从一起行政诉讼案件看对“质量证明文件”的理解

文顾坚

从一起行政诉讼案件看对“质量证明文件”的理解

文顾坚

案情简介

2014年3月27日，江苏省南通市通州区质监局（2015年1月1日后，与工商、药监，组建市场监督管理局,以下简称为“通州局”）依法对南通A商品混凝土有限公司（以下简称为“A公司”，“A公司”许可的经营项目为：生产、销售预拌混凝土、水泥制品、建材、五金材料销售）进行执法检查。现场检查发现，A公司涉嫌使用矿粉冒充水泥并伪造质量证明文件，通州局对其予以立案调查。

经调查，A公司在材料标牌标识及混凝土配合比组成成份上作假，并在出具给客户的质量证明资料中将矿粉明示为水泥，存在主观意愿行为；其出具虚假的混凝土质量证明资料，属伪造质量证明文件行为。A公司的该行为违反了《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》（以下简称《条例》）第五条的规定，构成该《条例》第六条第（六）项规定的情形。且A公司超量使用掺合料的行为系掺杂掺假行为，违反了《产品质量法》第三十二条的规定。通州局依据《条例》第十九条第五款、《产品质量法》第五十条、《行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项之规定，依法作出行政处罚决定。

争议

A公司在收到该行政处罚决定书后，不服行政处罚决定内容，向江苏省如东县人民法院提起诉讼。如东县人民法院作出了撤销被告行政处罚决定书、责令被告重新作出相应处理的判决。通州局不服一审判决，向江苏省南通市中级人民法院提起上诉。南通市中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判决（中院认为通州局处罚幅度不当，故仍维持一审原判决），但同时认为通州局作出的行政处罚定性正确，对一审法院认定的该行政处罚属适用法律不当进行了纠正。

原告（A公司）与被告（通州局）主要争议在于：被告作出的行政处罚适用法律规范是否正确，即通州局将A公司自身出具的相关产品标识——“混凝土出厂合格证”、“混凝土配合比单”等能否认定为“质量证明文件”？

A公司认为：其自身出具的相关产品标识——“混凝土出厂合格证”、“混凝土配合比单”等不是“质量证明文件”，企业自身不是出具“质量证明文件”的主体，也就更谈不上“伪造质量证明文件”之说。

通州局认为：《条例》条文释义对“质量证明文件”作了解释：是指有关部门、组织、企业或者检验机构出具的表明商品质量状况的证书、证明、标志、报告等。该释义将企业出具的表明商品质量状况的证明等资料纳入在“质量证明文件”概念的范围内。说明企业既可以请专门的检验机构或组织、其他有关部门出具表明商品质量状况的证书、证明、标志、报告等，也可以企业自身出具表明商品质量状况的证书、证明、标志、报告、合格证等，显然企业自身是出具“质量证明文件”的主体。A公司出具的“混凝土出厂合格证”、“混凝土配合比单”等中将矿粉标注为水泥，并将矿粉用量计入所表明的水泥用量，不符合客观事实，属非法制作产品质量标志，属“伪造质量证明文件”行为。

一审法院认为：《条例》第六条第（六）项所规定的“质量证明文件”应系法律、法规、规章规定或授权的部门认可并经批准的具备法律规定的检测条件和能力，可以承担产品质量检验工作的有关部门、组织、企业或者检验机构依法对生产企业生产、销售的产品质量状况出具的质量标志以外的相关证书、证明、标志、报告等。因此，《条例》中“有关部门、组织、企业或检验机构”应不包括生产、销售产品的企业自身出具的有关产品的相关书面文件。即生产、销售产品的企业所制作的产品标识不属法规规定的质量证明文件，不能作为证明产品质量状况的标志。因此，本案被告作出的处罚适用法律错误。

中院认为：中华人民共和国住房和城乡建设部发布的第705号《关于发布国家标准〈混凝土结构工程施工质量验收规范〉的公告》（GB50204-2015）第7.3.1条中明确：“预拌混凝土进场时”其质量应符合《预拌混凝土》GB/T14902规定。对应检验方法为“检查质量证明文件”。同时，该规范的《条文说明》第7.3.1条又明确：“预拌混凝土的质量证明文件主要包括混凝土混合比通知单、混凝土质量合格证、强度检验报告、混凝土运输单以及合同规定的其它材料”；另外，《预拌混凝土》的国家标准（GB/ T14902-2012）第10.3.1明确：“出厂合格证应至少包括以下内容：……k）原材料的品种、规格、级别及检验报告编号；1）混凝土配合比编号……”根据上述国家技术标准的文义解释和体系解释，“混凝土出厂合格证”、“混凝土配合比单”均为预拌混凝土的主要证明文件。同时，江苏省质量技术监督局在《关于如何理解和适用〈江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例〉中产品质量证明文件有关问题的复函》中也明确表示，生产企业自身出具的“混凝土出厂合格证”和“混凝土配合比单”等属于“质量证明文件”。上诉人通州局就此上诉的观点和理由成立，予以采信。

通州局按照重新作出行政处罚决定的裁决，依法对A公司重新作出了行政处罚决定，A公司未申请行政复议，未提起行政诉讼。

分析思考

一审法院对“质量证明文件”的理解是偏面不当的。如果按照一审法院不包括生产、销售产品的企业自身的理解，那么企业自身无需设立检验机构，无需对企业生产、销售的产品进行检验，企业现有所设的检验机构都应统统拆掉。国家也要对颁布实施的《产品质量法》、《标准化法》等法律法规进行修改，不再有企业标准或行业标准之说。企业每生产、销售一批产品都需要请检验检测机构前来检验检测，无形中增加了企业成本、社会成本，导致社会效率低下。这显然是不可行的。

质量证明文件说到底就是产品按照何种标准、何种规则进行检验、检测。无论是国家标准、行业标准还是企业标准，都是用来指导、规范企业生产销售行为的。国家标准、行业标准、企业标准是保障企业产品质量的一把秤，也是淘汰落后产能、引领企业发展、行业发展的一把尺。企业也只有掌握了企业自身产品的标准，才能赢得话语权，才能赢得国际贸易、经济全球化中的主动权，才能提高产品质量的信誉度，增加消费者对产品质量的信赖度和认可度。

标准不仅对于企业、行业有着积极意义，还对“质量兴县”、“质量兴省”、“质量兴国”建设起到引领作用。因此，无论是从人民利益、企业发展还是国家经济转型的角度来说，高度重视企业标准建设、严格企业质量证明行为，都是十分重要的。

作者单位：江苏省南通市通州区市场监督管理局