人民币国际化风险的法律管控

阮映婷

人民币国际化是我国强化货币主权，摆脱美元束缚，应对金融危机，走向金融大国的必由之路。但是在人民币国际化的进程中也出现了诸多问题，本文通过分析人民币国际化对我国的负面影响、人民币在国际上地位的不稳定以及人民币国际化中一系列的违法行为，在回顾我国现有立法的基础上，借鉴日本控制货币国际化风险的经验，提出立法上的建议。

一、人民币国际化的法律风险

（一）人民币国际化对我国的负面影响

在宏观层面，人民币国际化使人民币更易受国际市场的影响，境外资本有可能会破坏内地经济，汇率的波动与国际市场的变化也会影响我国宏观调控的质量。随着离岸市场的发展，要求国内在岸市场也要加紧改革的力度。否则可能形成堰塞湖——海外人民币堆积，却没有投资疏通的方法，必然导致国内外市场人民币价格不一致，将形成套利机制。这会给人民币制度造成极大的威胁。从目前的情况看，人民币资本流回的途径仍不太完善，大多数资本只能通过现金流回大陆。

在微观市场方面，离岸市场的发展分割了部分在岸市场的业务，加剧在岸市场的竞争。因为离岸市场有低税赋和政策宽松的优势，在岸资金驱利向离岸市场转移，危害国内经济。如果有国际投机者想冲击中国经济，从离岸市场将人民币转入国内进行风投，极易冲击国内产业，形成市场泡沫。且离岸市场难以监控，世界性人民币资本的增加也给监管造成难度。没有有效的监管便难以及时有效地应对经济危机。

（二）人民币在国际上的地位

“在不少人看来，纳入SDR对于人民币国际化会有很大的推动。不过，纳入SDR对于一个货币成为全球性储备货币并非必要条件。瑞士法郎不是SDR货币篮子成员，但依然是全球最受肯定的高信誉储备货币之一。”人民币加入SDR只是人民币国际化重要的一步，人民币要成为真正的全球性储备货币还要取决于人民币在交易支付、投资领域被全面接受。

各国享有的人民币主权是人民币国际化的风险之一。主权国家有权允许或禁止人民币在本国境内使用，如果国家禁止人民币的使用，则人民币在该国境内的流通就属于非法流通。“一国或一定区域内的法定货币具有严格的法定性和地域性，一旦外币在本货币区域内流通，必将在部分流通领域对本币构成替代，本国或本地区的货币主权就会受到侵犯。”①“在一国内，国家发行的主权货币可以通行无阻，这是以国家强制行使的法律约束力为保证的。而一旦出了国境，国家所赋予主权货币的普遍接受能力随即消失。”②

（三）人民币国际化过程中的违法行为带来的风险

“伪变造货币”也是一大风险。制造假币的巨大利益驱使不法分子违法伪造假币，这给中国造成巨大经济损失，不但如此，还会损害人民币的国际地位和国际影响。降低人民币的使用、储藏价值，危及人民币国际化的进程。地下钱庄等境外非正规金融机构对人民币的兑换也是人民币国际化的风险之一，私下对人民币的兑换使人民币流通脱离了国家金融机构的监管，人民银行无法全面掌握境外人民币现金的情况。另外，这些地下活动为走私、洗钱犯罪提供助力，是财产犯罪的温床。

二、我国为管控人民币国际化风险的立法

针对人民币国际化过程中出现的一系列问题，我国自 2009 年开始接连出台一系列配套的法律法规。

（一）人民币跨境贸易结算的规范性文件

为规避金融危机导致的汇率波动，2009 年中国人民银行、财政部、商务部、海关总署、国家税务总局、银监会出台的 《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，7 月 3 日中国人民银行发布《跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则》。2010 年 3 月，《人民币跨境收付信息管理系统管理暂行办法》出台，这些文件为人民币跨境贸易结算提供了必要的配套政策。至此，人民币跨境贸易结算的政策框架已基本形成。2010 年年底，进口企业取消了试点制度，人民币跨境贸易结算额出现爆发式增长。2011 年 8 月 24 日，中国人民银行发布《关于扩大跨境贸易人民币结算地区的通知》，宣布将跨境人民币结算地区范围扩大至全国，并将吉林省、黑龙江省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区的企业开展出口货物贸易人民币结算的境外地域范围，从毗邻国家扩展到境外所有国家和地区。在密集发布的政策推动下，人民币跨境贸易结算已经初具规模。

（二） 人民币跨境投资的规范性文件

为了配合跨境贸易人民币结算试点的发展，拓宽人民币资金回流渠道，2010 年 8 月，中国人民银行发布了《关于境外人民币清算行等三类机构运用人民币投资银行间债券市场试点有关事宜的通知》。随着跨境贸易人民币结算试点的深入开展，境内机构使用人民币到境外直接投资的需求日益强烈。2010 年 10 月，新疆率先开展了人民币境外直接投资（ Overseas Directive Investment，ODI） 的试点。2011 年 12 月的《关于基金管理公司、证券公司人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点有关问题的通知》和 2012 年 1 月的《关于实施〈基金管理公司、证券公司人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法〉有关事项的通知》对 RQFII 境内证券投资规定了具体的监测和管理规则。尽管目前对 RQFII 的监管比较严格，但这一改革举措增加了境外人民币资金回流的又一重要途径，有助于丰富境外人民币投资产品，并对促进人民币离岸业务的发展具有重要意义。

（三） 人民币离岸债券市场的规范性文件

我国离岸人民币债券市场从 2007 年开始在香港建立。2008 年 12 月，国务院办公厅发布了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，允许在内地有较多业务的香港企业或金融机构在香港发行人民币债券，但由于金融危机的影响，人民币离岸债券市场并没有大的发展。2010 年 2 月，香港金管局發布《香港人民币业务的监管原则及操作安排的诠释》，几乎世界上任何一家公司都可以发行离岸人民币债券，除非发行主体需将所募集的资金及债券收益从香港转至内地③。随着监管的逐渐放松和人民币国际化程度的纵深发展，人民币离岸债券市场取得了长足进展。endprint

（四）控制违法行为的规范性文件

我国涉及洗钱罪的最早立法是《关于禁毒的决定》。年修订后的《刑法》中正式对洗钱罪做了规定，年月日的刑法修正案三中又对洗钱罪进行了进一步规定。年月，中国人民银行相继颁布了金融机构反洗钱规定》，人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》三部法规，加之自世纪年代以来为规范金融秩序而出台的一系列规章制度，目前，我国己初步形成了以刑法为核心，以行政法规为准则，以部门规章为规范的反洗钱法律框架。但是，鉴于洗钱活动的现状及其所呈现的迅速发展蔓延趋势，原来构筑的法律框架己不能适应当前的反洗钱需要，堕需予以完善。

人民币国际化的发展要依赖法治的保障，国际化的顺利进行取决于法律的科学性与有效性， 如果法律不能促进经济的可持续发展， 不能支撑人民币的价值信用， 人民币国际化之路将会受阻。我国如今关于人民币国际化的立法仍存在一些问题，比如各部门缺乏协调立法，内容过于零散，缺乏体系性，另外，因为在人民币国际化的进程中，至今仍没有完美的的模式可供参考，各项改革措施都在摸索之中，所以，中国主要采用针对性和灵活性更强的其他规范性文件来对人民币国际化进行指导和监管。但是，效力层次低下的其他规范性文件已经远远不能满足不断推进的人民币国际化进程对规则和制度的需求，法制建设滞后已成为人民币国际化的重要制约因素。

三、借鉴日本控制货币国际化风险的经验

事实上，以立法引领改革，控制货币国际化过程中的风险，促进货币国际化的加速发展，在国际上已有成功经验可资借鉴。以日元国际化为例，从 20 世纪末至 21 世纪初，日本通过两次修订外汇法，为日元国际化发展提供法治动力与保障，放松对跨境资本流动的法律限制，发展促进日元计价的金融市场工具使用的法律制度，为国内金融市场自由化和日元国际化搭建法律平台。④当然，日本两次外汇法修订发挥的具体作用不同，20 世纪 80 年代，日元国际化的主要推动力是蓬勃的经济发展和广泛的市场参与，第一次外汇法修订是顺应这一潮流的产物； 而在 20 世纪 90 年代至 21 世纪初期，日本经济形势下滑，为了确保日元国际化地位和东京的国际金融市场地位，第二次外汇法修订是作为政府强有力的宏观调控工具，试图以法律改革带动经济发展。⑤日本两次外汇修订对日元国际化进程起到了强有力的推动作用。⑥国际清算银行统计数据显示，从 1980 年至 1995 年，在离岸债券市场中新发行日元债券所占比例从不到 5% 的水平迅速增长至 17% 以上； 1989 年，国际外汇市场上日元货币交易份额达到最高值 27% ； 日本国内非居民持有银行存款与证券的数量在20 世纪 80 年代与 90 年代稳步上升； 20 世纪 90 年代，日元作为储备货币在东亚各国的份额增至17% 以上，取代美元成为东亚各国最主要的对外借贷货币，同时，日元在国际债券市场中的份额与德国马克近似，成为美元和马克之外对各国央行而言最有吸引力的储备货币。⑦

四、需要加强立法的方面

（一）完善国内金融法律制度，发展人民币离岸市场

应扩大对外投资， 发展人民币离岸市场，提供更多投资工具和投资渠道，满足不断增长的贸易和投资需求。为国内个人跨境投资和境外机构投资者开辟快捷通道。鼓励国内股票、基金、国债、P2P等更多渠道投资理财，加强跨境投资、交易、收购、兼并，购买资源、劳务、技术等。创新筹资机制，加快 PPP 与 BOT 等投融资模式的配套制度建设。另外，要完善各类配套政策，要加强对金融机构的培养，重视对人才的培育，使其更具有國际化视野，更具有世界竞争力。提升“走出去”整体格局，将创新思维运用到细节，落地到实处。国家应科学规划，以更宽广的国际视野，按照“五通”要求，结合国内区域经济、社会等资源，实现多项国家战略与之多方面互动。应完善国内金融法律制度，进一步健全完善和开放金融市场，通过对外贸易所提供的市场需求来不断扩大人民币的使用范围、增加交易量，方能更好地实现人民币国际化。

商品是货币的基础， 货币是商品的价值表现，美元、欧元、日元等货币之所以能够充当国际货币，是美国、欧盟、日本经济实力强大和国际信用地位较高的充分体现。无论是 19 世纪的英镑还是 20 世纪的美元， 都说明国际主导货币是由世界上最强大的经济体提供的。我们应努力提升我国的经济实力和综合国力，唯有如此，才能保证持有、投资人民币的国家和机构能得到稳定的回报。回顾美国和日本货币国际化的历史，美国凭借两次世界大战成为第一经济大国，建立布莱顿森林体系，让美元成为世界货币，确立了其世界霸主的地位。而日本依靠美国对日政策的调整（由抑制变为扶持），经济快速发展，打开日元国际化之路，然而随着亚洲金融危机的爆发，日本经济衰退，日元的国际地位也下降了。因此，我国经济的发展对人民币国际化有重大意义。

（二） 提升人民币道德信用，赋予央行独立决策权

人民币能被世界各国所接受并使用，除了要求传统的货币购买力、国家实力等要素，还应注意人民币的功能定位，即人民币所承载的道德信用。美元因被国际金融资本操控，导致世界金融危机不断出现，美元的道德信用一降再降。我国开启人民币国际化进程始于应对全球金融危机的需要， 通过本币的国际化， 在增强本国货币政策独立性的同时，⑧ 最终建立一个 “公平、公正、兼容、有序的国际金融新秩序”。人民币国际化的功能定位应是以国家信誉作担保的货币道德信用，为本国经济和世界经济平稳发展而服务。对此， 健全的法治保障仍然是人民币在国际化发展中始终保持道德信用的不二法门， 无论是人民币的经济信用、政治信用还是道德信用， 最终都要以法律的形式加以体现， 整合为统一的法治信用。

另外，在人民币国际化过程中，我国需尽早改革人民币汇率和利率形成机制，立法赋予央行独立决策权。在《中国人民银行法》第7条的规定中，“在国务院领导下”这几个字表面央行从本质上缺乏独立决策权，而我 国央行独立性问题将直接影响货币政策的目标、实施和效果。因此我国应尽快立法使央行独立于政府，这是稳定人民币的重要举措。endprint

（三）构建人民币业务经营权，提升监控水准

立法发展跨境人民币结算业务，在全球范围内构建人民币业务经营权。可通过在境外多建立中国人民币境外经营机构，使人民币兑换更方便快捷，大力展跨境人民币结算业务，办理人民币存款、贷款、兑换、银行卡、汇款、代付、项目融资、信用证境外融资等业务。提升中资银行的国际化程度，完善信用分析、贷款定价、风险管理、内部控制、公司治理等功能。将流转于地下钱庄、地摊银行等非正规机构的人民币引导向正规金融机制内。另外，要加快建立人民币跨境支付清算中心，通过中介机构让人民幣可在境内跨国进行大量实时付账。

境外人民币市场规模的扩大，客观上要求传统的局限于国内市场的人民币监测体系能够进一步延伸到境外市场。对此，我们应加强参与跨国跨区域合作的立法，增加风险控制，强化司法合作。具体表现为各国金融机构一起管控离岸金融机构，将信息上传共同数据库，共同分析数据，提升监控水准，在金融风险到来前提前预防和进行处理。一起研发跨国法律平台，互通各国法律法规信息，避免因为法律规定的不同造成货币流转的困难，也可以吸收其他国家良好有效的法律措施，完善法律体系，健全法律制度，提升自己的管控能力。另外，要积极参加世界反洗钱组织，与他国协作营造良好的人民币国际环境。对于伪造人民币的行为。发行货币是一国的主权，不受他国的干涉，因此，其他国家不能伪造该国的货币，对此存在国际习惯法。我国可要求有管辖权的国家制止伪造人民币的行为。

参考文献：

[1]货币主权对人民币国际化的影响[J].河北学刊，2014，（ 6） ： 108.

[2]黄达.货币银行学[M].北京： 中国人民大学出版社，2002： 396.

[3]裴长洪，余颖丰. 人民币离岸债券市场现状与前景分析[J]. 金融评论，2011，（ 2） ： 43 - 44.

[4] 邱兆祥.人民币区域化问题研究[M].北京： 光明日报出版社，2009： 11.

[5]赵海宽.论人民币可能成为世界货币之一[J].西南金融，2002，（ 5） ： 6.

[6]参见熊园： 《提升人民币国际化的战略构想》，载《银行家》2014 年第 10 期。

[7]涂永红，王芳.国际货币基金组织应调整筛选标准欢迎人民币加入特别提款权[J]. 国际金融，2015， （7）.

[8]聂召， 李明： 《人民币国际化： 进展、现状与实施路径》， 《国际经济合作》2014 年第 11 期， 第 89 页。endprint