何以纪念破产法十周年

十年前的6月1日，中华人民共和国第一部破产法经过全国上下空前激烈的辩论而问世；现在， 它已成为推动我国市场经济在竞争中繁荣，促使企业在优胜劣汰中积极改革的刺激性因素。其作为检验市场经济发达程度的重要标杆，规范企业市场退出机制的重要法律制度，历经十年的实践和发展，对我国的社会经济发展产生了深远的影响。

面对已经实施十周年的《企业破产法》，禁不住发问：破产法在这十年里执行得怎么样？它解决了哪些问题？它遇到了哪些难题？它是否还存在优化和完善的空间？

一、新破产法的二十二年

新破产法虽然从2007年6月1日起开始实施，但新破产法的制定从1994年就已经开始了，如果从那时算起，新破产法已经整整走过了22年。

（一）新破产法的诞生

新中国历史上共有两部破产法，第一部破产法叫《中华人民共和国企业破产法》，于1986年通过，从1988年开始实施。这个旧的破产法只适用于全民所有制企业，因此也被称为国有企业破产法。而它实际上所发挥的作用却被调侃为“国有企业破产预防法”。因为没有政府的审批，没有企业职工安置方案，法院就不得受理破产案件。这样多的限制，使破产法不能保障“优胜劣汰”机制的有效发挥，不利于市场经济体系的完善。

1994年，八届全国人大财经委员会组织成立“破产法”起草小组，起草一部新的“破产法”。立法中的一个重要目的是防止有支付能力的企业联手地方政府、法院搞“假破产”，借破产之机逃废银行债务。

1996年，起草组草拟出破产法草案初稿，在征求有关部门、地方和国内外专家的意见，进行修改完善后，形成了破产法草案。1996年，八届全国人大财经委员会全体会议审议通过，准备提交全国人大常委会安排审议。但因为有不同意见，未获通过，破产法就此搁置。此后10年内经过反复博弈和修改，随着经济社会的巨大发展，新破产法在2006年终于取得了突破，并于十届全国人大常委会第二十三次会议上表决通过。

（二）新旧破产法的区别

首先，适用范围不同。原有的破产法是在双轨制经济背景下制定的，“为了适应社会主义有计划的商品经济，促进全民所有制自主经营”，其立法的理念和架构有着浓重的计划经济色彩，而且其适用范围仅仅为国有企业。新的破产法名称是《企业破产法》，是企业法人的破产法，适用于所有的法人企业，包括国有企业与法人型私营企业、三资企业，上市公司与非上市公司，有限公司与股份有限公司，甚至金融机构。

其次，引进了国际上破产法比较成熟的制度。如破产管理人制度、重整制度等。这些制度也是新的程序，改变了原来破产法的含义。原来即便是国有企业破产，也是死亡法，现在要帮助企业重振生机。原来的清算组可能是政府组织，现在由债权人发起，采取市场方式，等等。

其三，小的制度方面也有所创新。无效行为认定、债权人委员会、债权人分类别表决机制等小的制度设计原来都是没有的。设立这些新规，使得涉及各方的法律责任更加清晰。

（三）新破产法实施艰辛路

这部当时被称为“真正意义上的破产法”在实施中并不顺利。

从实施效果上看，破产重整制度帮助包括上市公司在内的大量企业主体走出了困境，破产清算制度也为各地处置“僵尸企业”提供了制度路径，释放了生产要素，实现了“腾笼换鸟”的目的，优化了市场资源的配置；国际组织和外国专家对中国的破产法律制度和破产审判工作也更加认可。

從数据上来看，破产法实施后，全国破产案件受理数量不但没有增加，反而连续下降。这与原来的设想是相违背的，本以为随着破产条件的放宽、管理人制度和重整制度等市场化破产制度的确立，破产案件数量会呈现急速增长的趋势。

总体来讲，破产法的实施取得了很了不起的成就，但是不得不承认，新破产法的实施仍面临不少问题。

二、新破产法实施中的难题

我国企业破产法自2007年6月1日实施以来，每年全国法院受理的破产案件数量很少。来自最高法院的数据显示，企业破产法实施后，全国法院每年受理的企业破产案件数量，2008年至2009年为3000余件，2010年为2000余件，2011年至2013年均为2000件以下，2014年为2031件，2015年为3568件。与之相对应的是，每年工商管理机关注销的企业数量均在35万户以上，2014年达到50万余户。但与发达市场经济国家相比，我国适用破产程序的企业数量不足美国的0.2%，不足西欧全部国家的1.16%。可以看出，我国企业破产法律制度在市场主体退出方面的功能远未发挥，企业破产程序确实存在应用难的问题。

那么为什么债权人和债务人不愿意用破产法呢？其原因主要有以下几个方面。

（一）观念认识不到位

首先，在债务人层面，债务人对破产制度的止损和再生功能缺乏正确认识，企业在资不抵债时宁可采用民间高利贷这种“饮鸩止渴”的方式来缓解负担，或者简单采取“跑路”的方式躲避债务而不愿选择破产，导致大量“僵尸企业”“休眠企业”占用有限的经济资源和市场空间，也有企业担心破产会暴露企业经营过程中的不规范问题而选择坚决不破产。

而启动破产程序后，部分债务人将破产等同于免除债务，对应当承担的责任和义务不清楚，在破产程序中消极应对。

其次，在债权人层面，债权人也未能充分认识破产制度的平等保护功能。债权人惯常通过“抢先执行”的方式对债务人的财产进行“先到先得”，对于已经资不抵债的企业缺乏申请破产意识。同时，债权人对于“缺乏清偿能力”这一破产启动条件未能及时运用，往往在对债务人执行不能之后才申请破产，更多的是变成了“执行难”问题。对进入破产程序的企业，债权人囿于不清楚企业资产情况对重整、和解的意愿也不强。另外，部分债权人尤其是职工债权人将破产程序等同于逃债，对于破产程序的对抗情绪比较明显，在破产程序外非理性表达意见的情形较为普遍。endprint

再次，有关部门将破产案件等同于普通民商事案件，对破产程序中反映出来的一些社会问题缺乏主动解决的动力。社会公众也将破产程序等同于平均分配财产，对于债权的清偿率存在不合理预期。

（二）企业破产的外部配套制度不健全

如成熟的管理人制度尚未建立，管理人选任渠道单一，相应的培训、分级管理以及报酬保障制度不健全，影响了管理人团队建设和积极性的发挥。当前的破产程序中还缺乏税收优惠制度，破产企业有限的财产被税务机关按照普通税收标准收取，这会降低债权人启动破产程序的意愿。

（三）破产案件审判机制尚待完善

破產案件审理时间长、处理事务多，易引发群体性、突发性事件，且未建立单独的审判绩效考核体系，加之长期以来法院面临案多人少的困境，有限的审判力量基本投入到普通案件审理中，不利于提高法官审理破产案件的积极性。

破产审判急需通过完善专门审判机构的设置，解决缺乏激励机制等基础问题，推动破产审判快速发展。

专业化审判组织的建立和完善，有利于整合社会资源，更有效地解决破产案件，化解社会矛盾，推进供给侧结构性改革。

三、如何进一步完善破产制度

在供给侧结构性改革中，中国可能比过往任何一个时期都更需要一部有权威、广应用的破产法。那么应该从哪些方面着手推进破产制度呢？

（一）推进破产普法工作

通过多种渠道广泛传播破产保护理念，打消债务人对破产的畏惧心理，引导企业通过破产程序实现自救重生或有序退出，提示债权人及早合理利用破产程序保护自身合法权益，消除公众对破产制度的误解。

（二）完善破产审判协调机制

一是尽快建立常态化府院协调机制，包括风险隐患预警机制、信息传递与共享机制、联合调研机制等；二是尽快协调解决破产企业财产处置与重整中的税收问题、重整企业续贷与信用修复问题、管理人查询债务人财产与工商税务登记的资格问题、与公安部门协力打击破产逃债的程序衔接问题、管理人报酬基金的设立问题以及解决管理人协会注册登记问题等；三是尽快完善信息联网查询与信息更新，由相关部门开通司法查询的网络端口，避免因信息不流通导致程序障碍。

（三）完善破产法

目前我国只有企业破产法律制度，个人和公法人团体都不得破产，事实上，后两者都存在破产的需求。国际上，美、英、法、日等国都建立了比较完善的个人破产制度。在这些国家的破产案件中，个人破产占了绝大部分。我国应尽快建立个人和公法人破产制度。

参考文献：

[1]靳昊.企业破产法实施十周年：先“破”后立 浴火重生[N].光明日报，2017-6-16.

[2]企业破产法十年尴尬：最大阻力在于僵尸企业[N].经济观察报，2017-5-27.

[3]崔先康.破产法施行十年法院报告指公众观念仍滞后[OL].财新网，2017-6-2.endprint