“怠政”的危害、原因及其治理

焦会

[摘  要]理想信念的缺失，一些党员干部素质能力不足以及反腐败触及了某些人的既得利益，潜意识的抵触是为官不为的主观原因;干部选拔任用和考核标准体系不健全、激励制度不完善、容错机制的缺乏、干部淘汰机制不健全是“怠政”的客观原因。治理“怠政”应该深入开展“两学一做”学习教育活动，提高干部的素质能力，完善干部选拔任用和考核评价制度，健全党员干部激励机制、“怠政”问责制和干部淘汰机制，发挥大众媒体和人民群众的监督作用，以此来调动领导干部工作的积极性。

[关键词]“怠政”;危害;治理

[中图分类号]D26    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）07-0035-05

党的十八大以来，随着中央“八项规定”的深入贯彻以及“反四风”的力度不断加大，减少了一些领导干部权力寻租的机会，在各种特权和待遇被压制或取消，党员干部作风好转的同时，领导干部为官不为的官僚作风悄然兴起。可见，在政治体制改革和政府治理领域，“为官不为”已成为一个迫切需要解决的问题。为此，应该透过领导干部“怠政”的现象，剖析“怠政”的深层原因，从而提出一些激发领导干部清正廉洁、勤政务实的有效举措。

一、“怠政”的表现及其危害

（一）“怠政”的主要表现是“不想为、不敢为、不会为”

“不想为”就是一些领导干部安于现状、不思进取，思想松懈、意志消沉，碰到问题绕道走、遇到矛盾就上交，工作效能低下。有些领导干部没担当，身居其位却不谋其政，服务意识差，对分内之事推诿扯皮，对群众要办的事情拖着不办，各种搪塞敷衍，甚至百般刁难;有些领导干部觉着自己短期内晋升无望，干脆混日子，“当一天和尚撞一天钟”，坐等论资排辈;有些干部上交的工作报告千篇一律，工作总结以旧翻新，欺上瞒下。

“不敢为”就是一些领导干部胆小怕事，怕工作失误担责任，怕踩到红线担风险，怕触犯规则受惩处，怕得罪人，不求有功、但求无过。当前，无论是转方式调结构，还是促改革惠民生，都难免要办难事、涉险滩，难免要啃“硬骨头”，难免要触动利益格局。有些领导干部信奉“多一事不如少一事”，所以他们满足于当“和事佬”做“太平官”，在是非面前不表态、困难面前往后缩。

“不会为”就是一些领导干部工作能力差，没有前瞻性，对新形势、新政策掌握不好，工作没主见、缺思路。有的领导干部工作严重脱离实际，“热衷”坐办公室、开大会，不深入基层搞调查研究，靠打电话和听取报告了解情况，制定政策、出台办法时，不去仔细深入调查，不具体问题具体分析，而是采取“一刀切”的做法，瞎指挥;有的领导干部喜欢“命令—服从”的管理模式，执法方式简单粗暴，管理措施僵化生硬，甚至滥用警力，人为制造社会矛盾，从而诱发群体性事件。

（二）“怠政”是一种渎职现象，是另一种形式的腐败

1.领导干部的不作为，不仅会浪费国家资源，而且会延误改革和发展机遇。党的十八大以来，新一届中央领导集体强调通过顶层设计推进全面改革，中央很多重大决策相继出台。但这些重大决策部署，一旦遇到党员领导干部的不作为，就会出现政令不畅。出现“上级喊破嗓子、群众跑坏腿脚”的“两头急”的现象，一些政策和项目常常就“卡”在了中间。

2.严重影响干部队伍建设，影响了党的执政根基和国家稳定。领导干部如何作为、作为如何，对干部职工的作为有着直接的影响，干部不作为会导致人心涣散，形成“将不用心，兵不用力”的局面，从而影响当前工作，贻误发展良机，很可能会严重影响经济、社会、民生全面发展;

3.“怠政”恶化了官场生态，助长了封建的“官本位”思想。工作人员“动动嘴”，百姓却要“跑断腿”，不但增加了办事成本，而且吃尽了苦头。为人民服务的宗旨成为一句空的口号，这严重疏远干群关系，“公仆”形象被不作为腐蚀殆尽，会在人民群众中造成对党政机关的不信任。

二、“怠政”的原因分析

（一）主观原因

1.理想信念缺失。一些领导干部理想信念发生了动摇，他们对社会主义的前途感到渺茫，把马克思主义“口号化”和“标签化”。理想信仰“总开关”的缺失，使得他们不能一心一意投身于党和国家建设的事业中去。此外，部分党员干部“官本位”思想根深蒂固，宗旨意识的淡薄、公仆观念的错位。当官应该报效祖国、服务人民，但是部分领导干部把自己应尽的职责抛置脑后，不愿作为。其深层次原因是领导干部的责任意识淡薄，缺乏一种忧国忧民的思想和锐意进取的时代风貌。

2.工作能力不足。执政党面临的四大危险，其中之一就是能力不足的危险。“庸官怠政”现象的出现与领导干部自身的学识素养、领导水平低下有很大关系。在社会转型期间，面对社会矛盾多发的态势，很多党员干部缺乏学习新知识、新技术的能力、缺乏做好群众工作的能力、缺乏应对突发事件的能力。有些人不能很好地领悟中央的路线方针政策，不能很好地把握国家形势变化，不能正确处理现实生活中存在的各种复杂矛盾，最终造成“怠政”现象。

3.反腐败触及了某些人的既得利益，潜意识的抵触。在强大的反腐浪潮与干部思想作风整顿中，一些作风不正、党性不纯、执政方式比较粗放的领导干部受到巨大冲击。中央各种禁令一道接一道，权力寻租空间被大大压缩了，除了物质利益受损，他们的理念、作风、工作方式等被强行扭转，这就造成领导干部的心理失衡，在这种心理驱动下就会情绪低落，不愿意再去有所作为。还有些领导干部本身就是腐败分子，在反腐的高压态势下，保持低调，怕“露马脚”，以“不为”来消极对抗中央的反腐倡廉建设和作风建设，希望中央会减小反腐和抓作风的力度，以确保自己不出事。

（二）客观原因

1.干部选拔任用和考核标准体系不健全，实绩重视不够。首先，我们在干部选拔任用上存在“唯票取人”“唯分取人”的情况。“唯票取人”会导致大家不愿去干事创业，争着去当老好人，一心搞关系;“唯分取人”导致只注重考试成绩，而忽视工作实绩。再就是一些领导干部晋升通道不畅，就县乡领导干部的选拔而言，除了数量不多的竞争性选拔外，主要有两种，分别是就地提拔和從上往下选派。在就地提拔方面，论资排辈、缺乏竞争问题相对比较严重，导致一些人不思进取，混资历等升迁;在从上往下选派方面，存在着不平衡问题，一般是上级下派的人数较多、党政“一把手”身边人提拔的较多，其他部门则提拔的较少。所以，部分干部服务对象、工作目的发生了扭曲，对群众的需求熟视无睹，为得到上级的青睐阿谀奉承，甚至欺上瞒下、不干实事。其次，目前很多地方对领导干部的考核，以结果考核为主，不注重过程的考核。在考核中，偏重于集中查阅档案资料、听取个人总结汇报、个别访谈了解等静态形式，忽略群众意愿的问题，忽视了投入、效率、损失等负面数据，客观存在“考核出数字，数字出政绩”的后果;考核重眼前轻长远，其中经济的指标权重过高，但可持续性的指标权重过低，比如对潜绩、党风廉政建设、领导道德等重视不够;工作中“一票否决”制泛滥，加剧了一些干部的“平安”情结和畏难情绪，严重挫伤了一些领导干部干事创业的积极性。

2.一些岗位权责不对等、权责不清晰，存在谁都能管又谁都不愿意管的责任空白地带。权责平等、权责清晰，是公共管理的一个基本原则。当责任大于权力时，就会出现“不作为”现象;当权力大于责任时，就会出现“乱作为”现象。反腐高压态势下，领导干部的权力受限，责任却相应提高，“太平官”很大程度上是权责分配不平等和不清晰造成的。

与此同时，激励机制不完善，无法根据领导干部需要的新变化而产生激励作用，导致部分领导干部缺乏实干的精神状态。虽然《公务员法》有关于领导干部晋升、奖励等相关激励规定，但随着社会的转型，领导干部的需求呈现层次逐渐提高、复杂化的特点。当前，对领导干部的激励存在三对矛盾：一是个人需求的无限性与组织激励手段的有限性间的矛盾，职务与待遇挂钩仍然是激励的主要方式，干部的职业生涯发展渠道过窄;二是个人需求的差异性与组织激励政策的同一性间的矛盾;三是个人需求的即时性与组织激励实施的滞后性间的矛盾。激励机制不完善还表现为负激励约束的缺失，“怠政”问责力度不够。当正激励没有到位，负激励又未跟进时，“廉洁怠政”的出现是必然之事。

3.干部队伍淘汰机制不健全。公务员队伍存在流动性低，能上不能下的问题。虽然中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，明确指出对于“不敢担当、不负责任，为官不为、庸懒散拖，干部群众意见较大的”，“经组织提醒、教育或者函询、诫勉没有改正，被認定为不适宜担任现职的，必须及时予以调整”[1]，但是这一规定在执行起来时弹性依然比较大，对领导干部的震慑力不足，“怠政”现象依旧存在。

三、消除“怠政”的对策建议

当前我国正处于全面深化改革的攻坚期，处于凝聚正能量、谋发展的关键时期。治理领导干部“不作为”这一官场顽疾，必须紧紧抓住思想教育和制度建设两个关键环节。

（一）思想方面：严肃党内政治生活，激发公务员勤政务实、干事创业的精神动力，把领导干部个人价值的实现与他们对理想信念的追求有机结合起来

1.呼唤忧国忧民、忠诚奉献的崇高精神。要治好“为官不为”这一官场顽疾就必须解决好领导干部的思想认识问题。“理想信念是共产党人的精神之‘钙”[2]，可以依托各级党校、行政学院、网络在线学习等平台，积极引导领导干部把理想信念建立在对科学理论的理性认同上、对历史规律的正确认识上、对基本国情的准确把握上，坚守“总开关”。毛泽东曾说过“我们一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员。”[3]以更严、更实、更高的标准，深入开展“两学一做”学习教育，增强领导干部的为人民服务的宗旨意识，让他们自觉把个人追求与党和人民事业有机结合起来，努力在服务人民、奉献社会中实现自己的人生价值。在教育过程中，可以剖析违法乱纪官员反面典型，对其他领导干部敲警钟，让他们深刻认识“怠政”的危害，从而增强为人民服务的内在动力，做到为官有为。

2.大力提升领导干部的责任意识。天下兴亡，匹夫有责。各级领导干部是党联系人民群众的桥梁和纽带，是治国理政的骨干力量，领导干部是否具有担当精神，直接关系到党和国家事业的兴衰成败，关乎“中国梦”能否实现。领导干部更应该树牢“为官一任，造福一方”的担当意识，应该不断增强自身的政治责任感和历史使命感，紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，从而在行动上摒弃“为官不为”等“怠政”习气。强化党员艰苦创业的意识，机关事业单位可以广泛开展“走亲戚”活动，让党员干部与困难群众及工作对象、服务对象“结亲戚”，深入体察民情，增进了党员干部的群众感情，激发了干事创业的精神动力。

（二）制度层面：加强制度建设，有效激发领导干部干事创业的动力，营造良好的政治生态和干事创业的宽松氛围

1.改革和完善干部选拔任用和考核评价制度，要树立注重实干的用人导向。

（1）完善领导干部考核评价指标体系，增强考核评价的科学性。一是考核指标多元化，除了经济增长指标外，还应对资源消耗、环境损害、科技创新、安全生产等方面进行考核，加大对各级领导干部德行的考核力度，着力扭转干部不作为的倾向。二是考核评价体系应该更加开放，可以引入群众评价指标，各级地方党委考核体系中应当科学设置群众评议的相应科目，通过网上投票、电话调查、入户抽样调查等多种方式，让群众与上级党委一起督促地方党委守规矩、善作为。

（2）改进领导干部考核评价机制，提高考核评价的真实性。一是要把年终考核和日常考核结合起来，建立事前、事中、事后的监测机制，以了解领导干部的具体表现;提高日常考核的权重，及时了解领导干部的日常表现以及履行职责的情况。二是要扩大测评工作的范围，内部评价与外部测评相结合，领导评价与群众评议相结合，以提高测评的准确性。考核要充分考虑地方和单位的发展基础、资源禀赋和队伍状况，确保评价的公平公正。破除论资排辈、平衡照顾的陈旧观念，对能力出众勇于创新的领导干部，可破格重用。

（3）深化干部人事制度改革，坚持民主公开竞争择优。“为政之要，首在得人”。坚持正确选人用人导向，是严肃党内政治生活的组织保证[4]。任命制变为聘任制、变单向选择为双向选择，任职条件公开透明，竞争上岗，促进优秀人才脱颖而出。再次，保证干部来源的多元化。渐渐改变过去主要从党政机关内选拔领导干部的传统，拓宽干部选拔渠道，如从事业单位中选拔优秀的领导干部，通过多元化的指标，为敢于担当的领导干部提供更多机会。最后，尤其应该把有限的职数资源向长期在基层一线、艰苦岗位工作且实绩突出、群众公认度高的干部倾斜，真正让“定力强、顾大局、能吃苦、敢担当、操守好”的干部“不吃亏”。真正实现人尽其才、才尽其用。

2.建立公务员薪酬保障激励机制，激发领导干部勤政务实、干事创业的物质动力。首先，在杜绝“怠政”，严厉打击贪污腐败时，也要适当改善领导干部生活状况和工作条件，尤其调整基层公务员工资。他们的实际收入，不应落后于中国居民平均收入水平。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，充裕的物质保障可以调动他们工作的积极性，在一定程度上减少不作为和乱作为。其次，建立健全稳定灵活的薪酬激励机制。优化工资结构，探索建立以实绩考核为基础的弹性工资制，适度拉开薪酬距离。对处在一线领导干部，可以根据工作辛劳难易情况，给予适当的金钱补助;对于参与完成重大项目、取得重大效益的相关人员，按照一定比例给予奖励，使薪酬最大限度地反映干部的实绩。

3.“学者非必为仕，而仕者必为学”，完善学习制度，克服本领恐慌。新形势下，我们党存在的四大危险之一就是能力不足的危险。行政机关工作人员的执政能力不强，导致了在行政管理中一刀切、图省事把麻烦留给群众的“怠政”现象。提高领导干部的素质能力，是解决“怠政”的一项重要举措。加强业务素质教育和业务知识培训，提高领导干部再学习的能力和主动性，让他们更好地为人民、国家服务，更好地为社会主义事业作贡献。

4.健全政府、媒体、民众的查访监督机制，必须建立健全起对“不作为”干部的责任追究机制。党的十八大以来，中央领导一再强调，有权必有责，用权受监督，违法要追究。首先，应明晰岗位职责。围绕工作大局和中心任务，建立科学严谨的责任体系，使每个岗位都有清晰的权责，为干部的“敢为”指明方向和依据，提供支撑和保障。其次，建设覆盖全社会的监督网，严查“为官不为”，积极畅通各类举报渠道。强化群众监督，積极开展群众问政、民主评议、民意调查等工作，督促干部认真履职;加强舆论监督，充分发挥大众媒体的作用，及时褒扬勇于担当、认真履职的干部，抨击曝光“怠政”的现象。最后，加大问责的执行力度，强化问责的惩处力度。对工作不力的不胜任现职岗位或不称职的，要约谈诫勉或者暂缓提拔、降级使用，严重不称职的则予以辞退。对“怠政”的领导干部要在媒体公开曝光、通报批评等多种形式从严处理。对构成违纪的，给予党纪、政纪处分。加强问责的威慑力和警示性，形成人人自省、人人自警的局面。

5.积极营造鼓励创新的行政环境，建立容错制度。对勤政务实的领导干部工作中出现的一些失误，只要失误的原因不是故意的，应给予宽容，鼓励领导干部在法律的框架内放开手脚做事。以“免责”的方式为创新者、改革者解除后顾之忧，在干事创业试验过程中造成的失误损失，应不予追究责任。为干部适当松绑，营造“鼓励创新、宽容挫折、容忍失败”的氛围。着力保护“领头羊”不成为“替罪羊”，这样才能让我们各级干部干事创业更加踏实。

6.深入推进干部人事制度改革。建立上得去、下得来、稳得住的用人机制，及时建立领导干部下去后的工作运转机制和相关善后机制，实现整个领导干部队伍的良性循环。贯彻落实《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》，尽快出台《规定》的相关配套细则，科学合理设定具体认定标准和流程，通过降职、降级、待岗、免职、辞退等措施，使工作上不作为或能力不足领导干部下得去，切实调动领导干部工作积极性。首先，逐步严格淘汰标准。增加制止“不作为”问题的一些指标，比如在岗不谋事、群众批评意见、群众拥护度、作风不正、业绩下滑等指标，对无功的干部问责。其次，细化淘汰的制度安排，使制度安排实现量化，便于操作，逐步健全不适宜现职岗位领导干部的问责和调整机制。最后，确定有明确的监督者，以确保制度的贯彻落实。组织人事部门必须勇于担责，监督各单位科级干部淘汰制度的执行情况。

“一步实际行动要比一打纲领更为重要”[5]、“踏石留印，抓铁有痕”，治“怠政”务必讲认真、抓落实。大量事实说明，现在不是缺政策、缺部署，而是缺落实、缺推进。治理庸官“怠政”任重而道远需要我们不懈的努力才行。

参考文献：

[1]中共中央办公厅.推进领导干部能上能下若干规定（试行）[EB/OL].人民日报http//paper.people.com.cn/rmrb/html/2015-07/29/nw.D110000renmrb_20150729_6-04.htm.

[2]习近平.理想信念是共产党人的精神之“钙”[J].党史纵横，2014，（2）.

[3]毛泽东文集（3）[M].北京：人民出版社，1996-243.

[4]中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报[EB/OL]http//paper.people.com.cn/rmrb/html/2016-10/28/nw.D110000renmrb_20161028_1-01.htm.

[5]马克思恩格斯全集（19）[M].北京：人民出版社，1963：13.

责任编辑  彭  坤