个部分：一部分是承包企业所能从事的工程类型，另一部分是承包企业从事该工程类型的资质等级。工程类型分为六大类：建筑工程、与建筑有关的工程、机械与电气工程、材料供应工程、维修及零星工程。每个工程大类下又分若干个小类，如建筑工程分为：通用工程和土木工程。对于承包企业在每个工程类型中的资质等级，BCA规定：建筑工程类分为7个级别（C3、C2、C1、B2、B1、A2、A1），除与建筑有关的工程中的小型工程、拆卸工程及零星工程外，其他类别的工程均分为6个级别（Ll-L6），共十三个等级。承包企业在某一工程类别下的级别越高，其所能承担的工程总金额越大。某注册种类和等级也要求承包商同时持有相关的建筑商许可（BLS），承包商所投标的政府工程类别和金额分别受限于其注册类别和等级。

新加坡的承包企业注册制度对于参与公共工程的承包企业是强制执的，参与私人工程的承包企业可自愿申请。经过注册的承包企业的有关信息都公布于BCA的网站上。输入承包企业的注册名就可查询到其注册信息，同时可获得其可承揽工程的工程性质、规模大小以及相应的合同限额等信息。通过该网络系统，业主单位可掌握承包企业的实际情况，大大简化了政府工程招标时资格审查的程序。同时，承包企业经过注册能够表明企业自身实力，在承揽私人工程时也可将注册经历作为强有力的竞争资本。

申请注册政府工程承包企业的所有资料都必须以规定的表格形式提交。申请企业有责任确保申请材料的完整。不完全或者不合格的申请材料将会被退回。在处理承包企业注册申请的过程中，BCA有可能通过向企业财务审计员、与企业有关的银行、企业已完工程的业主或咨询公司询问或派出官员调查， 以获得更加详细的资料。正常情况下， 如果申请材料完整而有序， 申请企业将会在两周内被告知结果（除非该申请涉及国外查证）。申请企业必须在其申请期满之前按月提交申请更新材料。承包企业申请注册时，BCA主要从已完工程的表现记录、企业经济能力和人力资源等方面对其进行考察，重点审查承包企业的工程表现记录。在该制度要求下，承包企业过去的私人工程建造经历可作为申请政府工程资质的业绩证明。BCA借助注册制度对承包企业进行管理，有效地激发承包企业自觉提高自身建造水平，并将原先政府监管的“硬手段” 转化为现今结合市场需求的“软促进”，使政府部门对建筑业的管理效果更加显著。

四、中国承包商资质管理概况

我国对建筑业企业实行资质管理的制度缘起于上个世纪80年代，当时正处于计划经济时代，建筑业企业基本都是国有制形式，建设工程被列入政府计划后，被分配给具有相应规模的建筑企业。为了有效进行建筑质量的监督管理，国家参照了前苏联对建筑工程的质量管理模式，即对建筑企业设定相应条件，达到条件的即授予不同级别的资质，未授予资质的不准许进入建筑市场。

从1984年城乡建设部颁发了《建筑企业营业管理条例》，到2015年3月1日开始实行的《建筑业企业资质管理规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第22号），企业应当按照其拥有的资产、主要人员、已完成的工程业绩和技术装备等条件申请建筑业企业资质，经审查合格，取得建筑业企业资质证书后，方可在资质许可的范围内从事建筑施工活动。

2015版的《建筑业企业资质管理规定》将建筑业企业资质分为施工总承包资质、专业承包资质、施工劳务资质三个序列。施工總承包资质、专业承包资质按照工程性质和技术特点分别划分为若干资质类别，各资质类别按照规定的条件划分为若干资质等级。施工劳务资质不分类别与等级。其中施工总承包资质数量不变，仍然是 12个类别，基本分为特级、一级、二级、三级四个级别（部分类别只有三个或者两个级别）；专业承包资质数量由原来的60项精简为36项，基本分级包括一级、二级、三级三个级别。其中取消了19项专业承包资质，合并了部分相关专业承包资质，这样较之前拓宽了企业的承保范围，减少了企业申报资质的工作量。

此外，新资质标准不再对企业经理、总工程师、总会计师进行要求，只对技术负责人提出了要求。同时，首次对施工现场管理人員和技术工人提出了要求为了推进建筑业转型升级，促进建筑业持续健康发展。这就要求企业要加强技术创新，推广绿色施工，使用先进的建造技术、建筑材料和信息技术。而所有这些都要通过现场管理人员和技术工人来落实。而新资质标准对现场管理人员和技术工人的要求很好体现了这一趋势，引导企业进行精细化施工。

我国建筑业企业资质的许可权一般集中在国务院住房城乡建设主管部门和企业工商注册所在地省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门。如下列建筑业企业资质，需要经由国务院住房城乡建设主管部门许可：

（一）施工总承包资质序列特级资质、一级资质及铁路工程施工总承包二级资质；

（二）专业承包资质序列公路、水运、水利、铁路、民航方面的专业承包一级资质及铁路、民航方面的专业承包二级资质；涉及多个专业的专业承包一级资质。

五、 上述四国承包商资质管理的比较分析

通过对上述四国承包商资质管理制度的比较，其中共同点有以下两点：

（1）各国都对工程承包企业进行了必要的管理，尤其针对政府采购的工程项目，或者进行严格的分类分级管理，或者进行强制的准入制度，即使对承包商资质不作管理的美国，在政府投资项目上对承包商资格审查也十分谨慎，不提交资质审查资料及有关财务报表者，不能参加较大规模工程的投标，未按规定依法批准的承包商，买方不得受理其标书， 也不得与其签订合同；英国近年来也建立了承包商资质注册体系。

（2）各国都十分重视承包企业从业人员资质的控制，无论是美国的从业人员的许可证制度和英国的协会注册制度，还是新加坡政府主管部门对建筑业从业人员设有执业资格管理，以及中国对专业技术人员的执业资格的考核体系。

不同之处主要有以下两点：

（1）我国的承包商资质分类分级最为细致，管理也最为严格；新加坡次之，仅针对参与公共工程的承包企业是强制注册管理，参与私人工程的承包企业可自愿申请；而英美两国的管理则相当的宽松，美国的许可证获得简单方便，英国的注册制度的门槛也很低。

（2）中国和新加坡两国对承包商资质的管理主要集中在政府部门，中国的审批主要集中在国务院和地方各级住房城乡建设主管部门，新加坡政府对于工程承包企业的资质管理主要是通过新加坡建设局（BCA）制定的承包企业注册制度进行；而美国对承包商资质的管理主要通过第三方的保险公司对不同档次承包商所供保险金额的高低来进行市场调节，英国的注册体系也主要是由非政府的学会和第三方机构来管理和实施。

六、 对我国工程承包商资质管理的启示

（1）政府对工程承包商资质进行适度管理是必要的，尤其是对政府采购项目，提前对承包商资质进行分类分级，淘汰能力不足的承包商，为业主寻找到合适的承包商提供方便。但是，从长远来看，应该不断弱化这种严格的分类分级的资质管理制度，因为这种资质管理制度是在当时计划经济的背景下产生的，在资源配置方面存在很大的问题，既不利于中小企业的生存和发展，也不利于推动大型企业的进步和提高。与此同时，呼吁完全取消现行的资质管理制度也是过于激进的，会给我国建筑市场带来巨大混乱和冲击，增加业主的甄选成本，造成社会资源的浪费。

（2）转变政府部门在资质管理方面的角色和职能。一方面，资质的审查和审批权高度集中在政府部门手中，容易造成权力寻租。有关资质的申报、审批程序都是由政府部门或政府部门指定的机构负责，透明度不高，政府的自由裁量权过大，造成一些暗箱操作的现象严重，甚至有些行政机关将资质审批作为权力“寻租”的一个手段。另一方面，从资质申请的受理、审查、管理、市场违规行为的处理等整个管理环节，政府主管部门要付出巨大的人力物力，事实上以目前政府部门有限的人力和物力，无法完成这一浩繁的工程，既不能解决建筑市场的不公平和违规现象，又造成了政府有限资源的浪费。为此，我们可以借鉴美英两国的做法，充分发挥市场和社会的作用，大力引进第三方机构（如保险公司、行业协会和认证机构）参与承包商资质的管理，这样既节约了有限的政府资源，又解放和繁荣了建筑承包市场，提高了效率。

（3）尽量减少资质的分类和分级，如新加坡只有七个类别和十三个等级。因为每一个分类或者等级都意味着一层的壁垒，人为的市场分割，限制了承包商的经营范围，使其不能在市场上凭借自己的能力进行自由的竞争，背离了市场经济自由竞争的基本原则。近年来我国也注意到了这一点，并做出了相关的努力和改进，如专业承包资质由原来的60项精简到如今的36项，但仍然有很大的精简空间。行业入场券和承包商水平能力的分级，应该通过市场优胜劣汰的竞争来实现，而不能通过过度的行政许可和行政垄断来阻止新企业的进入行业市场，特别是一些有能力、有技术的新型企业。此外，减少资质的分类分级，也是为了从根本上解决“挂靠”乱象和弄虚作假的行为，让资质真正成为能力和信誉的标尺，而不是一种稀缺的商品和牟利的工具，从而切实的保证工程质量，维护正常的市场秩序。

（4）加强从业人员的资格认证和素质管理，弱化建筑单位的资质控制，建立从业人员资质的法规体系，实现与国际的接轨互认。近年来我国在资质管理方面也越来越重视这方面的改进，如新资质标准不再对企业经理、总工程师、总会计师进行要求，只对技术负责人提出了要求。同时，首次对施工现场管理人员和技术人员提出了要求。

此外，资质管理应该增加对最基层施工人员的培训和考核。因为实现最终建筑产品的是建筑工人，但是，目前我国大多数工地的工人都为农民工，其文化素质和劳动技能不仅决定建筑工程质量和安全生產，而且关系建筑业的产业竞争力和可持续发展。但是建筑领域劳动力的进入门槛很低，农民工决大多数是非建制的由包工头带队在工地间流动的散工团体，在钢筋、混凝土、电焊、脚手架、水电安装、砌筑等工种中，成为生产主力军。但由于缺乏经济保障、劳动保障、社会保障、法律保障等一些基本的保障，加之施工地点的分散和流动，导致农民工跳槽频率高，流动性大，普遍缺乏岗位培训和职业技能培训。技术工人的水平得不到有效提高，流动性得不到有效解决，从长远看将阻碍整体建筑业的技术进步和稳健发展。对建筑工人素质的考量，是目前资质等级管理中较为欠缺的一个部分。针对目前建筑业勞动力素质不高，难以达到高水平的工程质量的情况，应将建筑工人的素质考量加入到资质等级评定的标准之中。

（5）利用当前的互联网大数据，建立一个统一的信息平台，实行信用管理。按照“政府牵头、市场运作、信息共享”的原则，通力协作，充分发挥政府、行业协会、企业等各方面的积极性，尽快建立一个“统一的信用信息平台、统一的信用评价标准、统一的信用法规体系、统一的信用奖惩机制”的中国建筑市场信用体系。通过市场经济认可的（如经过信誉评价，工程担保、质量安全保险的）企业承揽工程，以诚信来约束为不可为，从而弱化资质管理的效应。在发达国家有着完善的诚信体系，如果你过去有不良的记录，那么你很难从银行那里得到担保，如果没有担保也就不可能承包到工程，所以这样完善的诚信体系自然形成了市场淘汰机制。

同时，这个信息平台还应该包含业主的信息资料和征信记录，并通过这个平台可以进行互联互查，从以前的业主单向选择承包商，转变为业主和承包商的双向选择，使双方信息更公开透明，招投标工作更公平公正合理，从而更好的控制风险，提高效率，规范市场，保证工程质量安全，促进建筑业的健康发展。

七、结束语

承包商资质管理是在工程发包前进行的一种管理控制，根本上是为了保证建设工程的质量安全，加强监督，维护公共利益和规范建筑市场秩序。建筑业具有很强的外部性和社会性，建筑产品的质量与公众的生命财产安全息息相关。做好资质管理，应该加强建筑行业相关制度的建设，如征信评价体系、工程担保和保险制度、从业人员执业资格注册考核和施工人员培训考核制度，以及工程质量管理制度的建设和完善，这样才能更全面地改进和完善我国的承包商资质管理制度，切实地保证工程质量和规范行业秩序。

参考文献：

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