银川市财政支出结构存在的问题与对策

梁春辉

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。银川市属于西部相对落后地区，同时又是少数民族自治区。近年来，随着银川市财政实力不断增长，其职能从“吃饭型财政”转向“建设型财政”和“公共财政”，财政支出结构不断优化，支出的公共性和公平性明显增强。但是，银川市财政支出与经济发展不相匹配的问题依然存在，在财政支出结构中也存在不少问题。主要问题有：

一、经济类支出占比与城市发展状况的矛盾

银川市属于欠发达地区，市场发育程度较差，经济发展相对落后，经济社会发展水平与发达地区相比差距很大，财政近年来才转向“建设型”和“公共服务型”。银川市财政虽然比宁夏其他市县情况稍好，但是基础设施建设水平仍远远落后于国内其他省市，2012年经济类支出占公共财政支出20.6%的比例仍然较低，与经济社会转型升级关键期不相匹配。

二、民生类支出与其他支出的矛盾

近年来，尽管教育、科技、文化、卫生、社保等民生类支出总量增加，但从比重和增速来看，重点支出不重的现象还比较明显。一是教育支出增速不快。2008-2012年，教育支出年均增幅为13.8%，分别低于地方公共财政预算收入和支出10.8和14个百分点。同时，环比增幅波动较大。二是科技支出总量偏小。2008-2012年，科技支出4.8亿元，年均增幅虽然达到60.6%，仅占公共财政预算支出的1.3%。三是医疗卫生支出比重下降。2008-2012年，医疗卫生支出年均增长25.3%，低于公共财政预算支出2.5个百分点。占公共财政预算支出比例由2008年的4.8%降到了2012年的4.3%。

三、市辖区之间支出矛盾

2008-2012年，开发区公共财政收入累计完成35.5亿元，是兴庆区的1.3倍，金凤区的3.5倍，西夏区的4.6倍。兴庆区完成27.3亿元，分别是金凤区和西夏区的2.6倍和3.5倍。2012年开发区、兴庆区、金凤区和西夏区财政支出分别占辖区级的33.1%、30.5%、17.3%和19.1%。

四、上下级专项转移支付之间的矛盾

由于各级政府间支出责任划分不够明晰，存在项目过多，金额零星分散等问题，从具体预算科目上看，几乎涉及所有的政府支出科目。不利于各级政府因地制宜地安排支出，解决教育、卫生、社会保障等公共服务方面需求，也难以体现对下一级政府财政支出的引导和调控。专项转移支付配套要求多、加重各级财政负担的同时，肢解了本级自有财力，削弱了年初预算的权威性，影响了预算执行质量，容易形成资金使用效益不高的问题。

针对以上问题，本文结合财税体制改革方面内容提出建议：

一、完善預算管理制度，编制中期滚动预算

跨年度预算平衡机制改善和加强了财政政策对宏观经济稳定的作用，既是防控财政风险的重要手段，也能使得财政收支更好和政府规划进行衔接。针对目前实际情况，在初期可以采用一个较为简化的版本，比如期限可以是三年期，项目上可先尝试投资项目预算、社会保障项目预算以及或有负债项目预算。在这基础上，未来可考虑延长滚动期限和扩大项目范围。循序渐进的思路也可体现在推广范围上，比如可先从某一个部门开始做起，或从某一个地区开始做起，逐步扩大，进行渐进式推进。

二、优化财政支出结构

近年来，银川消费对经济增长的拉动作用不足，投资和消费在GDP中所占比例很不协调，影响银川市经济运行质量。扩大消费需求是发展经济和实现经济良性循环的根本目的。财政要加强收入分配职能，以社会保障、就业、居民收入为抓手，推动经济增长内生力。通过继续适时调高最低工资标准和最低生活保障，失业保障，优抚待遇，通过扩大就业，增加城乡居民收入，增强消费购买力。要强化财政公共服务职能，增加医疗卫生、教育、社会保障等公共产品的供应量，提高公共服务质量，逐步降低公众的储蓄意愿，释放居民消费潜力。

三、支持经济增长方式转变

一是集中财力支持银川滨河新区和综合保税区建设。设立“两区”建设发展专项资金，财政每年整合各类财政专项资金，同时积极创新投融资模式，拓宽投融资渠道，筹措各类资金主要用于“两区”建设中应由政府承担的基础设施建设补助。在投入内部结构上，避免一般性竞争建设领域投入，加大对城市功能配套设施、交通、环保基础设施等方面的投入。

二是推进现代化产业体系。农业方面，重点支持发展优势特色精细产业；加大乡村基础建设、增加农业产业化发展动力，提高农业抗风险体系建设等。工业方面，发挥财政撬动作用，利用财政资金和信用贷款重点投向战略性新兴产业、新能源、新材料、装备制造及再制造、高新技术等领域，推动工业科技攻关和科技成果转化；引导和鼓励企业节能降耗，发展循环经济。服务业方面，加快打造阅海湾中央商务区总部经济和会展经济，支持大型社会化、专业化现代物流配送企业发展，促进商贸服务业等传统产业优化升级，加快打造黄河和贺兰山文化旅游带，打造旅游度假休闲目的地城市。

三是加强生态环境保护。重点建立利益补偿机，充分发挥财税政策作用，对高污染产业、行业和企业建立退出补偿机制，帮助其解决基本的职工工资保障、转产等困难，促使其尽快退出。同时，加大对生态绿化、节能减排、节能产品等新技术的开发应用财政补贴力度。突出重点污染治理、环境监管体系建设、清洁生产、环保试点示范等。推进绿色建筑试点，继续安排节能产品惠民补贴，推动节能环保产业发展。

四、推进财政基本公共服务均等化

一是促进教育均等发展。转变财政投入方式，以优势教育资源为载体组建教育集团，建立优质学校整合奖励机制。以名校带动、校际联盟、结对帮扶等方式实现教育资源跨区域整合，促进城乡教育均等化发展。重点加大学校基础设施投入，采取公建民营模式，向社会民办机构低偿或无偿提供教育经营权，引入社会资源参与银川市教育事业发展。鼓励高中教育特色化、多样化发展，推进职业教育发展，加快宁夏幼儿师范学校“升格”。继续推进教育均衡公平发展，建立健全向农村、向困难群体资助的政策体系，支持各县（市）区率先实现义务教育均衡发展目标。

二是完善公共卫生和医疗体系。推进社区卫生服务机构和村卫生室标准化建设，提高基层卫生服务水平。深入推进公立医院改革。建立财政奖补机制，支持社会优质民办医疗机构发展。引进社会资本投资经营，实施公建民营工程，提高医疗服务水平。逐步提高对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险补助水平。

三是完善社会保障机制。重点保障好城乡低保、养老保险等支出的资金保障，妥善解决好失地农民和进城农民工的社会保障。积极落实就业再就业财税优惠政策，重点帮助困难家庭和群体实施就业；大力支持发展职业培训，提升劳动力素质，促进就业。采取公建民营的方式，建立社会养老服务机构考核奖励补助机制，鼓励社会机构参与民生养老服务体系建设。扩大养老服务规模，提升服务质量和水平。盘活存量资产，筹集各渠道资金加快保障性住房的建设，通过政策扶持增加低收入群体的财产性收入来源。

五、完善转移支付制度

一是明确政府间职责分工。合理界定、明晰规定各级政府间的事权和支出责任，进一步完善政府间财政关系。按照外部性、信息复杂性和激励相容的原则确定事权和支出责任。

二是建立市与辖区均衡性转移支付制度。根据辖区人口因素（包括人口规模、人口密度、财政供养人员、贫困人口等）、人均GDP和人均财政收入、自然因素（包括土地面积、地理位置、交通运输等）和特殊成本差异，结合辖区实际财政收支情况，按照标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数计算确定。可以有效解决辖区财力与支出责任不对称的问题，使辖区政府都有足够的财力履行基本职能，提供大致相等的公共服务。同时，实施激励性财力转移支付制度。根据辖区民生投入情况、税源贡献、财政工作执行情况和工作实效等单项内容制定激励约束机制，充分调动辖区政府的积极性。

总之，银川市要把握住新的财税体制改革这一历史机遇，在预算制度、税制结构等方面主动适应新形势，结合本地特点，调整经济结构，转变经济增长方式，努力实现经济社会的新一轮跨越式发展。endprint