商鞅縣制的推行與秦縣、鄉關係的確立——以稱謂、祿秩與吏員規模爲中心＊

孫聞博

中國古代的城市與鄉村是以往中國古代史研究領域的重要議題。秦漢是中國大一統中央集權帝國首次建立的歷史時期，相關制度設計與社會管理對後代影響深遠。在這一早期帝國時代，政府在管理上所面臨的基礎問題爲地域統治與人口掌控，對應到當時實際的空間中去，即爲城鄉管理。

探討秦漢城鄉關係，首先應立足秦是如何實行縣制與確立縣、鄉關係的。這是相關探討的基礎與起點。以往研究呈現兩個特點。一是在綜論東周諸國郡縣制出現時，對秦有所涉及。①代表性成果如西嶋定生：《中國古代帝國的形成與結構——二十等爵制研究》第五章第三節，武尚清譯，中華書局2004年，第481—549頁；楊寬：《戰國史》第六章，上海人民出版社2003年，第226—228、230—231頁；周振鶴：《縣制起源三階段説》（原刊《中國歷史地理論叢》1997年第3期），收入《周振鶴自選集》，廣西師範大學出版社1999年，第1—14頁。二是探討秦漢縣行政組織特徵與吏員設置時，上溯而對秦縣、鄉組織展開分析。②代表性成果如嚴耕望：《中國地方行政制度史——秦漢地方行政制度史》第一、五、六章，上海古籍出版社2007年，第43—47、216—251頁；張金光：《秦制研究》第九章，上海古籍出版社2004年，第568—708頁；鄒水傑：《兩漢縣行政研究》第一章，湖南人民出版社2008年，第25—111頁。相關學術史梳理參見《兩漢縣行政研究》緒論第2—22頁；李迎春：《20世紀以來秦漢郡縣屬吏研究綜述》，《石家莊學院學報》2009年第1期。前者偏重官僚制與歷史地理的層面，後者則側重地方行政制度及行政運作的層面。特别是後一類探討，在近年里耶秦簡部分材料公佈後，有進一步推進。①相關學術梳理及探討參見拙文《秦縣的列曹與諸官——從〈洪範五行傳〉一則佚文説起》（原刊武漢大學簡帛研究中心主辦《簡帛》第十一輯，上海古籍出版社2015年，第75—87頁），增訂稿收入里耶秦簡博物館、出土文獻與中國古代文明研究協同創新中心中國人民大學中心編著：《里耶秦簡博物館藏秦簡》，中西書局2016年，第244—262頁。新近研究又有土口史記《里耶秦簡にみる秦代縣下の官制構造》，《東洋史研究》73－4，2015年，第507—544頁；鄒水傑：《簡牘所見秦代縣廷令史與諸曹關係考》，楊振紅、鄔文玲主編：《簡帛研究二〇一六》春夏卷，廣西師範大學出版社2016年，第132—146頁。

縣制推行與縣、鄉行政關係的確立實際密切相連，應當結合在一起進行思考。以往分析雖然已較全面細緻，但涉及較爲關鍵而基礎性問題，仍有一些有待將出土文獻與傳世史料相結合後，重新加以審視。其中包括商鞅推行縣制的史料解析，相關措施的步驟及意義；“鄉部”、“鄉官”稱謂背後的縣、鄉行政關係；秦縣、鄉主官祿秩等級及其演進特徵；里耶秦簡《遷陵吏志》對思考秦縣吏員規模的啓示。

一、也説商鞅推行縣制的步驟與意義——兼談“鄉官”稱謂背後的縣鄉關係

秦代縣行政主官除使用“嗇夫”一語外，正式稱謂爲“令”。這不僅在傳世文獻中記載清楚，包括里耶秦簡在内的出土文獻也支持這一認識。②于振波：《説“縣令”確爲秦制——讀里耶秦簡札記》，《中國歷史文物》2006年第3期；拙文《里耶秦簡“守”、“守丞”新考——兼談秦漢的守官制度》，卜憲群、楊振紅主編：《簡帛研究二〇一〇》，廣西師範大學出版社2012年，第66—75頁。以往多作爲權威而被稱引的《漢書》卷一九上《百官公卿表上》“縣令、長，皆秦官，掌治其縣。萬户以上爲令，秩千石至六百石。減萬户爲長，秩五百石至三百石”中，③《漢書》，中華書局1962年，第742頁。“皆秦官”的表述并不準確，所記也不能用以説明秦代情形。④相關又可參看陳乃華《論齊國法制對漢制的影響》，《中國史研究》1997年第2期。閻步克還指出：“秦國所見最早稱‘令’之官，應該就是縣令。并且從數量上看，戰國的稱‘令’者中縣令確實也特别顯眼。在韓國、趙國、魏國、齊國、楚國和衛國，能看到很多的縣令。”《從〈秩律〉論戰國秦漢間祿秩序列的縱向伸展》，《歷史研究》2003年第5期，第90頁。孤證不爲定説，此恰爲一例。

秦郡縣制是一個逐步推展的過程。商鞅變法主要在當時全國境内亦即後來的關中内史地區，實行縣制。所涉史料有以下三則：

十二年，作爲咸陽，築冀闕，秦徙都之。并諸小鄉聚，集爲大縣，縣一令，四十一縣。爲田開阡陌。東地渡洛。十四年，初爲賦。（《史記》卷五《秦本紀》）

（十二年）初（取）〔聚〕小邑爲三十一縣，令。爲田開阡陌。

（十三年）初爲縣，有秩史。

（十四年）初爲賦。（《史記》卷一五《六國年表》）

居三年，作爲築冀闕宫庭于咸陽，秦自雍徙都之。而令民父子兄弟同室内息者爲禁。而集小（都）鄉邑聚爲縣，置令、丞，凡三十一縣。爲田開阡陌封疆，而賦税平。平斗桶權衡丈尺。（《史記》卷六八《商君列傳》）①《史記》，中華書局1982年2版，第203、723—724、2232頁。

孝公十二年（前350），秦建造新的政治中心，由雍城遷都咸陽。②學者有考訂遷都咸陽爲孝公十三年事。晁福林：《商鞅變法史事考》，《人文雜誌》1994年第4期，第71—72頁。隨後的地方行政制度改革在此背景下展開。自中央復及地方，這是商鞅主持下秦行政制度規劃的第二步。秦國全境所設四十一縣，③“三十一”抑或“四十一”，以往意見不一。相關辨析參見西嶋定生《中國古代帝國的形成與結構——二十等爵制研究》第五章第546頁注21；鄭良樹：《商鞅評傳》第六章，南京大學出版社1998年，第139頁；辛德勇：《〈漢書〉趙佗“處粤四十九年”説訂訛》（原刊《文史》2009年第4輯），收入所著《縱心所欲——徜徉於稀見與常見書之間》，北京大學出版社2011年，第154—155頁。筆者按：文本流傳中，“三”難增筆爲“亖”，而“亖”易脱誤爲“三”。史遷所撰“本紀”史料又多較“列傳”可信。此處相對表、傳，似當取《秦本紀》所載。拙著《秦漢軍制演變史稿》第一章，中國社會科學出版社2016年，第53頁注1。是在鄉、聚等原有地方聚落基礎上，通過行政手段以“集”“聚”的方式進而設置的。從地域管理與人口掌控而言，這是秦國家權力在地方構建管理系統最典型的一個層級。而擴地置郡前，有異於後世，這又是當時秦國地方行政組織中最高的一個層級。“縣一令”、“令”、“置令、丞”的表述中，主官皆作“令”。《商君列傳》還言及“置”“丞”，而不及縣尉。聯繫《商君書·境内》“爵吏而爲縣尉”語，上述情形值得注意。④秦末山東暴動，《史記》卷六《秦始皇本紀》“山東郡縣少年苦秦吏，皆殺其守尉令丞反”（第269頁），同書卷八九《張耳陳餘列傳》“縣殺其令丞，郡殺其守尉”（第2573頁）中，均作“令丞”，可對照參考。此或顯示商鞅推行縣制，秦縣最初確立的是令、丞（及史）的系統。

本紀、年表又記“爲田開阡陌”，列傳作“爲田開阡陌封疆”。這一意義重大的土地田畝制度，是在孝公十二年秦設縣完成後才頒行的。⑤《史記·秦始皇本紀》附《秦記》“昭襄王生十九年立。立四年，初爲田開阡陌”，第290頁。吴榮曾認爲“商鞅變法時對井田制可能有所觸動，但取得重大成就當在昭王時”，“‘爲田制’或許商鞅開其端，最終確立其制是在昭王初年”，以《秦紀》記載爲可信。《戰國授田制研究》（原刊《思想戰線》1989年第3期），收入所著《先秦兩漢史研究》，中華書局1995年，第86—87頁；《秦代的行田和假田》（原刊《慶祝鄧廣銘教授九十華誕論文集》，河北教育出版社1997年），收入所著《讀史叢考》，中華書局2014年，第105頁。張金光依青川木牘“記有秦武王二年《更修爲田律》。此律實際就是經過修改了的‘爲田開阡陌封疆’制度。而《答問》‘盗徙封’條又當在此牘律文製作之前”，以《秦本紀》、列傳記載無誤。《秦制研究》第三章第167頁；《戰國秦社會經濟形態新探：官社經濟體制模式研究》第三章，商務印書館2013年，第227頁。前後兩大舉措可以聯繫思考。縣制確立是土地改革實行的基礎與條件。

在此之後，年表記孝公十三年（前351），“初爲縣，有秩史”。由於上年“爲縣”一事，本紀、年表、列傳皆明確記載，此處不當復言“初爲縣”事。而“有秩史”前無動詞，亦不盡合制度更創之文例。中華書局點校本句讀可商。①中華書局2014年點校修訂本《史記》，句讀亦未改動，第873頁。職官上，“有秩”與“史”分屬兩類，不宜連讀。如此，相關可作：“初爲縣有秩、史。”這種可能是存在的。“縣史”用例本身雖然少見，但并非没有。嶽麓秦簡“暨過誤失坐官案”中，出現有“除銷史丹爲江陵史”（0151／0140、097）。②朱漢民、陳松長主編：《嶽麓書院藏秦簡（叁）》，上海辭書出版社2013年，第146頁。不過，另外一種可能也需考虑。按載録制度頒行的“初爲〇”語，在《秦本紀》、《秦始皇本紀》、《六國年表》等《史記》篇章中多次出現，一般記録一種事項，而很少作兩項或一組。又，孝公十二年已設置縣令、丞后，須晚至次年復設置縣史，似不盡符合行政運作的一般規律。楊寬概括爲“在各縣設置定額的秩（俸祿）的官吏”，③楊寬：《商鞅變法》第四章，上海人民出版社1955年，第46頁。或“秦在縣初設秩史”。④楊寬：《戰國史》附録三第709頁。不過，楊氏在前條出注引原句時，又曾下按語云“‘史’疑爲‘吏’字之誤”。⑤楊寬：《商鞅變法》第四章第53頁注28。繆文遠也傾向這一意見，在《戰國制度通考》卷一《職官考》“秦職官”列有“秩史”條：“秩史爲縣令所屬有固定俸祿的小吏。”巴蜀書社1998年，第9—10頁。大庭脩引用此條作“初爲有秩史（吏？）”。⑥大庭脩：《秦漢法制史研究》第四篇第四章，林劍鳴等譯，上海人民出版社1991年，第422頁注57。守屋美都雄注意到“大庭脩氏懷疑是否應該是‘有秩吏’”的意見，仍引作“有秩史”，而出注提示。⑦守屋美都雄：《中國古代的家族與國家》國家篇第四章，錢杭、楊曉芬譯，上海古籍出版社2010年，第72頁。

關於此問題，可參諸出土秦簡。睡虎地秦簡《秦律十八種·倉》記“□□□□□不備……其毋（無）故吏者，令有秩之吏、令史主，與倉□雜出之，□（索）而論不備”（三一、三二），“月食者已致稟而公使有傳食，及告歸盡月不來者，止其後朔食，而以其來日致其食；有秩吏不止”（四六），《秦律十八種·金布律》“都官有秩吏及離官嗇夫，養各一人，其佐、史與共養”（七二），《法律答問》“有秩吏捕闌亡者，以畀乙，令詣，約分購”（一三九）。⑧睡虎地秦墓竹簡整理小組編：《睡虎地秦墓竹簡》，文物出版社1990年，釋文注釋27、31、37、125頁。新公佈嶽麓秦簡（肆）又見有“置吏律曰：縣除有秩吏，各除其縣中。其欲除它縣人及有謁置人爲……有秩吏，能任者，許之。……縣以攻（功）令任除有秩吏”（1272、207，1245、208），“有秩吏及縣令除有秩吏它縣者”（1303、216），“●獄史、令史、有秩吏、及屬、尉佐以上”（0559、334），及“屬、尉佐、有秩吏，執灋免之”（0520、349）。①陳松長主編：《嶽麓書院藏秦簡（肆）》，上海辭書出版社2015年，第136—137、139、205、210頁。上述諸簡均作“有秩吏”及“有秩之吏”。與之相對則屬“小佐毋（無）秩者”（1396、210），又稱“佐吏”（1367、211，1378、213）。②陳松長主編：《嶽麓書院藏秦簡（肆）》第138頁。由上，年表相關文字句讀或可作：

初爲縣有秩史（吏）。

睡虎地秦簡、嶽麓秦簡整理小組據兩漢文獻皆以百石以上官吏爲有秩。然西漢初年，“有秩”在祿秩上應高於百石，“在張家山漢簡中爲二百五十石至百廿石，而不及百石以下的斗食與佐史”。③鄒水傑：《簡牘所見秦漢縣屬吏設置及演變》，《中國史研究》2007年第3期，第9頁。秦代當大體與之接近。之前學者指出，“大概由於把‘有秩’加在官名上的小吏以嗇夫爲最多，有秩一詞就逐漸變成有秩嗇夫專用的省稱了”。④裘錫圭：《嗇夫初探》（原刊《雲夢秦簡研究》，中華書局1981年），《裘錫圭學術文集》第五卷，復旦大學出版社2012年，第53頁。除“都官有秩吏”屬都官系統外，“有秩”在類别上主要對應縣所轄諸官嗇夫。秦縣諸官除倉、司空、庫、田等外，還包括鄉。里耶秦簡所見遷陵縣行政運作，突出的是列曹與諸官。縣廷設户曹、倉曹、尉曹、吏曹、司空曹、令曹、金布等列曹，又有倉、司空、田、畜、庫、少内及鄉等諸官。列曹屬令、丞，多由令史直曹辦事。“《洪範五行傳》中列舉曹、官，諸官較列曹稍多。而目前秦簡資料所顯示秦縣諸官數量較列曹略多，且與《洪範五行傳》記載的對應性也較列曹要高些。秦至西漢中期，縣内諸官組織機構較爲突出的特徵，同樣值得重視”。⑤拙文《秦縣的列曹與諸官》，《里耶秦簡博物館藏秦簡》第250頁。現在來看，這一情形在秦縣制推行伊始，已基本確立。“置令、丞”後，年表緊接記次年“初爲縣有秩史（吏）”。這大致反映了兩個問題。一是秦孝公十三年，商鞅在設置縣長吏基礎上，進一步完善了縣屬吏設置，初步建立起縣行政組織的基本架構。而架構重要構成的屬吏系統，主要是以設置諸官有秩嗇夫爲標誌的。二是由於諸官嗇夫還包括鄉嗇夫。縣、鄉組織關係也在這一過程中建立起來。秦縣行政由此在上述架構下運轉。“戰國變法運動實質上是一個國家的官僚制化運動”。⑥閻步克：《士大夫政治演生史稿》第四章，北京大學出版社1996年，第133頁。上述亦爲秦在地方層面推行的一個側面。

秦賦税制度改革，即本紀、年表“初爲賦”，列傳“而賦税平”，緊接在縣鄉行政確立後推行。而與之相關的度量衡制統一，即“平斗桶權衡丈尺”，據《列傳》下文“行之四年……居五年……其明年，齊敗魏兵于馬陵”，⑦《史記》卷六八《商君列傳》第2232頁。大體自“初爲賦”次年的孝公十五年（前347）陸續展開。依商鞅方升“十八年，齊䢦卿大夫衆來聘，冬十二月乙酉，大良造鞅，爰積十六尊（寸）五分尊（寸）一爲升（下略）”，①《集成》10372。中國社會科學院考古研究所編：《殷周金文集成》（修訂增補本），中華書局。2007年，第七册，第5590頁。“䢦”，釋文原作“遣”，據圖版及前人研究改，通“率”。量制在孝公十八年最終確立。②還有意見認爲“統一度量衡制度主要是爲了官吏的考績”，“爲了明確標準和防止舞弊起見”。張政烺：《古史講義》，中華書局2012年，第104、125、305、314頁。

綜上言之，秦縣制確立是商鞅第二次變法路線圖的中心環節，對後續改革措施的頒佈實施，發揮了關鍵作用，具有著重要意義。③西嶋定生也指出“作爲第二次變法所表示的，是一連串實行改革的過程，而其中心，大概可判明爲（B）句所示的縣的設置”（第519頁）。不過他將商鞅縣制推行，理解爲“主要是設置在咸陽以東的新的領域”（第522頁），故相關問題的整體把握仍與本文有别。相關又參看 H．G．Creel，The Beginning of Bureaucracy in China：The Origin of Hsien，Journal of Asian Sutdies，ⅩⅩⅫ，1964；閻步克：《從爵本位到官本位：秦漢官僚品位結構研究》下編第二章，生活·讀書·新知三聯書店2009年，第330頁。

相較縣級行政組織，秦縣下轄諸鄉確立伊始，在權力構成上又呈現怎樣的特徵？我們又當從何角度把握縣鄉行政的有關情形？以往研究多將縣鄉行政及城鄉關係僅僅局限於上下層級間的探討，并且認爲“嚴格説來，只有鄉、里才具有基層政權的特徵，列爲行政系列級數”。④張金光：《秦制研究》第九章《鄉官制度與鄉制》第568頁。不過，從城鄉角度著眼，鄉實爲縣之分部，鄉政乃縣政的重要構成。鄉的主官，從秦漢出土文獻來看，稱“鄉部嗇夫”，或簡作“鄉部”，爲縣分部派出之吏，實際身份乃是縣吏。“部”强調空間上的横向區域劃分，而非簡單的縱向上下關係。談及縣鄉行政、城鄉關係，多涉及“都”、“離”等概念，相應有“都中”、“離鄉”⑤如張家山漢簡《奏讞書》“武主趣都中，信行離鄉”（八二），彭浩、陳偉、工藤元男主編：《二年律令與奏讞書——張家山二四七號漢墓出土法律文獻釋讀》，上海古籍出版社2007年，第354頁。按：秦漢時期“都”有多種涵義：可指首都，可指郡及郡治、又可指縣及縣治所在。相關史料辨析，筆者擬另文討論。的區分，原因即在於此。

與之同時，我們還要注意到：縣、鄉官吏的構成模式，又存在較大不同。郡、縣在長吏構成上雖也存在一些差異，但郡長吏有守、丞、尉，縣長吏有令、丞、尉，仍然較爲接近。兩者均爲獨立的一級政權組織。而鄉吏主要由嗇夫、佐及史構成，與郡、縣明顯不同。鄉吏除相對縣而稱“部吏”外，在秦漢出土文獻中亦稱官，書作“鄉官”。鄉官不僅與秦縣倉、司空、田、畜等諸官均由嗇夫、佐、史組成，而且同屬縣廷“下屬機構”。里耶秦簡提到王援爲吏的功勞情形：

冗佐上造臨漢都里曰援。

爲無陽衆陽鄉佐三月十二日，

凡爲官佐三月十二日。（第一欄）

庫佐宂佐。（第二欄）

年卅七歲。

族王氏。（第三欄）

爲縣買工用，端月行。（第四欄）

庫六人（背）（8－1555）（出土登記號8－1563）①里耶秦簡博物館、出土文獻與中國古代文明研究協同創新中心中國人民大學中心編著：《里耶秦簡博物館藏秦簡》，第175頁。

“凡爲官佐”應指“爲無陽衆陽鄉佐”事。“鄉佐”屬於“官佐”，説明早期鄉部同樣被視作諸官。②拙文《秦縣的列曹與諸官》，《里耶秦簡博物館藏秦簡》第253頁。從這個角度而言，縣鄉行政不宜僅局限於上下層級間的探討，而應同時在“縣廷—諸官”的行政運作背景下進行審視。

二、令、有秩與長、嗇夫：稱謂背後的縣、鄉主官祿秩演進

相較後代，秦地方行政組織中縣、鄉又呈現怎樣的地位特徵呢？以往學界很少將此視作需探討的問題予以關注。隨著出土文獻材料的積累，我們注意到，令、長、有秩、嗇夫的官稱變化背後，實際反映了秦漢時期縣、鄉主官的祿秩演進。

《商君書·境内》云：

五百主，短兵五十人；二五百主，將之主，短兵百。千石之令，短兵百人；八百之令，短兵八十人；七百之令，短兵七十人；六百之令，短兵六十人；國封尉，短兵千人；將，短兵四千人。③蔣禮鴻：《商君書錐指》卷五，中華書局1986年，第115—116頁。

引文所涉職官，“國封尉”、④此大體指中央一級邦尉。相關學術史梳理及辨析參見拙文《秦漢太尉、將軍演變新考——以璽印資料爲中心》（原刊《浙江學刊》2014年第3期），收入所著《秦漢軍制演變史稿》第一章第59頁。“將”屬武官序列，某石之令指秦縣令。戰國秦包括長官在内縣吏，參與軍事戰争。⑤參看高亨《商君書注譯》，中華書局1974年，第148頁；于豪亮：《雲夢秦簡所見職官述略》（原刊《文史》第八輯，中華書局1980年），收入《于豪亮學術論集》，上海古籍出版社2015年，第11頁。至於“五百主”、“二五百主”，學者指出“這段話中的‘五百主’，過去一向都解釋爲‘五百人之長’（參朱書、高書《譯注》），這是不對的。我們過去在上孫家寨漢簡的研究中已經指出，簡文中的‘五百將’是以秩稱，實際統領的只是100人而非500人。這裏的‘五百主’實際上就是‘五百將’。‘五百將’又省稱‘五百’”。①李零：《〈商君書〉中的土地人口政策與爵制》（原刊《古籍整理與研究》1991年第6期），收入《李零自選集》，廣西師範大學出版社1998年，又收入所著《待兔軒文存·讀史卷》，廣西師範大學出版社2011年，第188頁。所論可從。“二五百主將之主短兵百”、“千石之令短兵百”中，短兵配備均爲百人而分開敍述，也可爲秩級對應提供參考。不過，由於“五百主”、“二五百主”居於“千石之令”前，與諸縣令連接緊密，而與“國封尉”、“將”分隔較遠，故“以秩稱”之“五百主”容易被對應爲相關秩級縣令。學者製作《境内》所見爵級秩祿與漢代的爵級秩祿對照表，就寫作“百將、五百主（五百之令）”。②李零：《〈商君書〉中的土地人口政策與爵制》第189頁。杜正勝亦持類似看法，《編户齊民——傳統政治社會結構之形成》第八章，聯經出版事業公司1990年，第338頁。今檢相關職官所配短兵護衛者數量，首句“五百主，短兵五十人；二五百主，將之主，短兵百”，數量由低到高。“千石之令，短兵百人；八百之令，短兵八十人；七百之令，短兵七十人；六百之令，短兵六十人”句，數量又是由高到低。末句“國封尉，斷兵千人；將，短兵四千人”，再變爲由低到高。書寫顯得頗不規整。如將上述文字相應分作幾段，可爲：

A．五百主短兵五十人二五百主將之主短兵百

B．千石之令短兵百人八百之令短兵八十人

C．七百之令短兵七十人六百之令短兵六十人

D．國封尉短兵千人將短兵四千人

各段字數分别爲18、17、18、13。其中三段基本接近。戰國秦漢古書多書之簡册，上述皆在單簡容字範圍之内。A、D内容相近，爲升序排列，C、B内容相近，則爲降序排列。而先敘武官，後及縣令，亦較適宜。倘嘗試調序，相關又可作：

A．五百主短兵五十人二五百主將之主短兵百

D．國封尉短兵千人將短兵四千人

C．千石之令短兵百人八百之令短兵八十人

B．七百之令短兵七十人六百之令短兵六十人

由上，“五百主”等當歸入武官序列而非縣令序列。秦官祿秩雖有五百石這一等級，但當時并不存在“五百之令”及更低祿秩的縣主官。戰國秦縣令祿秩主要有千石、八百石、七百石、六百石四個等級。①相關又可參看閻步克《從爵本位到官本位：秦漢官僚品位結構研究》下編第二章第328—330頁；鄒水傑：《簡牘所見秦漢縣祿秩等級演變考》（原刊《北大史學》第12輯，北京大學出版社2007年），收入所著《兩漢縣行政研究》第一章第28、33頁。閻步克還提到“統治者率先以千石、八百石、七百石、六百石的祿秩爲縣令分級定等”，“縣令之外，還有很多其他稱‘令’之官。……這些稱‘令’者比縣令的出現要晚；也許長官稱‘令’，是從地方官開始的”，第330頁。以往據前引《百官公卿表》討論縣級政區等第，“秦的縣官有‘令’‘長’的區别”，②楊寬：《商鞅變法》第四章第46頁。“從秦開始，便普遍實行了以萬户上下分别設置縣令和縣長的制度”，③安作璋、熊鐵基：《秦漢官制史稿》第二編第三章，齊魯書社2007年，第643頁。“當時縣以一萬户爲界限，分爲大小二級，大縣的長官稱令，小縣稱長，這最先是秦制”等認識，④周振鶴：《中國歷史政治地理十六講》第十一講，中華書局2013年，第217頁。還可斟酌。而《秦始皇本紀》所謂“集爲大縣”，及范雎入秦，“至湖，望見車騎從西來。范雎曰：‘彼來者爲誰？’王稽曰：‘秦相穰侯東行縣邑。’”的記載，⑤《史記》卷七九《范雎蔡澤列傳》第2402—2403頁。則值得注意。秦所設縣較後代呈現“大縣”樣貌。相邦外出巡視，有“行縣邑”之舉。

西漢立國後對舊秦之縣有所析置。漢縣主官稱謂在“令”外，開始出現有“長”。張家山漢簡《二年律令·具律》記“縣道官……獄事當治論者，其令、長、丞或行鄉官視它事，不存，及病，而非出縣道界也”（一〇二至一〇四），“气（乞）鞫者各辭在所縣道，縣道官令、長、丞謹聽，書其气（乞）鞫，上獄屬所二千石官”（一一六）等，⑥彭浩、陳偉、工藤元男主編：《二年律令與奏讞書——張家山二四七號漢墓出土法律文獻釋讀》，上海古籍出版社2007年，第133、139頁。均“令、長”并稱。《二年律令·秩律》記漢廷所轄200餘縣主官秩級情形，其中縣主官祿秩在千石、八百石、六百石者有244個左右；五百石者4個：陰平道、蜀〈甸〉氐道、縣〈緜〉遞道、湔氐道長；三百石者2個：黄鄉長、萬年邑長。有學者認爲當時道、鄉、邑有長而縣無長，縣級長官全部爲令，全部在六百石以上。⑦李昭君：《兩漢縣令、縣長制度探微》，《中國史研究》2004年第1期，第43—44頁。所言或可斟酌。如前引“縣道官”連稱，秦漢時期的“道”顯然與“縣”屬同一行政層級。黄鄉、萬年分别爲高帝劉邦母昭靈夫人與父太上皇陵邑，⑧參見彭浩、陳偉、工藤元男主編《二年律令與奏讞書——張家山二四七號漢墓出土法律文獻釋讀》引晏昌貴説及整理者按語，第290—291頁。亦屬縣而非鄉。此五百石、三百石主官皆稱“長”，恰恰正是“縣令、長”之“長”稱謂開始出現的標誌。所謂“縣長”，實際是在原秦縣令六百石基礎上，祿秩向下延伸進而出現的。縣長祿秩在《秩律》爲五百石、三百石，且多集中於道與陵邑。①相關又可參看鄒水傑《簡牘所見秦漢縣祿秩等級演變考》，《兩漢縣行政研究》第一章第30—32、34頁。漢初縣長數量遠少於縣令，反映了縣長之制始創的早期形態。尹灣漢簡《東海郡吏員簿》所見西漢成帝時東海郡有縣、侯國38個。其中，7縣設縣令，祿秩有千石、八百石、六百石；13縣、邑設縣長，祿秩對應四百石、三百石；侯國18個，相祿秩爲四百石、三百石。②連雲港市博物館、東海縣博物館、中國文物研究所、中國社會科學院簡帛研究中心編：《尹灣漢墓簡牘》，中華書局1997年，第77頁。後兩類數量開始多於前者。據學者統計，“東漢縣令當有500左右，約占總縣、邑、道數1 180的42%”。③李昭君：《兩漢縣令、縣長制度探微》第47頁。相關情形繼續得到發展。縣長較縣令出現爲晚，數量由少而多，漸佔優勢。前引《百官公卿表》“……令，秩千石至六百石。……長，秩五百石至三百石”中的令、長分界，應當作爲西漢前中期相關情形的反映。以往我們慣稱“漢承秦制”，然就縣制而言，即便受秦制影響較大、承秦較爲突出的西漢初年，相關制度實際已呈現出細微差别。秦縣主官祿秩皆在六百石以上，此乃稱“令”緣由所在。秦令稱謂的使用，反映了秦縣地位一般較兩漢爲高、長官權力較爲突出的特徵。

與秦縣主官祿秩特徵類似，秦鄉嗇夫祿秩也相應較高。《二年律令·秩律》在“鄉部二百石”、“鄉部百六十石”後，提到有“都市亭廚有秩者及毋乘車之鄉部，秩各百廿石”（四七一、四七二）。“鄉部”爲鄉部嗇夫之省稱。此爲目前所見秩級最低之“鄉部”嗇夫，祿秩爲一百二十石。與緊鄰簡四七〇“都官之稗官及馬苑有乘車者，秩各百六十石，有秩毋乘車者，各百廿石”之“有秩毋乘車者，各百廿石”相參照，秦及西漢初年“鄉部”嗇夫秩級不但明顯較兩漢偏高，而且皆在百石以上，是“鄉［有秩］嗇夫”。④拙文《簡牘所見秦漢鄉政新探》，武漢大學簡帛研究中心主辦：《簡帛》第六輯，上海古籍出版社2011年，第465—466頁。需指出，秦已出現“斗食嗇夫”：“囂園宣深有斗食嗇夫、史各一人”（0639、341），“議：令囂園宣深嗇夫若史相襍監”（0680、342）。陳松長主編：《嶽麓書院藏秦簡（肆）》第208頁。此大體屬陵園官吏。有趣的是，秦漢時期鄉嗇夫在分等上，也大體經歷了與縣主官頗爲類似的變化。秦及西漢初年，鄉有秩嗇夫多職官省稱作“〇鄉＋人名”。這一省稱習慣在文景之際大體延續。而時代屬武帝早期的松柏漢簡，開始出現有“江陵西鄉有秩嗇夫”的稱謂表述，⑤荆州博物館：《湖北荆州紀南松柏漢墓發掘簡報》，《文物》2008年第4期，第32頁。值得注意。時代屬武帝中後期至東漢早期的居延漢簡中，鄉主官稱謂已變作“〇鄉有秩＋人名”、“〇鄉嗇夫＋人名”了。這兩種表述，同樣屬於職官省稱，完整當作：〇鄉有秩［嗇夫］、〇鄉［斗食］嗇夫。相關稱謂與《續漢書·百官志五》大鄉置有秩、小鄉置嗇夫的説法，開始變得對應起來。上述具體又可以表述爲：秦及西漢初“〇鄉＋人名”，秩級雖細，皆爲有秩；武帝至東漢“〇鄉有秩＋人名”、“〇鄉嗇夫＋人名”，秩級區分爲有秩、斗食兩級。①參見拙文《簡牘所見秦漢鄉政新探》第471頁。與縣類似，所謂“鄉［斗食］嗇夫”，實際又是在原秦有秩嗇夫基礎上，祿秩向下延伸進而出現的。

秦西漢初期 西漢中後期令：千石至六百石 令：千石至六百石 令：千石至六百石縣長：五百至三百石 長：四百石至三百石有秩：二百石、百六石？ 有秩：二百石、百六石、百廿石 有秩：百石鄉斗食：百石以下

由此而言，從令、有秩到長、嗇夫稱謂的出現，正反映了秦漢縣、鄉主官的祿秩演進。具體可作如下示意：閻步克經過考述曾指出，西漢郡縣諸官屬和諸縣秩級存在相對下降。“縣級長官的平均秩級逐步下降的趨勢，是確實存在的”。②參見閻步克《從爵本位到官本位：秦漢官僚品位結構研究》下編第三章第364—369頁。秦漢之際縣鄉主官稱謂變化與祿秩演進，正呈現了這一變化。而相關發展線索，又似可從商鞅在秦國推行縣制開始追溯。唯鄉級官屬的相關變化較縣級主官，要略微滯後一些。

三、《遷陵吏志》與秦縣吏員規模

里耶秦簡記：

遷陵吏志：

吏員百三人。

令史廿八人，

【其十】人䌛（徭）使，

【今見】十八人。（第一欄）

官嗇夫十人。

其二人缺，

三人䌛（徭）使，

今見五人。

校長六人，

其四人缺，（第二欄）

今見二人。

官佐五十三人，

其七人缺，

廿二人䌛（徭）使，

今見廿四人。

牢監一人。（第三欄）

長吏三人，

其二人缺，

今見一人。

凡見吏五十一人。（第四欄）（7－67＋9－631）①里耶秦簡牘校釋小組：《新見里耶秦簡牘資料選校（一）》，何有祖執筆，武漢大學簡帛研究中心主辦：《簡帛》第十輯，上海古籍出版社2015年，第178—179頁。“吏員百三人”，“凡見吏五十一人”。吏員總數之和爲101人，比簡文所記少2人。里耶秦簡8－1137作：“吏凡百四人，缺丗五人。·今見五十人。”②參見梁煒傑《〈里耶秦簡（壹）〉〈吏缺〉簿册復原》，簡帛網（http：／／www．bsm．org．cn）2015年4月7日。不過，此簡結尾作：·今見五十人，與《遷陵吏志》結尾“凡見吏五十一人”的載録重點頗爲類似，皆在統計在署官吏信息。故定名還可斟酌。數量較爲接近，所記或爲不同時期。“見吏”排除了臨時不在署而外出“䌛（徭）使”者。遷陵吏員應爲103（或101）人，外出“䌛（徭）使”35人，“見吏”51人。换言之，此統計下遷陵縣實際在職官吏86人，吏缺15人。

我們分析吏員數量，應注意遷陵縣城規模及所轄人口。徐龍國曾將長江中下游地區秦漢“縣邑城”依規模分成“中型縣邑城”、“小型縣邑城”、“特小型縣邑城”。其中，“特小型縣邑城”界定爲“面積在25萬平方米以下”。③徐龍國：《秦漢城邑考古學研究》第四章，中國社會科學出版社2013年，第136—139頁。而里耶古城“城址南北長210．4米（從護城河外緣算起），東西殘長103—107米（從護城河外緣算起），殘存部分面積近2萬平方米”，④湖南省文物考古研究所編著：《里耶發掘報告》第二章，嶽麓書社2007年，第12頁。在已知的31座“特小型縣邑城”中，恐怕也是最小的。銀雀山漢簡《孫臏兵法·擒龐涓》曾提到“平陵其城小而縣大，人衆甲兵盛，東陽戰邑，難攻也”（二三八）。⑤銀雀山漢墓竹簡整理小組編：《銀雀山漢墓竹簡〔壹〕》，文物出版社1985年，釋文注釋45頁。從里耶秦簡目前所見的部分材料看，秦遷陵縣軍事交通地位突出，①王子今：《龍川秦城的軍事交通地位》，收入所著《秦漢邊疆與民族問題》第三編附論2，中國人民大學出版社2011年，第183—194頁。縣下貳春鄉且駐有軍隊。它很可能與“平陵”類似，而同屬於“城小而縣大”的類型。不過，徐氏的上述考察依然值得重視。關於秦遷陵縣編户數量，唐俊峰分析認爲户數在較多估計下，約在300—400户左右。②唐俊峰：《里耶秦簡所示秦代的“見户”與“積户”——兼論秦代遷陵縣的户數》，簡帛網2014年2月8日。王偉、孫兆華計算得出“秦始皇廿八年至卅三年、卅五年遷陵縣實存152—191户，遷陵縣編户人口大致爲一二千人”。③王偉、孫兆華：《“積户”與“見户”：里耶秦簡所見遷陵編户數量》，《四川文物》2014年第2期。這些人口大體居於三鄉六里，④晏昌貴、郭濤：《里耶秦簡所見秦遷陵縣鄉里考》，武漢大學間帛研究中心主辦：《簡帛》第十輯，第145—154頁。接受政府的相關管理。⑤遷陵縣實際管轄人口還包括外地户籍的官吏、戍卒、居貲贖責與城旦舂、鬼薪白粲、隸臣妾，數量相應會有一定幅度的增加。

尹灣漢簡《東海郡吏員簿》所列東海郡20個縣邑，相應吏員規模爲107—22人不等。其中，與遷陵“吏員百三人”接近者，爲海西、下邳兩縣，均爲“凡百七人”。此兩縣居東海郡20縣之首，縣令祿秩皆縣長吏最高之千石。而以86人計，東海郡與之接近縣爲蘭陵縣，吏員“凡八十八人”，位居郡中諸縣第四，縣令亦秩千石。據鄉有秩、鄉嗇夫數，可推知上述三縣分别轄鄉14（4＋10）、13（1＋12）與13（0＋13）個。⑥參見連雲港市博物館、東海縣博物館、中國社會科學院簡帛研究中心、中國文物研究所編《尹灣漢墓簡牘》第79頁。雖然漢代縣鄉規模略小於秦，但此三縣規模仍遠大於遷陵。

郴州蘇仙橋晉簡J10所出晉簡，時代大體在西晉初武帝、惠帝時期，内容爲桂陽郡郡府文書檔案。⑦湖南省文物考古研究所、郴州市文物處：《湖南郴州蘇仙橋遺址發掘間報》，《湖南考古輯刊》第8集，嶽麓書社2009年，第102頁。原作“簡文有明確的紀年，有元康、永康、太安等年號，均屬晉惠帝司馬衷”。據瞭解，其中亦有晉武帝“太康”年號。其中有記：

便令談隆治編城……領員吏一百六十一人卒十三人（1－1）

晉甯令周系治晉寧城……領員吏一百廿五人卒十二人（1－2）⑧湖南省文物考古研究所、郴州市文物處：《湖南郴州蘇仙橋遺址發掘簡報》第98—99頁。

《晉書》卷一五《地理志下》記：“桂陽郡：郴、耒陽、便、臨武、晉寧、南平。”⑨《晉書》，中華書局1974年，第457頁。便與晉寧位居桂陽轄縣第三、第五位，地理位置與遷陵近似，亦較偏僻。兩相對照，此似顯示自秦代至西晉縣吏規模并未發生太大變化，呈現一定的延續性。不過，《地理志下》“桂陽郡”下有小字注：“漢置。統縣六，户一萬一千三百。”①《晉書·地理志下》第457頁。便、晉寧或低於縣平均户數1 883．3，但不會相差太遠。如所記可信，這個編户規模依然可觀，遠多於遷陵所轄的一百餘户。晉代仍沿襲漢代“縣大者置令，小者置長”之制。②《晉書·職官志》第746頁。郴州簡書作“便令”、“晉寧令”，顯示二縣并非小縣。晉代對一縣吏員規模，依編户數量而有所規定：

户不滿三百以下，職吏十八人，散吏四人；三百以上，職吏二十八人，散吏六人；五百以上，職吏四十人，散吏八人；千以上，職吏五十三人，散吏十二人；千五百以上，職吏六十八人，散吏一十八人；三千以上，職吏八十八人，散吏二十六人。……鄴、長安置吏如三千户以上之制。③《晉書》卷二四《職官志》第746—767頁。

“職吏”、“散吏”依有無具體職事而分，當皆屬正式在編吏員。如此制實行于西晉初，便縣161人，晉寧縣125人，較縣3 000户以上吏114人，有所偏高。依大體所轄户數，以1 500户以上計，吏86人。二縣相應超出幅度爲87%、45%。遷陵編户大體“不滿三百以下”，吏員即便按86人計，較“職吏十八人，散吏四人”即22人，超出幅度在291%。遷陵吏員數量顯得依然可觀。

據嶽麓秦簡“綰請許而令郡有罪罰當戍者，泰原署四川郡；東郡、參川、潁川署江胡郡；南陽、河内署九江郡……”（0706），“……泰原署四川郡；東郡、參川、潁川署江胡郡，南陽”（0194），“河内署九江郡；南郡、上黨□邦道當戍東故徼者，署衡山郡”（0383）等簡文，④陳松長：《嶽麓書院藏秦簡中的郡名考略》，《湖南大學學報（社會科學版）》2009年第2期，第8—9頁。秦統一後對所統領土有“故徼”内與“故徼”外“新地”之别。且秦人理念中的相關時間劃分，并非始自“十七年，内史騰攻韓，得韓王安，盡納其地，以其地爲郡，命曰潁川”。⑤《史記》卷六《秦始皇本紀》第232頁。依里耶秦簡“今遷陵廿五年爲縣，廿九年田廿六年盡廿八年當田”（8－757），“及蒼梧爲郡九歲乃往歲田”（8－758），⑥陳偉主編，何有祖、魯家亮、凡國棟撰著：《里耶秦簡牘校釋（第一卷）》，武漢大學出版社2012年，第217頁。遷陵設縣在秦王政二十五年。由此可知，遷陵不僅在“爲縣”之始屬“新地”，終此後秦統治之時代亦然。與此對應，前往新佔領區任職官吏，稱“新地吏”。⑦于振波：《秦律令中的“新黔首”與“新地吏”》，《中國史研究》2009年第3期。據學者研究，“里耶秦簡裏可考籍貫的遷陵縣吏共十九名，無一爲洞庭郡人”。①游逸飛：《里耶秦簡所見的洞庭郡：戰國秦漢郡縣制個案研究之一》，《中國文化研究所學報》61，2015年7月，第59頁。而秦“新地”政府對“新地吏”則常感有所不足：

丗二年，啓陵鄉守夫當坐。上造，居梓潼武昌。今徙（8－1445）

爲臨沅司空嗇夫。時毋吏。（8－1445背）

蜀郡梓潼縣名夫者前往“新地”擔任“新地吏”，在代理遷陵縣啓陵鄉嗇夫有罪當坐時，卻被調往臨沅縣擔任司空嗇夫，理由爲“時無吏”。縣守丞巸向上級報告，也提到遷陵存在“居吏少，不足以給事”的狀況。

制度設置，往往由實際需要所促生。即使從現代管理角度來看，相對於遷陵縣鄉規模與編户數量，遷陵吏員或屬偏多。然而，從里耶秦簡相關記録看，政府對吏員仍感不足。如何認識秦對新佔領區的統治模式，如何理解以法爲教、以吏爲師的秦行政管理體制，如何把握秦型官僚組織的特徵特點？這是今後仍然需要進一步思考的問題。