“以庭审为中心”改革研究视角下审判委员会制度的改革

李唯

摘 要 随着我国司法改革的不断深入，作为我国法院内部最高审判组织的审判委员会（下称“审委会”），其综合了决策、监督、指导等职能于一身，也因其核心性的地位而被推到改革的风口浪尖。学界对审委会的存废问题各执一词，有基于审委会的历史性、政治性和存在必然性而持保守观点的“改革说”；也有基于审委会违背“亲历性原则”、“直接言词原则”而提出积极观点的“废除说”。因此，在司法改革大背景下，剖析各类学说，重新定位审委会，并提出具化的改革建议才是当务之急。

关键词 审判委员会 废除说 改革说 审判管理权 审判监督权

中图分类号：D925.2 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.07.066

1 问题的提出

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出构建符合“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法规律的审判权运行机制，点出亟需解决的“审判分离”问题；而后，党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革。”提出审判为中心，以及庭审为中心的改革思路；随后，最高人民法院则在《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要》中，进一步对审委会提出新要求。

在我国司法改革大背景下，基于社会对法律需求的不断提升，原有的司法制度的问题愈发明显，起源于新民主主义革命时期的审委会制度，作为极具中国特色、符合中国国情的法律制度代表，审委会制度被推到了改革大潮的风口浪尖。

审委会是集体领导制在法院系统内的一个产物。该制度萌芽于上世纪30年代，确立于1932年的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》。其作为民主集中制原则在法院机够内的体现，却与“亲历性原则”、“直接言词原则”产生了不可调和的冲突，却因其契合“本土地域性”而存续至今。形成了我国司法实践中“审者不判、判者不审”的诉讼常态，使得诉讼主体的权益受到严重侵害且求助无门，使得审判权之独立与公正无法得到保障。

对于此项契合国情且存续至今的审委会制度，我们必然不可忽略其自身的合理之处，但也应看清，由于法院内部的案件审批制及审委会功能定位不当，所造成的司法行政化、地方化、政策化等一系列问题，故如何审视与评价判委员会制度，是明确司法改革方向的重要前提。

2 学说纷争

在社会提倡与国际接轨流行接轨的浪潮下，以及随着司法改革的逐步的纵深开展，学界对审委会制度提出更多的质疑、批评和建议，审委会制度废除之争在上个世纪九十年代末达到争辩的一个高峰，学术界朱苏力、贺卫方、陈瑞华等名家就审委会制度的存废问题，进行了百家争鸣式的论战，实务界也不甘示弱地参与此次争论。不断推动着审委会制度的改革。

长期以来的争论在不断剖析审委会制度的同时，也形成了一系列支持与否定的学说，其中主要观点有改革说和废除说，在改革说之下分为概括保留说以及职能扩张说，在废除说之下分为完全废除说以及部分废除说，并且在两类学说中还有更具体的划分。

2.1 改革说

改革说一派学者，大致持以下四个观点：首先，该学说认为审委会制度是历史和时代的必然性选择，其既不是法律移植的结果，也不是理论创造的结果，而是中国司法本土化的结果；其次，本派学者认为审委会制度是我国特色社会主义司法制度的重要组成部分，其根植于人民法院组织法的规定，具有丰富的制度内涵和充分的制度依据，且其自身特有的决策机制与操作流程，经过几十年的司法实践与改革，早已与司法机关及其司法工作形成了不可分割的羁绊；再次，该学说认为审委会的产生以人民法院组织法为基础，是我国民主集中制原则的又一代名词，有利于各级人民法院的运作与管控，为审判工作保驾护航；最后，只有进行充分的改革，端正并发挥其法院系统内最高审判组织的核心作用，才能提升人民法院的司法能力、审判能力、监督能力，维护我国司法权威，杜绝司法腐败。因故，利大于弊应保留之，在此基础上进行改良与提升。

基于以上认知，改革说学派在进一步发展中也形成了两派观点，一派是概括保留说，另一派为职能扩张说。概括保留说认为在目前中国社会条件下审委会利大于弊，应保留之，如以后前提条件发生变化时，视情况决定是否废除或职能转化。职能扩张说则认为，不仅不应该取消，而是应进一步加强和完善，明确其地位和作用，如可通过宪法规定或修订人民法院组织法有关条款，赋予审委会在司法活动与事务中更大的权力；通过修改相关法律制度，赋予审委会以司法审判权能等。

2.2 废除说

从上世纪八十年代开始，伴随着法律不断完善，学界开始关注审判独立与体制改革。因审委会制度设计模糊所衍生的问题不断暴露，学界开始产生剔除、废除审委会的声音，纷纷剑指审委会制度的弊端：首先，审委会作为法律明确规定的组织，且实际上掌握了法院的大部分裁判权，但法律对其职权范围界定十分模糊，没有限制的强权组织必然产生混乱；其次，审委会所处理的案件应当是“重大、复杂、疑难案件”，但重大、复杂、疑难的标准为何，却不得而知，因此审委会除异常简单的案件以外，便可决定任何案件的走向，为此为徇私舞弊提供了空间；再次，审委会作为“不出台”的“审判组织”，衍生出“审判分离”的司法现状，不仅严重违背了以事实为依据、以法律为准绳的原则和合议制原则，而且破坏了诉讼程序的连续性和完整性，加之大量的案件可由审委会终局裁定，其负面影响可谓达到极端。

因故在学界中“废除说”愈发兴盛，其中“部分废除说”一派认为，审委会之所以饱受争议的根源在于：审委会所对案件的决定权与其未参与庭审之因素无法衔接，而衍生出公然违反我国法律规定的“审而不判，判而不审”的局面，所以提出仅废除审委会的“审判职能”，并保留监督等其他职能，以保障审委会在不影响现有司法体制的前提下正常运行；“完全废除说”一派则认为，审委会的断案制度与庭审人员的办案责任制相悖，基于审委会对案件的决定权，使得由審委会形成或敲定的最终判决无法得到本应来自审委会的监督与审议，加之其缺乏对实践中审委会运作情况进行实证分析等，而是笼统从文化论，规范论或组织结构、功能论理论视角，主张审委会是一种反法律、反司法的制度，是一种得不偿失、弊大于利的制度安排，也是一种应该废除的制度。endprint

2.3 学说评价

从完全废除说角度出发，审委会确有诸如极具行政化味道、议事方式模糊、权责不明等缺陷，的确亟需改革，可中国本身的司法传统与司法资源以及整体社会状况等本土因素，加之审委会制度长期存在于我国司法实践之中，早已融入我国司法体系，鉴于目前并无明确可降低法院及法官职业风险的代替机制，过于注重从法理角度论证废除审委会定案机制的应然性，但脱离于我国法院系统的司法运行环境、基础条件和实践特色，相较之下完全废除并非明智之举。

从改革说角度出发，最高人民法院在不同场合均承认审委会制度存在诸多问题，并且肯定了改革审委会的必要性，但如何改革才能根治问题的本源，在破除司法行政化缺点的同时，还能使之适应整个现存司法体制？笔者认为，制度改革旨在达成社会需求，社会需求的实现基于大背景下相关配套制度与设施的完善，理论上趋于完备的制度设计并非必然适应社会需求。因此，单方面追求改革革新，争取改变目前看似表面且不合理的现状，不如分析社会需求，将配套条件及相关制度进行剖析，在制度推进至成熟的同时，在进行下一步具化的改革。

实际上，审委会制度是中国司法制度的缩影，其所承载的问题之复杂程度，已远超这一制度存废本身，单纯的完全废除说抑或概括保留说都无法适应目前的改革方向。如前所述，审委会制度的存在符合当前的政治体制要求，因此带有较为敏感的政治色彩，从而短期内是无法废除的。所以我们应当采取一种比较现实、可行的改革策略，在审委会现有的基础上对它进行改革，让它距离我国的司法制度改革目标更近一些，故笔者认为改革应在部分废除说的基础上加之职能扩张说。

3 审委会之“三权”强化

谈及审委会制度改革，应先明确审委会组织的自身性质，通过保留、废除和扩张的改革方式，使得新制度既满足在新制度融入的过渡期中，不影响现有的司法体制；又要达到对目前审委会制度不足之处改良之目的。

讨论审委会必须把审委会性质界定清楚，否则就会影响到问题的解决。关于审委会的性质学界主要有三种观点：审判组织说、审判管理组织说及法院内部咨询、监督机构说。由此可见，审委会其性质典型表现为集审判权、审判监督权、审判管理权于一身，因此如何配比“三权”的权重，通过什么方式具化相应权利以达到控权的目的，是目前改革的主要方向。

3.1 审判权角度——以法律审为中心

因为法律在对审委会审判案件的内容上限制模糊，使得审委会制度在实践运行中過分参与个案审判，尤其是大量涉及事实认定的案件进入审委会讨论范围，造成审委会对合议庭职能的替代广度不适当扩大。

首先，应明确审委会进行法律审的范围。区分好法律问题与事实问题是审委会进行法律审的基础性问题，因此可参照英美法系陪审团之方式，将案件分为“法律审”与“事实审”，由本案经手的法官进行具体案件的事实审理，由审委会负责法律审的范围，如此一来既保障了案件整体的走向不违背亲历性原则，也充分发挥了审委会的指导监督效能。

其次，完善审委会讨论决定案件的过滤筛选机制。审委会进行法律审的最终目的在于限缩对具体案件的直接参与，逐步实现功能重心的转移，因此，如何认定所谓的“少数重大、疑难、复杂案件”的法律适用问题是关键。因故，通过建立相应的审委会非临时性机构——审判办公室（下称“审判办”），选择具有相应办案经验、职位较高的成员进入，以控制进入审委会的案件类型、调整分配审委会职能范围的能力。在该机构人员配置合理的基础上，改良审委会讨论案件的预审程序，在审判长、庭长决定提交案件的过程中，加入“审判办”的最终预审环节，对案件进行专门的筛选和过滤。

最后，明确审委会讨论案件相应的标准和相应制度。“审判办”作为审委会审理前的把关机构，在对案件的预审上应有相应的细化标准，并且可加之特色案例以达到“举重以明轻”的作用；在特色制度设计上可通过增加审委会委员参与一审审判的方式，来解决审委会审判亲历性缺失的问题，即“审判办”在先对所有案件进行甄别，对于社会影响力大，极有可能进入审委会的特定案件，鼓励合议庭进行上报和自身筛选，之后由审委会通知相应成员加入合议庭，协助审理。

3.2 审判管理权角度——强化宏观指导能力

审判的宏观指导是提升审判效率，把握审判大方向的核心。在我国四级法院制度下，各法院内部审委会的职能随层级越高，距离具体案件审理越远，其功能更趋近于总结、发布具备指导性意义的规范性文件，因故如何发挥层级化的审委会宏观领导职能，是解决审委会现存不足的又一关键。

首先，应要求审委会定期总结和发布审判工作经验。审委会可以从讨论疑难、复杂、新型案件，对某些共性问题的处理方法或对某类案件的法律适用形成较为统一的认识，一方面，形成初步建议向审委会进行提交，经审委会审议决定后，形成规范性意见，以审委会名义予以发布；另一方面，审委会应当针对本辖区的司法改革工作进行研究，总结有益经验，形成相应的规范性意见，总结提升出相应的制度规范，从宏观上指导司法改革的正确方向。

其次，及时总结典型案例。案例的总结与归纳是弥补成文法的僵化而产生的一条灵活性途径，审委会可选有关人民民生、公益诉讼、需保护群体等特别典型性案例进行总结与分析，并发布相应公告，一方面可及时回应社会关注，另一方面可供审判实践参照，以充分发挥审委会的业务，维护司法正义。

最后，加强自身对错案的确认与分析。涉及有错误可能性的案件，应当提交审委会讨论决定，经审委会明确认定错误的案件，应当形成关于错案确认情况及责任划分意见的书面意见，由全体委员签名确认后，由审委会办公室将相关材料分别移交纪检监察、组织人事部门实施责任追究。

只有审委会在日常职能上做到总结经验，辅之以案例加以平衡，最后用错案责任加以保证程序上的廉洁性，便可建立起通过宏观指导的方式提升诉讼效率和完善诉讼程序的模式。

3.3 审判监督权角度——完善自身组织结构

审委会组织成员的独立性是其公信力的立足之基，在审委会组织结构建设过程中，优化审委会的委员构成是最基础的要求，但基于现实中审委会成员间以行政关系为主，相互之间为上下直属关系，受限大，因此应做到完善自身组织结构。

（1）改良人员结构。审委会委员构成单一化是限制自身发展的重要原因，目前的人员构成多为法院领导阶层，在审判能力打折扣的前提下加之领导阶层的行政权威，很难达到实质的公平正义。因故，在院长及人大的核准下，加之审委会公开推荐模式作为第一环，鼓励社会人士及法官自荐，增加普通法官担任委员的比例，提升审委会审判能力及公正性。

（2）完善考核机制。组织审判能力的保持，需要考核机制来保障。目前审委会委员均为终身制，无法形成内部“优胜劣汰”的生态循环，必然形成审委会审判能力的下降和问题丛生的局面。首先，将终身制改为五年任职期，通过考评可连任，最多不超过两年，形成良性循环；其次，完善委员的工作考核机制，涉及出勤、评议意见、个人科研实践能力、廉洁自律情况等调查，面向全院进行评测，以达到考核的公平公正。

审委会的改革牵一发而动全身，某一层面的修改都将影响到原有制度的设计，诸如原有的回避机制、决议公示制度、复议机制等，都应依据现存改革内容相应地、适时地做出修改。

参考文献

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