普通法系国家公益诉讼实践对我国的启示

杨静

摘 要：十八届四中全会提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，全国人大常委会先授权最高人民检察院在部分省市开展公益诉讼试点，后通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，授权全国检察机关提起公益诉讼。美国、英国等普通法系国家在公益诉讼方面形成了私人检察官、检察总长等制度，对我国完善公益诉讼制度具有借鉴意义。

关键词：私人检察官 检察总长 公益诉讼制度

2014年，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出要探索建立檢察机关提起公益诉讼制度。2015年7月，全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作，并明确将北京、福建等13个省市作为试点单位。最高人民检察院围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等四个领域，先后公布了公益诉讼试点方案和工作办法。检察机关主动挖掘公益诉讼案件线索，认真办理公益诉讼案，不断加大案件办理力度，在推动解决环境污染、森林保护等社会难点问题上取得了显著成效，赢得了社会各界的广泛认可。2017年6月27日，全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，检察机关提起公益诉讼制度在全国推开。

美国、英国等普通法系国家为了解决社会发展中存在的垄断、环境污染等问题，结合本国的实际情况，在公益保护领域积极探索，建立了私人检察官、检察总长等制度，对我国进一步完善公益诉讼制度有一定的借鉴意义。

一、美国公益诉讼制度

通常认为相对于私益诉讼的公益诉讼最早起源于罗马法，在私人与私人间的诉讼中划分出“为保护社会公共利益的诉讼”，即“公益诉讼”。在进入资本主义社会阶段，为解决社会发展中的一些突出问题，公益诉讼才真正发展起来。美国是现代公益诉讼的创始国。美国的公益诉讼也被称为公共诉讼、民众诉讼或公法诉讼。早在1863年，美国就在《反欺骗政府法》中规定了“公私共分罚款之诉”，建立了公益诉讼制度。20世纪60年代以来，美国为解决未成年人保护、消费者权益、有色人种权益、环境保护等问题，形成了较为完善的公益诉讼制度。

美国的公益诉讼旨在提出公共议题，这些议题超越涉案任何一方的个人利益，会影响社会公众或弱势群体。公益诉讼会介入某些事关公共决策或为公众普遍关切的重大事务，这些事务涉及公共机关的体制性缺陷或权力滥用。美国在以判例的形式推进公益诉讼不断发展的同时，也在不断健全相关法律规定。

美国1863年的《反欺骗政府法》，任何个人或公司在发现有人欺骗政府索取钱财，都有权以美国联邦政府名义控告违法一方，并在胜诉后分得部分罚金。1890年，《谢尔曼反托拉斯法案》禁止企业横向联合限制竞争、垄断和企业兼并，对违反该法的行为，公司、司法部门、联邦政府、团体或个人都可以提起诉讼。1914年，通过《克莱顿法》对检察官提起诉讼进行了规定，对价格歧视、滥用经济优势等破坏竞争秩序的行为，除受害人有权起诉外，检察官也可以提起诉讼，会追究违法者的民事责任、刑事责任。此外，《清洁水法》、《防止空气污染条例》、《防止水污染条例》、《防止港口和河流污染条例》、《危险货物运输条例》等规定了环境领域的公益诉讼。

美国的公益诉讼所涉范围很广，例如消费者利益损害、环境污染、联邦资金不当使用、禁止妇女堕胎、取消公立学校的种族隔离、禁止价格歧视和滥用经济优势等问题。

美国检察官代表政府行使诉讼权利。就环境保护公益诉讼而言，诉讼存在两种形式，第一种是针对污染者违反强行法、禁止令的行为进行控诉，属于民事公益诉讼；第二种是针对政府机关行政不作为申请司法审查，属于行政公益诉讼。美国政府诉微软公司案、诉烟草公司案都是由检察官提起的民事公益诉讼案。

此外，美国法律将提起行政公益诉讼的权利还赋予了公民个人或者社会团体。《克莱顿法》第 15 条规定：对违反该法造成的威胁性损失或者损害，任何个人、公司、联合会都可向有管辖权的法院起诉，获得禁止性救济。1940年联邦电讯委员会诉桑得斯兄弟无线电广播站案标志着美国行政公益诉讼真正确立。同时，针对行政机关的违法行为或不作为，不具有直接利益的当事人为了维护公共利益也可以提起行政公益诉讼。例如纽约州法院允许私人以相关人身份起诉，对批准在道路上经营报亭的行政行为给予处分；新泽西州法院针对市民和纳税人以违宪为由请求法院对公立学校强迫学生读圣经所增加的学习时间会带来学校经营经费增加的诉求，认定该案对于原告具有诉讼之利益。

美国把提起公益诉讼的个人称为“私人检察官”，并对公民提起公益诉讼持积极鼓励态度，当事人在公益诉讼活动中可以像检察官那样采取行动。私人检察官理论被认为是美国公益诉讼制度确立的重要理论依据之一。[1]另外，美国联邦政府及多数州政府均设检察长，检察长及所属检察官在普通法院是国家的唯一代表。美国宪法规定检察总长同时为司法部长，其与两名助理均需参议院同意后由总统任命，职责是代表国家、代表公益、担当法律顾问。美国各州的总检察长是各州政府的首席法律官员，负责向州长和政府各部门提供法律咨询。在涉及国家和公益的法律事务已经或可能进入法院程序的情况下，检察长、检察官既要维护作为当事人的国家的利益，也要维护正常的法律秩序。1969年的《环境保护条例》、1970年的《防止空气污染条例》等法律均授权检察官提起相关诉讼或支持主管机关或私人提出的诉讼请求。

在公益诉讼的程序方面，《联邦采购法》规定任何人都可以代表美利坚合众国对政府采购中的腐败行为和有损于美国公众利益的行为提起诉讼，在获胜之后，可以在诉讼收益中获得相应比例作为奖赏。除此之外，美国在司法实践中产生了专门解决公益诉讼的公益律师，在公益诉讼案件办理中发挥着重要作用。

二、英国公益诉讼制度

英国的公益诉讼制度被称为检举人诉讼。与美国相比，英国的公益诉讼制度体现出相对比较保守的特点。endprint

英国对私人阻止侵犯公共权利的态度呈现出从禁止到加以限制，再到逐步放开的态度。19世纪，除非某个人有着自己的个人冤情，否则英国法院不愿意让任何人跨进自己的大门。通常，个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。[2]当时，这种相对保守的观点非常盛行。

随着社会的发展，司法实践逐渐改变了原来私人不能提出阻止侵犯公共权利行为的态度。1977 年，上诉法院院長丹宁在国家邮政局案的判决中主张，在检察长拒绝给个人起诉的权利或不合理的拖延给予许可的决定时，社会成员可以以私人检察长的身份申请法院对侵犯公共权利的人发出禁令。任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的利益要求法院审理他起诉的案件。1977年，英国《最高法院规则》规定：法院除非认为申请人与申请事项有足够的利益关系，否则不予批准申请许可。1981年《最高法院规则》规定：除非法院认为原告就其要求进行审查的事项存在足够的利益，否则法院就不会允许司法审查之诉继续进行下去。当时，只要公民具有足够的利害关系就有资格申请司法审查。目前在英国，已经允许社会成员以私人检察长的身份申请法院对侵犯公共权利的人发出禁令，实际上已经确立了为全体公众利益，每个普通公民都可以实施公众起诉权。

在英国，行政公益诉讼称为“越权之诉”，为防止损害公共利益，私人和地方机关可以向检察长申请许可后，以检察长的名义提起涉及公共利益的诉讼。英国检察机关参与公益诉讼有两种途径，第一种是由检察总长或其授权的检察官提起诉讼。当公民在请求禁止令、宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法行为，检察总长有权提起诉讼。检察总长能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性的违法行为，可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。这种诉讼也被称为“用公法名义保护私法之诉”。第二种是由公民告发的诉讼，对正在越权行事或有可能会有越权行为危险的公共机构提起的公益诉讼。这种诉讼是根据个人的告发经过检察总长提起的。严格说来，检察总长就是诉讼中名义上的原告，享有督促施行的支配权。

英国行政法规定检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。也就是说检察总长是原告，公民是告发人。[3]因此，检察总长在别人要求禁止令、宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法行为可以提起诉讼。检察总长使禁止令、宣告令这种捍卫私人权利的救济转成了保护公共利益的公法救济。以公法诉讼名义保护私权的诉讼既可针对正在越权行事或有越权行为危险的公共机构提起，也可以针对制造公害或以别的方式触犯法律的私人或私人机构提起。最常见的就是纳税人以检察总长的名义起诉地方政府财政开支不合法。例如伦敦郡议会曾经法律授权可以购买并经营有轨电车路线，于是它买了一家有轨电车公司并继续经营这家公司过去经营的公共汽车服务。而另外一家公共汽车服务竞争对手的业主们，作为纳税人向检察总长申请起诉，针对郡议会经营公共汽车服务一事要求发布禁止令，并及时得到了批准。

检举人诉讼是英国的特色制度，即个人以检察长的名义提起诉讼，目的是对如下情况作出宣告或禁止：一是危害公共利益者；二是法人超越法律授予的合法权利，有可能损害公共利益，而必须加以遏制者；三是为防止某一法定罪行重复触犯，而必须发出告诫者。但是必须注意到的一个前提是，私人是单独提起维护公共权利诉讼的，私人或私人组织只有取得检察长同意后才有权提起公益诉讼。在此类诉讼中，检察长作为必然的当事人参加诉讼，表述为“检察长根据某某的告发”。

此外，一些专门机构在英国公益诉讼中发挥了非常重要的作用。这些部门或组织在各自管辖的领域或者权限内可以代表公众提起诉讼。为了加强国家对环境公害案件的防控，英国建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度。1925 年依据《性别歧视法》成立“平等机会委员会”，并授权该组织对歧视做法、歧视广告、歧视指示等提起诉讼的权利。1976 年《种族关系法》成立的“种族平等委员会”与平等机会委员会有相似的权利。1973 年设立公正交易总局局长职位，[4]使其担任保护公共利益的职责，处理垄断和反竞争行为，特别保护消费者权益，例如负责登记限制性协议，递交限制性交易给法院审查，由法院裁定协议是否违反公共利益；监督向消费者提供货物、劳务的商业活动；申请法院禁令，以让商人停止损害消费者利益的行为；把垄断或公司合并案送交“垄断和公司合并委员会”处理等。

三、我国公益诉讼制度的发展

我国公益诉讼的立法最早可以追溯到建国初期，1949年12月中央人民政府发布《最高人民检察署试行组织条例》就规定有公益诉讼，即检察机关对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。改革开放后，首部规定公益诉讼的法律是1979年制定的《刑事诉讼法》。该法第53条第2款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”随后，《消费者权益保护法》和一些司法解释相继对公益诉讼进行了规定。

在司法实践方面，由公民提起公益诉讼的第一起案件是1996年的福建长途话费案。因福建某地电信部门没有执行夜间长途电话半价收费的规定，公民个人将电话局告上法庭，后来获得了1元2角的电话费返还。由检察机关提起的第一起公益诉讼案是1997年河南省方城县的国有资产流失案。方城县人民检察院因当地某工商所将价值6万余元的门面房以2万元的价格卖出，造成国有资产流失，于是以原告身份向法院提起诉讼。

近年来，随着经济发展进程，部分地区的环境污染事件接连出现，酸雨、沙尘暴、温室效应、土壤沙化等问题日益严重。检察机关进行的公益诉讼工作对国家和社会公共利益的保护、中国特色社会主义司法制度的健全和完善具有深远意义。endprint

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议以148票赞成、1票弃权的高票通过了关于修改行政诉讼法和民事诉讼法的决定。从2017年7月1日起，修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》正式实施。《民事诉讼法》的第55条增加一款：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。另外，对《行政诉讼法》作出修改的内容是第25条增加一款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。由此，检察机关正式全面开展民事公益诉讼和行政公益诉讼工作有了法律依据。

同时，在法律修改中特别明确了诉前检察建议的作用。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。检察机关在提起公益诉讼之前，应当建议法律规定的机关或者组织提起民事公益诉讼，或者在行政公益诉讼之前应当督促相关行政机关纠正行政违法行为或者依法履职。只有在相关机关或者社会组织没有提起民事公益诉讼，或者相关的行政机关拒不纠正违法行为，又不完全履职的情况下，检察机关才提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼。

四、小结

笔者认为，首先对检察机关在提起公益诉讼中应严格履行诉前程序，充分发挥诉前检察建议的作用，解决司法资源，提高工作成效。其次，可以逐步扩大检察机关提起公益诉讼的范围。再次，加大公益诉讼案件办案力度，提升专业化水平。加强对办理公益诉讼案件规律的研究，以群众反映热点、社会关注焦点、环境保护难点作为工作重点，加大办案力度，提升专业化水平，扩大公益诉讼的社会影响力，增强公益保护效果。最后，要不断提升办理公益诉讼案件的规范化水平。通过不断完善办案工作机制，形成对公益訴讼案件办理具有操作、指导意义的制度文件汇编，对具体办案工作给予明确指引。制定规范性文件，明确可以调取的材料名称、提供材料的具体时限、不能提供的理由说明以及相关问责办法，使调查核实权切实得到保障。

注释：

[1]李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，载《中国人民大学学报》2003年第2期。

[2]黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版，第173页。

[3]颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第139页。

[4]沈达明：《比较民事诉讼法初论》，中信出版社2002年版，第494-495页。endprint