浅析政府购买服务的发展模式

郑姣燕

[摘要]随着政府开展社会管理和服务活动的增多，不少国家政府开始采用购买公共服务的方式来减少支出成本，提高公共服务质量。文章在全面阐述政府购买公共服务内涵及模式的基础上，提出了关于政府购买公共服务发展的措施建议。

[关键词]政府；购买；公共服务；发展模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.25.138

政府對公共服务的购买在发达国家已经成熟。在强调提高行政质量，减少政务成本的当前，我国政府应该加强关于公共服务购买模式的了解和运用。

1 政府购买公共服务的内涵

购买公共服务，指政府通过公共权力和公共资源，向公民所提供的各类服务的总和。依据公共服务的内容和性质，可以分为基础公共服务、安全公共服务、经济公共服务、社会公共服务四大类。从购买公共服务的概念来看，具有以下内涵：第一，购买公共服务的主体只是政府，其对象是能够提供社会所需公共服务的企事业单位或社会组织；第二，政府与公共服务提供商之间的关系是一种契约关系；第三，政府购买公共服务与政府采购具有高度相似性。因此，我国《政府采购法》对政府购买公共服务也具有适用性。

2 政府购买公共服务的模式

从购买的公共服务内容来看，政府所购买的一般是岗位或者项目。根据政府购买的过程或者方式分析，分为竞争性购买、谈判模式、合作模式三种。竞争性购买适用于标准明确、公共服务提供者多、易于比较和选择的公共服务；谈判模式适用于服务商数量较少的公共服务；合作模式适用于政府资源不足、风险大的公共服务。从公共服务购买的主体来看，包括独立型和非独立型两大类。从公共服务的购买流程来看，分为竞争性购买或非竞争性购买。将购买主体的类型与购买流程的类型进行组合，可以分为独立关系竞争性、非独立关系竞争性、独立关系非竞争性、非独立关系非竞争性四种模式。以下对这四种模式进行逐一分析。

2.1 独立关系竞争性模式

独立关系竞争性模式基于市场化程度最高的模式，指的是购买者与服务提供者之间不存在人员、资金、隶属等方面的依附，双方保持高度的独立性，公共服务购买完全通过政府采取市场化招标的方式完成。这种模式所带来的好处显而易见：一是能够大幅降低政府的采购成本，提高资金使用效率；二是可以减少暗箱操作和腐败行为的发生。独立关系竞争性模式由于减少了政府支出的资金成本，并且易于选出合格的公共服务提供商，其操作方式透明、公平。因此，受到我国各级政府的重视，采取这种模式来实现公共服务的情况越来越多，在未来，这种购买模式有可能上升到法律层面，凡是能够通过这种模式完成的公共服务采购，可能全部采取这种模式完成。

2.2 非独立关系竞争性模式

非独立关系竞争性模式指政府为了实现公共服务购买而设立多种依附性非营利组织，然后再由这些组织来开展内部竞争，最后选出购买对象。由于这种模式只是从理论上的推理得出，在实际中采取这种模式既无效率又无效果，所以这种模式的可能性为零，不再赘述。

2.3 独立关系非竞争性模式

独立关系非竞争性模式主要指政府与公共服务提供商之间不存在依附性，双方没有人员、管理及资金上的依附性关联，不构成上下级单位关系，政府采取委托方式来完成公共服务购买。这类购买主要基于专业性较强、服务内容较为复杂的、服务提供商数量较少的情况，政府选择服务供应商，所依据的是供应商的声誉、以前的业绩、其在资金等方面的实力等。政府与供应商之间签订的合同是确定双方关系、确保购买成功完成的重要保障。

2.4 非独立关系非竞争性模式

非独立关系非竞争性模式，是指作为公共服务提供商的一方，与政府之间存在明确的依附关系，政府的购买行为，是通过直接向提供商委托来完成的。在当前，我国政府公共服务采购有很多是通过采取非独立关系非竞争性模式来完成的，其服务商很多是由政府为了实现自身的职能而单独设置的，与政府构成从属关系，其组织机构运行资金的来源也主要是依靠政府拨款。由于这种从属关系的存在，政府能够采用行政命令等方式来干预公共服务提供商。从我国近年来“将市场的还给市场、政府只做自己的应该做的事”等管理思路的转变出发，未来这种模式的公共服务购买将会逐渐减少。

3 关于政府购买公共服务的发展措施建议

通过以上分析可以看到，除了非独立关系竞争性模式因其自身不具有优势被摒弃以外，其余三种政府购买模式各有优缺点：如果采用非独立关系非竞争性模式，能够较快地传达政府的意旨，政府对其也能保持较强的控制力，较为适合不便向市场开放的公共服务购买，但其缺点也非常明显，政府对公共服务的干预性强也可能使其受到较大影响，操作的公开性不强易于导致违约行为发生；而独立关系非竞争性模式必须建立在政府的高度理性基础之上，对经办部门的要求较高，优点是因为项目推行程序减少，可以降低包括时间等在内的行政资源消耗。

采用独立关系竞争性模式的优势在于竞争机制充分，高度市场化、透明化，可以减成本，便于监督，缺点在于有的项目由于供应商少、专业性强，不适合采用这种方式，并且招投标的时间较长，过程也较烦琐。政府在公共服务购买中具体采用上述哪种方式，要根据实际情况而定。从完善相关制度建设，加强成本控制，提高公共服务质量和效率的角度，对政府公共服务购买提出如下建议。

3.1 拓宽政府公共服务购买领域，并建立健全相关工作机制

从当前国际情况特别是欧美等发达国家的情况来看，目前大部分由政府来承担的公共服务都能够采用政府购买，由其他组织来管理的方式完成。对于美国、英国等发达国家来说，政府在公共服务购买及管理上已经进行过多年的探索，所获得的经验已经比较成熟，这些国家购买公共服务的领域绝大多数集中在教育、卫生、文化及社会福利等方面，对此，我国政府可以结合本国国情，向国外学习借鉴公共服务购买模式，在养老、医疗、教育、文化遗产保护等领域进行尝试，对成功的案例要进行及时总结，并将相关工作经验上升到规章制度层面，向全国各地推广。endprint

3.2 建立公开透明规范的购买服务流程

无论是采用独立关系竞争性模式、独立关系非竞争性模式，还是非独立关系非竞争性模式来完成政府公共服务购买，都需要建立起规范的工作流程。首先，在公共服务购买之前，要依法制定相应的购买预算，向全社会公开，接受社会监督；其次，在预算制定以后，政府要形成相关部门，通过综合考虑确定所要购买的公共服务内容，并向公民征求意见；最后，对于采用招投标方式还是委托方式来开展公共服务购买，政府要在充分听取独立评估机构意见的基础上，采用集体决策的方式来最终确定其购买方式并向社会公示，对于具体的招投标过程要严格按照相关法律法规执行，对于委托要由政府部门人员对基资信情况做深入调查，并对其调查结果负责。

3.3 建立健全公共服务的评估体系及考核监督机制

公共服务购买，从成本效益的角度考虑，其实只适用于由政府来完成成本高、效率低的项目，如果由政府直接完成所付出的成本比购买公共服务还低，就没有必要向供应商购买。因此，对于购买公共服务，建立事前、事后的评估体系非常关键。政府要著力建立科学、专业的公共服务评估体系，在购买服务之前，充分论证公共服务购买的必要性；在购买服务之后，要定期对服务提供商的义务完成状况进行跟踪、监督，并将完成结果与购买之前的评估做对比，找出其中的差异及原因，以降低服务外包的风险。另外，政府还要建立公共服务购买的资金、质量和过程的监督机制，必要时聘请第三方专业机构来进行监督，以提高购买公共服务的质量和效益。

4 结 论

据上述的分析可知，政府要提高公共服务的购买质量和效益，必须在拓宽政府公共服务购买领域，建立健全相关工作机制，建立公开透明规范的购买服务流程，建立健全公共服务的评估体系及考核监督机制的基础上，依据实际情况来合理选择采购模式。

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