浅析我国行政立法听证制度

摘 要：行政立法听证制度已经成为世界各国现代行政程序法的极为重要的程序制度它旨在通过这一制度，扩大民主参与，广泛听取各方面的意见，尤其是利害关系人的意见，以提高立法质量，平衡各方面的利益关系，增强行政立法的民主性和科学性。本文从行政立法听证的基本理论入手，阐述我国行政立法听证制度的现状，找出存在的问题，并对行政立法听证制度进行构建过程中的问题提出对策建议，使之更加完善，对实践具有一定指导性。

关键词：行政立法；听证制度；行政立法听证

0 前言

随着我国经济、社会、文化发展水平的提高，政治民主化程度也相应提高，听证制度也逐步在我国行政立法过程中建立，但在制度构建和听证制度执行的探索过程中不可避免地出现一些问题。虽然我国行政立法听证制度已经取得了一些成就，但是在实践中仍然存在以下问题：行政立法听证方式比较单一，非正式听证规则过于弱化；行政立法听证范围不明确，对参与听证人选定没有具体统一的标准；行政立法听证中，笔录效力低，且缺乏相应的意见回应机制；行政听证程序缺乏有效监督机制，缺乏对于听证的评估机制。

1 我国行政立法制度的现状

“我国开始将听证制度引入行政决策及立法领域始于20世纪90年代中期，对于决策多元化及政治参与均有所影响，被认为是中国政治改革的最新进展。”经过进二十年的发展，行政决策听证制度已经逐渐融入中国的政治生态当中，并成为不可或缺的重要组成部分。

由于我国长期的权力集中体制以及法律体系长期以来受到大陆法系影响的原因，“在立法中，往往实体规定多，程序规定少或根本没有；在执法中，往往为追求行政权的实现，而忽视行政权行使过程中程序的合法性；在观念上，往往认为程序繁琐，影响效率，甚至多余，不能理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义。虽然听证制度在我国已经引入多年，但并没有形成关于听证制度的系统法律规定，只能散见于如《立法法》、《行政法规制定程序条例》等法律法规文件中。如2000年3月15日颁布的《立法法》明确将听证制度扩展到行政立法领域。该法第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第74条规定：“国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。”

2 我国行政立法制度问题分析

行政立法制度在我国形成和建立健全过程中，在探索前进的过程中，不可避免的出现一些问题与缺陷。

（一）行政立法听证方式比较单一，非正式听证规则过于弱化

行政立法听证传统上主要以听证会的方式进行，非正式听证只作为辅助方式存在，对非正式听证没有引起足够的重视，而且关于非正式听证的规则过于原则化，并没有形成具体的制度，缺乏制度保障。对于利害关系人而言，他们所提出的意见没有相应的回应机制，这同样使得公众对于非正式的听证的参与度不高，是非正式听证流于形式。

（二）行政立法听证范围不明确，对参与听证人选定没有具体统一的标准

我国的法律法规体系对于听证制度并没有作出明确的规定，只是散见于如《立法法》等一些法律法规中，未形成明确的法律规范，听证范围不明确。

听证会参加人是听证主体，开听证会的目的就是听取这些民意人的意见，由此而论，对于听证会人的选择需要有包括听证人范围、人数等方面一定的标准。而在我国行政立法听证的实践中，普遍存在着听证会人遴选标准的缺失，各地各部门的标准五花八门，有的是政府内部制定，有的是公众自愿参与，还有的是前两种方式的结合。

（三）行政立法听证中，笔录效力低，且缺乏相应的意见回应机制

虽然听证制度在我国实行已有近二十年，但对听证笔录的效力规定很少有涉及。目前为止，没有统一的对听证笔录效力的规定，只是要求行政机关在作出决定时，将听证笔录作为参考。但是在实际的行政部门实践中，对于笔录的实际应用不为公众所知，这也一定程度上挫伤了公众对于听证参与的积极性。

（四）行政听证程序缺乏有效监督机制，缺乏对于听证会的评估机制

由于行政立法听证制度在我国发展尚不成熟，因而行政机关和社会公众对其都没有充分的认识，在立法上仍然不很完备，在实际实践中也缺乏外国可借鉴经验，操作中难免会出现违反听证程序的行为。故在听证制度的实践过程中，有必要建立于行政立法相适应的听政监督机制。

自从听证会引入我国以来，听证会制度已经取得了一些发展成果，但由于听证会的滥用，在实际应用中却为取得良好的效果。究其原因，除了在听证会举行过程中存在的上述问题外，还缺乏对于听证会的事后评估机制，这直接导致了很多听证会成为一种形式，在实际的行政活动中却没有取得实际效果。

4 对于当前我国行政立法制度问题的对策建议

行政立法听证的价值在于听证程序对公众合法权益的尊重以及对行政立法机关裁量权的规制。听证程序的适用为公众参与行政立法提供了机会，公众可以通过听证程序使自己的利益得到行政立法者的重视。本文将针对我国在行政立法听证制度中存在的以上问题，在借鉴外国先进经验的基础上，提出有针对性的对策与建议。

（一）采用正式听证形式进行行政立法听证

行政立法听证形式是指行政立法机关依照什么样的方式来进行听证。根据美国《行政程序法》和其他与规章制定有关的程序规范的规定，美国的规章制定程序有所谓正式程序与非正式程序之分。相应地，行政立法听证也可以分为正式听证与非正式听证两种形式。我国有关的法律法规和地方政府规章既未对行政法规和规章的正式与非正式制定程序作出区分，也未对行政立法的正式听证与非正式听证作出区分。

正式听证应依照以下程序举行：（1）在听证会举行之前3个月在全国范围内的报纸、互联网等媒介公布法規规章草案，说明立法根据、立法目的、立法要解决的问题、立法确立的主要制度、受立法影响的相对人的权利与利益或者授益性规定，申请参加听证会的办法和立法听证代表人的产生办法，并规定在立法听证会举行之前两个月内把参加听证的申请报组织和主持听证的行政立法听证专员秘书处。（2）立法听证专员秘书处确定并在立法听证会举行前巧天把听证的具体时间、地点、听证规则、听证程序等内容通知听证参加人，同时予以公告。（3）听证会由与行政立法没有利害关系的行政立法听证专员组织和主持，并面向社会公开举行，允许公众旁听和新闻媒体采访报道。（4）听证会按照以下先后程序进行：听证主持人宣读听证规则和听证流程；行政立法机关的听证代表就法规规章草案中涉及公民、法人和其他组织切身利益的有关内容的立法必要性、可行性和有关背景资料予以说明并提供有关依据；专家代表发言；其他听证参加人进行质证并提出自己的意见、建议及依据；听证参加人交叉辩论及质证；听证主持人整理、确定听证争议的焦点；听证参加人围绕争议焦点进一步进行质证、辩论与磋商；听证主持人整理听证记录并经听证参加人审核无误后签名。（5）听证记录结果的处理，是行政立法听证正式程序的最后部分，也是行政立法听证制度能否发挥应有作用的关键环节。听证主持人应在听证会结束后15天内将听证记录的案卷与听证专员的意见通报行政立法机关，行政立法机关按照听证记录案卷选择适用性与听证专员意见相结合的原则，在听证会结束后1个月内公告决定后的法规规章正式文本，并说明听证记录案卷和听证专员意见取舍的理由和依据。endprint

（二）明确行政立法听证的听证范围，确立听证人选取统一标准

《行政法规制定程序条例》第12条规定：“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《规章制定程序条例》第14条规定：“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”很显然，《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都没有规定行政法规和规章草案的听证范围。但二者又分别规定“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见”，“规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或本级人民政府批准，可向社会公布，也可以举行听证会。”

从上述两个条例的规定我们可以作出这样的推断：在行政法规和规章的制定过程中，听证范围要分两个阶段来考察，一个是行政法规和规章起草阶段；另一个就是行政法规和规章草案审查阶段。从法条的规定看，在前一阶段，所有的行政法规和规章草案都可以听取有关组织和公民的意见；在后一阶段，对于直接涉及公民、法人或其他组织的切身利益的行政法规和规章草案，行政机关可以举行听证会，但行政机关不负有必须举行听证会的责任和义务。

对于行政立法听证范围的界定，有两种可选择的途径：其一，选择排除式的规定方式，比如规定“除了法律法规有特别规定之外，行政法规和规章在制定过程中都应该举行听证”，扩大听证在行政立法领域的适用范围。其二，我们也可以在现有的基础上赋予行政相对人申请举行行政立法听证的机会和权利，相对方如果认为该行政法规或规章有需要听证的其他事项，也可以申请行政听证组织机关将该事项纳入听证范围，安排听证。

行政立法听证代表人的选定，必须综合考虑利益代表性、均衡性、磋商性、公益性、效率性，确定立法听证参加人的基础数量，由行政立法听证专员秘书处按照以下规则进行遴选：确定受行政立法影响的利害关系人的范围；通过报纸、电台、电视台、互联网等渠道公布法规规章草案，公告利害关系人，确定在利益关联的社会团体内部磋商产生立法听证代表人的规则并提供指导；利害关系人可以直接向立法听证专员秘书处申请参加立法听证；如果申请参加立法听证的利害关系人众多，听证专员秘书处可以从中指定听证参加人并说明理由；如果申请参加立法听证的利害关系人太少，听证专员秘书处可以与利害关系人协商确定或直接指定听证参加人。

（三）完善行政立法听证的程序

在听证程序中，代表的选择本身就是个复杂而又重要的问题，整个听证会的效果和质量与此直接相关，因此，在听证程序的运行中，代表遴选的程序、遴选代表的代表性和能力以及代表结构的合理性等都要规范。首先，要确定各方代表所占的比例，从制度上保证参与人的广泛性，以便立法机构能听到不同的声音。如可以选择人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表等。其次，为保证代表具有充分代表性的基础上，听证代表应具有一定的参政议政能力，以真正代表相关利益群体的意见。再次，推荐与选拔相结合，由组织者从各地推荐的报名者中，通过随机抽取产生代表，为了防止听话代表，还可以设置一些机制让立法机关无法“圈定”它所喜欢的代表。最后，应从法律上明确规定参与人是由政府选定还是由真正的利益相关人以及组织主动申请参加。

为了便于听证代表更好的申辩和陈述，应在听证前向代表提供真实、全面、通俗易懂的背景资料，同时要严格按照程序规定的时间内把资料提供给代表，至少应当在听证会举行前60天发出通知。名单应当在听证会举行前30天前公布，让被确定为代表的公民就立法草案的内容进行表要的调查、咨询，写出发言报告，准备好相关材料。听证会除法律禁止公开的情形外一律公开进行，这样可以保证在群众监督下公正进行。听证程序只有在制度上形成其严密性、公开性、公正性，才能使政府沿着既定的规则充分履行其职能。

（四）赋予行政立法听证笔录绝对的法律效力

听证笔录是对听证过程所进行的书面记录。“一般来说，听证记录应包括出席听证人的基本情况，听证时间和地点，当事人的陈述，提出的文书证据等。”美国法典第五编第五章行政程序第557条规定：“案卷应注明当事人提出的每个事实认定、结论或异议的裁定，包括初步性、建议性和临时性决定在内的所有决定，都应属于案卷的组成部分，而且它还应包括下列说明-------1.就案卷中记载的所有实质性事实问题、法律问题或自由裁量权问题所做出的认定、结论及其理由或根据；2.有关的规章、裁决令、制裁、救济或者其否决。”

中国对于行政立法听证笔录的效力没有作出直接規定，但是，中国《规章制定程序条例》第15条规定“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及理由”。可以看出，中国对于行政立法听证笔录的效力采用了上述第二种情况，即听证笔录对于行政机关具有一定的约束力。但这只是行政机关对草案起草阶段所进行的听证会听证笔录的处理，行政法规和规章草案还须进行审查。在审查阶段，由于审查机关有权决定是否通过行政法规和规章草案，因此在草案起草阶段，即使是进行过听证，行政立法机关也按照听证笔录起草了行政立法，如果不能通过审查机关的审查的话，听证笔录也依然毫无任何价值可言。

（五）建立有效的成本分析效益制度

《全面推进依法行政实施纲要》第17条款指出，“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。”我们举行听证的目的是提高立法质量、进行科学有效的立法决策。为此，该投入的要投入，但不能做无谓的浪费，能节约等一定要节约，场面可以简单一点，但不一定要豪华，信息披露要及时准确，但不一定要搞新闻直播。此外，听证的形式可以适当灵活一点，探索多种形式，但一定要有利益相关主体和持不同意见的人员，在规则、人员数量、时间相对于正式听证来说可适当简化。从另一方面看，立法是一项制度建设，它是对社会关系的普遍规范，在一定程度上会长期的、高频率的适用，一项良好的法律规范给社会所带来的收益，在理论上来说应远大于立法成本的投入。所以从听证对行政立法的作用来看，积极探索成本效益分析制度是必要的。

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作者简介：

阿拉坦苏毅乐 （1990.09-） 性别：男 ，天津市，硕士，专业：行政管理。endprint