转变土地利用方式促进城乡统筹发展

摘要：农村城镇化是我国社会发展的必然趋势，是实现现代化建设的必然选择。但在农村城镇化建设过程中，建设用地供需矛盾日益突出，成为农村城镇化发展的瓶颈问题。本文以永吉县岔路河镇城乡建设用地增减挂钩工作的实践，探索城乡建设用地增减挂钩工作的发展趋势、作用与优势及工作中需要注意解决的问题，以便破解农村城镇化发展中的用地供需矛盾。

关键词：农村城镇化；城乡建设用地；增减挂钩；土地节约集约利用

中图分类号：F301.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.17.052

随着农村城镇化发展步伐的加快，建设用地供需矛盾日益突出：一方面，在城镇化发展进程中，上项目、办企业、发展公益事业需要大量土地作为支撑，但受建设用地指标短缺的制约；另一方面，农村居民点占地规模过大，人均用地多，土地存在严重的浪费和低效利用，制约了农业用地和非农建设用地规模优势的形成和有效发挥，阻碍了农村产业化、城镇化和现代化进程。如何破解这些难题，有效解决好建设用地指标不足问题，岔路河镇城乡建设用地增减挂钩工作实践，为城乡统筹发展开辟了新途径，为今后工作开辟了新思路。

1 农村城镇化建设的必然选择

农村城镇化是生产力发展的必然趋势，是实现我国现代化建设的必然选择。近年来，永吉县委、县政府把农村城镇化纳入县域经济发展的议事日程，城镇化建设步伐的加快与农民群众改善生产生活条件的期盼，促使增减挂钩工作条件日趋成熟，并已成为广大农民的必然选择。

1.1群众有意愿

近年来，得益于中央农村经济政策的大力支持，永吉县岔路河镇农村经济发展步伐加快，群众生产生活得到了较大改善，农村家庭人均收入增幅较大，居全县中等偏上水平，农民对进一步改善生产生活条件的愿望十分迫切，大部分农民群众向往城镇生活方式。在全镇15个村中，有13个村自愿开展增减挂钩工作，整体搬迁的意愿比较强烈。从对试点的恒成号村民意调查来看，绝大多数农户有整村搬迁愿望，为开展增减挂钩工作奠定了坚实思想基础。

1.2政策有支撑

近年来，国家围绕城乡建设用地增减挂钩工作先后出台了一系列政策。国务院在《关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”国土资源部先后下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等文件，进一步明确了增减挂钩内涵，并就相关问题予以进一步规范。围绕上述政策的出台，省、市也制定了相关配套措施。这些政策措施的出台，为开展增减挂钩工作提供了政策支撑。

1.3 工作有潜力

目前，农村建设用地中仍然存在许多问题。一是用地规模较大。岔路河镇人均宅基地面积305平方米，高于国家规定标准1倍多，作为试点的恒成号村人均占有宅基地266平方米，高于国家规定标准77.3%，农村建设用地规模偏大，导致土地严重浪费；二是居民点分散。全镇近400个自然屯，恒成号村26个自然屯，居民点分布散乱，规划不一，把农用土地分割得支离破碎，不利于村庄基础设施、公共设施配套建设和人居环境的改善；三是土地利用率低。由于村庄内部缺乏整体规划，居住分散，宅基地不能充分利用，公共设施无法合理布局，造成土地低效利用。这些问题，既说明了农村建设用地节约集约利用的差距，也为增减挂钩工作提供了巨大潜力。

2 城乡建设用地增减挂钩优势凸显

岔路河镇是农村城镇化建设的试点镇，面临建设用地供应紧缺的问题，增减挂钩从根本上缓解建设用地供需矛盾，为促进城乡统筹发展发挥了明显作用。

一是缓解用地不足的矛盾。随着经济发展的进一步提速，用地的供求矛盾将越来越突出，单纯依靠国家下达的年度用地指标难以保障快速发展的用地需求。实施增减挂钩工作，有效盘活了农村存量建设用地，缓解了建设用地扩张对农用地的压力。试点项目的建新区，占用建设用地面积58.41公顷，全部通过减少农村居民点建设用地解决。

二是提高土地集约化程度。增减挂钩工作的实施，有效整合农村建设用地，集约化程度大幅提高。建新区人均住房占地面积31.37平方米，比原居民点人均占有宅基地面积节省87.96%。通过对拆旧区土地集中整治，不仅使建设用地得到有效利用，还增加耕地5.6公顷。居民点整理后，农田连片，沟渠配套，农田基础设施进一步完善，为规模化经营打下了基础。

三是实现耕地总量占补平衡。统筹安排项目区建设，对建新拆旧规模布局和用地结构进行控制與引导，确保项目区内建设用地总量不增加，耕地不减少。试点项目拆旧区复垦耕地63.49公顷，净增耕地5.64公顷。通过对拆旧区的整理复垦，统筹规划田块平整、灌溉与排水、田间道路等工程，确保了耕地质量不降低。

四是促进城乡统筹发展。通过增减挂钩政策的实施，促进了分散农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城、进镇。建新区乡村基础设施将与城市基础设施逐渐融为一体，推进镇村基础设施建设及环境卫生整治，改善居住条件，提高农民生活质量，促使农村整体面貌发生较大改观。

3 增减挂钩实践的几点思考

永吉县增减挂钩工作刚刚开始，在试点工作中也曾遇到了许多矛盾和问题，诸如思想认识不统一、建新区资金筹措困难、拆旧工作压力大等。试点工作实践为我们提供了启示，值得今后工作借鉴。

必须坚持加强引导，形成共识。部分群众安于现状的观念仍根深蒂固，个别干部把增减挂钩工作当成增加城镇建设用地计划指标的权宜之计，对促进城乡统筹发展的基本思路认识不清。应加大宣传力度，提高干部群众的认知度和认同度。

必须坚持统筹规划，整体推进。城乡建设用地增减挂钩是一项综合性工作，必须科学规划，统筹安排，整体推进。要综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

必须坚持以人为本，协调发展。要认真落实增减挂钩政策，确保维护农民利益。通过农村土地整治，使城乡土地资源资产资本有序流动，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标，真正实现城镇化进程与新农村建设良性互动、协调发展。

必须坚持自愿原则，维护权益。要充分尊重集体土地产权，维护土地所有者的权益，不能在土地整理和挂钩置换过程中侵犯农民的合法利益。要广泛接受群众监督，保证整理项目公开透明，注重改善居民生产、生活条件，让农民得到更多实惠。

必须坚持因地制宜，稳步推进。应本着先易后难的原则，优先选择政府领导重视、当地群众积极性高、资金有保障、难度较小为主的土地整治工作，并积极探索新方法、新途径，认真分析研究和解决存在的问题和难点，以点带面，逐步推广。

必须坚持制度约束，强化监管。进一步明确有关政策，严格规范增减挂钩工作程序，加强周转指标和节余指标的管理，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减小、耕地质量不下降。增减挂钩周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，实现政策初衷。

作者简介：王聪，本科学历，助理工程师，研究方向： 国土资源。endprint