滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实践与启示

刘树泽　代惠芹

摘要 介绍了滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主要做法，总结了取得的工作成效，并提出了几点启示，以期为其他地区农村土地承包经营权确权登记颁证工作的开展提供借鉴。

关键词 农村土地承包经营权；确权登记颁证；做法；成效；启示；山东滨州

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）14-0289-02

2013年中央1号文件提出健全农村土地承包经营权登记制度，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。作为全国第一批试点单位，山东省用3年的时间基本完成了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，探索了有益的经验和做法。本文以山东省滨州市为视角，对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实践经验和做法进行总结，并围绕有效推进工作作了探讨。

依据法律规定，开展农村土地承包经营权确权登记颁证是深化农村改革、维护农民财产权益的一项重要举措。按照中央和省部署要求，滨州市于2013年开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点，进行探索并积累经验。2014年将这项工作列入市委、市政府重大决策部署和《政府工作报告》重点工作，纳入全市科学发展考核体系全面展开，全市58.9%的村、社区完成土地确权登记颁证工作，超额完成当年省下达的任务目标。2015年不断完善工作机制，多措并举，积极推进，截至年底，全市所有90个涉农乡镇（街道）基本完成土地确权登记颁证工作，共完成4 851个村、78万个农户、36.48万hm2耕地的确权登记，为78万个农户颁发了全国统一的土地承包经营权证书。2016年初，在县级自查验收和市级核查验收的基础上，滨州市通过了省级验收，综合评定得分位居全省首位，评定为优秀档次[1-2]。

1 滨州市的主要做法

这次土地确权登记颁证工作任务繁重复杂，涉及全市农村千家万户的直接利益。滨州市各级各部门将其作为一项民心工程、民生工程，当作一项严肃的政治任务，加强领导、狠抓落实，先后投入人员近6万名、财政资金近2亿元，确保了整个工作顺利推进并圆满完成任务。主要采取了以下措施。

1.1 加强组织领导

各级成立了领导小组和工作机构，党委、政府领导挂帅牵头，相关部门协作配合。2013年以来，市委、市政府先后召开动员会议、现场推进会议等10次全市性专题会议安排部署。市委、市政府主要负责同志专门作出重要批示，市政府召开常务会议进行专题研究部署，市委、市政府分管领导靠上抓落实。抽调农业、财政、国土等部门人员成立了市农村土地承包经营权确权登记颁证工作办公室（简称市土地确权办，下同），设在市农业局，实行集中办公。连续2年将农村土地确权登记颁证工作列入市委、市政府重大决策部署和《政府工作报告》重点工作，纳入全市科学发展考核体系，年底层层进行考核[3-4]。

1.2 强化政策指导

市委、市政府制定出台了《滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》等文件，市土地确权办编辑印发了《滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证政策法规汇编》，供各地学习掌握。针对各地工作中出现的实际问题，市土地确权办研究出台了《滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作中有关问题的处理意见》下发县区执行，有力地促进了确权登记颁证工作顺利推进。

1.3 统一航拍影像

针对全市国土“二调图”不符合农业部行业标准的问题，市财政安排专项资金430万元，于2014年5月统一航拍制作了超过农业部规定标准的高质量的全市1∶2 000比例尺数字正射影像图，作为开展土地确权登记的工作底图。在此基础上，以县区为单位，分别招标9个专业测绘公司开展了土地确权登记工作。实践证明，统一航拍制作高标准的工作影像奠定了全市工作的坚实基础，收到了确保质量、加快进度的良好效果。

1.4 规范档案管理

为切实做好确权登记颁证档案管理工作，确保有关档案完整、准确、系统与安全，滨州市档案局、滨州市农业局密切配合，联合行文转发《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理规则》，并结合实际，对全市档案管理工作提出具体要求。各县区严格执行相关文件标准，对确权农户档案做到了“一户一档”收集整理。在做好确权登记农户档案的同时，县、乡、村加大对确权登记类综合文件材料的收集归档力度，重点把各种图纸、承包方调查表等确权登记类综合文件材料整理归档，确保了户、村、乡、县、市档案健全完善，做到应归尽归、应建尽建。全市共整理归档农户档案逾10万盒90余万卷。各县、乡配备专门人员、专门设施、专门档案橱存放土地确权资料，做到了立卷完整、分類明确、方便查询，档案室符合防火、防盗、防潮、防光要求，确保了档案资料存放安全、管理规范。同时，全市积极推进档案资料的数字化建设工作，把档案管理水平提升到了更高层次。

1.5 保护妇女权益

为在土地确权登记颁证中切实保障妇女合法权益，2014年滨州市土地确权办和滨州市妇联在全省第1个联合下发了《关于在农村土地承包经营权登记管理工作中依法维护妇女权益的通知》，鼓励妇女担任承包方代表，规定新签订的农村土地承包合同中既要有承包方代表姓名，也要有土地承包共有人信息。要求在土地承包经营权证书上也要完整体现土地承包共有人信息。各县区进一步创新，采取在土地承包地块示意图上同时标注共有人姓名信息的形式，实现了农村妇女“证上有名，名下有权”，确保了在维护农村妇女的土地及相关财产权益上“不挂空挡”。

1.6 严格检查验收

为保证确权登记颁证成果质量，滨州市土地确权办出台了《滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施办法》和《滨州市农村土地承包经营权确权登记颁证成果市级核查验收实施方案》。按照省市检查验收实施办法要求，各县区招标公司、组织人员进行了县级自查验收。市土地确权办通过政府采购的形式，确定了一家具有国家甲级资质的土地确权登记颁证核查验收外业抽检的测绘公司，在县区自查验收的基础上，对各县区确权登记颁证成果进行核查验收。从市级核查验收和省级验收情况看，各县区土地确权登记颁证工作普遍扎实认真，农村土地确权登记颁证成果符合农业部等文件和国家技术标准的要求，工作质量较高。endprint

1.7 注重工作创新

本着先行先试的原则，对于一些工作中遇到的上级没有明确具体规定的问题，滨州市结合当地实际，作了积极探索和有益创新。一是率先探索并推行“确权、确面积、不确地”做法。针对工作进程中各地反映强烈的城中村、园中村、城郊区和大面积流转土地确权这一热点难点问题，在国家、省没有详细规定和外地可借鉴做法的情况下，滨州市组织人员进行了深入研究，提出了“确权、确面积、不确地”的指导意见，既符合上级政策精神也结合实际实现了工作创新，既帮助基层扫清了工作障碍也满足了群众要求确权的呼声，有力地推动了全市工作开展。省委、省政府对滨州市这一做法给予了充分肯定，将其列为全省土地确权3种有效形式（即确权确面积确地、确权确股不确地、确权确面积不确地）之一，并将相关文件印发各市参考。兄弟市来滨州市对“确权确面积不确地”做法进行了考察学习。二是招标监理公司保驾护航。为保证工作质量，各县区分别招标确定一个专业测绘公司作为监理。监理公司严格依照法律、法规以及有关技术标准，对各标段测绘公司确权颁证工作进行监理，通过日常质量监督和抽检验收工作，及时发现问题并给予指导和纠正，确保了工作质量，取得了良好效果。三是创新外业检测方法。滨州市坚持高标准推进工作，在市级验收外业检测过程中，每个县区随机抽验3个乡镇（办事处），每个被抽验的乡镇随机抽查2个发包方，每个发包方随机核查5个承包方，每个承包方的所有承包地块都要进行实地测量，不少于30块承包地。由于承包方的地块分布于各个位置，采取这种方法抽取和测量的样本更能准确反映地块的精度，更具代表性和科学性，外业检测标准高于农业部规定标准。

1.8 积极利用确权成果

滨州市注重利用好土地确权登记颁证的成果，按照省统一部署，搞好土地承包信息管理平台建设，切实提高了全市农村土地承包管理规范化水平。积极开展土地经营权抵押担保融资试点工作，在土地经营权价值评估、处置变现、承包农户权益保护等方面进行有效探索，让土地承包经营权真正成为农民的一项财产权。

1.9 实行强力督导

滨州市成立5个联合督导组，分别由市委、市政府分管副秘书长、督查室主要负责同志和市农业局局长带队，实行包县区督导制度，不定期对各县区工作进行督导。3年内，市督导组共对各县区工作进行了15次全面督导，督导情况均以市政府或市土地确权领导小组文件通报全市。市土地确权办安排专人对全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作每周调度1次，每15 d编辑简报并通报1次。同时，在滨州日报开辟专栏，每月初对各县区上个月工作进度进行通报。此外，制定了领导约谈制度，对工作进展缓慢的县区，由市领导对其主要负责同志进行约谈。各种督导检查措施的制定和实施有利地保障了各项工作部署落到实处。

2 取得的成效

2.1 稳定和完善了农村土地承包关系

通过土地确权登记颁证工作，解决了全市承包地块面积不准等问题，夯实了农村土地承包经营制度，推动了农村基本政策的落实。

2.2 维护了农民合法权益

按照《物权法》的规定对农村土地承包经营权进行登记颁证是建立城乡统一的不动产登记制度的重要举措。土地确权登记颁证依法落实了农民的土地财产权，让农民的财产权益依法得到有效保护。

2.3 有效推进了土地经营权流转

通过土地确权登记颁证，明确了土地承包经营权的权属，稳定了承包关系，给农民吃了“定心丸”。农民一证在手，就可以放心地把土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社等流转，增加了农民的财产性收入，促进了土地的规模化经营，有效解决了土地“细碎化”问题。截至2015年底，全市土地流转面积9.89万hm2，占家庭承包经营耕地总面积的26.7%，比试点之初的2013年增加5.11万hm2，增长107%。

2.4 促进了新型农业经营主体发展

确权登记颁证工作解除了农民长期流转土地的后顾之忧，稳定了经营权长期流转关系，带动了资金、技术、人才等生产要素向农业聚集、向新型农业经营主体集中，加快了种养大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体的的发展步伐。截至2015年底，全市农民合作社达到5 358家，家庭农场达到753家，分别比试点之初的2013年增长91%和294%。

3 启示

滨州市农村土地经营权确权登记颁证工作中也曾遇到了如基层干部认识不到位、积极性不高、前期工作局面难以打开、一些具体问题上级没有明确规定、难以操作等问题。对于上述问题，滨州市及时采取加强宣传动员和协调配合等针对性措施加以解決，消除“中梗阻”，确保了工作顺利进行。根据滨州市的实践和做法，得出以下几点启示。

3.1 质量是工作效果的决定因素

工作中，滨州市始终坚持质量和进度并重，在保证质量的前提下确保进度。严格按照农业部行业标准要求开展工作，不减少程序，不降低标准，不违背要求。坚决杜绝怕麻烦、减程序、走形式、片面追求进度的现象，坚决避免简单地以承包合同面积给农户确权。高标准的质量确保工作取得了实实在在的效果，避免了劳民伤财、劳而无功。

3.2 科学制定工作方案是基础

开展确权登记颁证工作直接涉及每个农户的切身利益，工作量大、涉及面广、政策性强、敏感度高，必须谋定而后动。在试点和全面推开阶段，滨州市各级都分别出台了工作实施方案，重点对土地承包经营权确权登记颁证具体政策、工作程序、实施步骤等进行详细解析和安排，确保了政策的统一、程序的规范和工作的协调，确保了工作任务的顺利完成。

3.3 发动农民群众积极参与是关键

农民群众是土地承包经营权确权登记颁证的主体，必须发动群众，依靠群众、才能把土地确权登记颁证工作做好。为了让广大农民群众明白确权登记颁证工作的意义、目的、原则和方法，充分调动广大农民参与确权登记、支持确权登记的积极性，滨州市各地结合实际，采用召开会议、举办培训班、印发明白纸等形式，把农村土地承包经营权确权登记颁证的法规政策传达给农民群众，激发调动了他们参与确权的积极性和主动性，确保了工作实效。

3.4 妥善解决各类问题是重点

针对工作中发现的问题，特别是涉及承包经营权归属、耕地保护、妇女权益保护、调动地方积极性等问题，滨州市各级深入开展调查研究，认真听取基层干部群众、专家学者和各方面的意见，在此基础上，分门别类地归纳梳理问题，提出了针对性、操作性强的解决办法或意见，对稳妥开展农村土地承包经营权确权登记颁证发挥了重要作用。

3.5 落实工作经费是保障

土地确权登记颁证涉及到所有农户每一块承包地的面积实测和空间位置测绘以及农村土地承包经营权确权登记管理平台建设，需要相应的经费保障。为确保工作顺利进行，在国家、省下达补贴资金的基础上，滨州市各级将土地确权经费列入财政预算，充分保障了工作的顺利进行。

3.6 各级各部门协同配合是保证

为加强对土地确权登记颁证工作的领导，工作之始滨州市、县、乡各级即成立了领导机构和工作机构，各村也成立了实施小组。各级农业、财政、国土资源、信访、档案管理、法制、人口计生、公安等部门分工协作，齐抓共管，保证了土地确权登记颁证工作有组织、有计划地开展并取得圆满成功。

4 参考文献

[1] 张晓山.关于农村土地承包经营权确权登记颁证的几个问题[J].上海国土资源，2015（4）：1-4.

[2] 胡晓涛.农村土地承包经营权确权登记面临的困境与对策[J].南都学坛，2014（6）：86-88.

[3] 孔岩.土地承包经营权确权登记研究综述[J].安徽农业科学，2015（23）：283-285.

[4] 杨明杏，董慧丽，夏志强.对农村土地承包经营权确权颁证的思考[J].政策，2013（10）：53-54.endprint