“城乡社会”形态下的基层治理

范琦娟

“两栖状态”

《决策》：2017年4月4日，中共中央、国务院下发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，意义重大。您认为当前中国的城乡治理处于什么样的阶段？

熊万胜：近些年我们的团队持续在长三角、珠三角等地开展实地调研，发现非常多的人以兼具市民与农民的双重印记生活，处于“两栖模糊状态”。

首先，交通网络的四通八达、便捷快速，让人们没有必要切除与老家的联系；第二，信息化的快速发展，互联网时代下，人们时刻与老家保持畅通的联系；第三，城市户籍制度短期难以消除，这就意味着城市不会接纳所有人，城乡之间差距不可消除；第四，中国集体土地所有制下，享有土地的农民即使外出求学、务工、定居，仍享有农村的保护。

这种“双栖状态”下，共有8亿多中国户籍农民在城乡之间穿梭，改变着政府的治理模式。

以中部地区安徽省为例，乡村发展的主要战略是城乡一体化和新农村建设，现在称为美好乡村建设。尤其是美好乡村建设影响很大。前些年的做法是“中心村战略”。政府选取代表性的的中心村，通过辐射带动，吸引周边农民自动搬迁。这个想法很对，农村要发展，但不能撒胡椒，所以走“中心村战略”。可是这一战略存在短板：如何准确知道中心村在哪？农民的路线图能否人为规划？镇都已经在衰落，农民大多一步跨去县城，中心村又该如何发展？

于是出现了公共图书室没人去，篮球没人打，健身器材旁边长草等现象……这时候，安徽省改变方向，一体化推进农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”，改善农村环境面貌、提升农民生活品质。调研中发现，“三大革命”对农民来说更有意义，这是以尊重农民的意愿为前提，承认农村是外出人员的后方，而非全部生活意义的居所。留在农村的人和回到农村的人，都希望看到青山绿水，路路通车。

8亿多流动的农民大军眼中的农村，不是全部意义的家。类似“三大革命”的做法，就是将城市与农村整体看待，我们称为“城乡社会”。可能政府没有“城乡社会”这样清晰的理念，但具体实践的探索正验证着这一形态的存在。

尊重“农民的乡愁”

《决策》：具体该怎样看待“城乡社会”这一概念？将城市与农村当作一个整体来思考，会对基层治理带来什么启发？

熊万胜：“城乡社会”的形态，并不是简单的等同说中国有乡村有城市，乡村不会消亡等这些概念。“城乡社会”的出现，是伴随时代发展、城市化进程而出现的。

我们知道，200多年前欧洲出现工业革命，工业集聚，职业聚集，使得工业化和城市化同步。而今天，我们可以在一个地方上班，在另外的地方居住，距离越来越大，于是城镇化率落后工业化率。以前将这视为一个问题，好像是不正常的，别的国家同步进行，为什么中国就滞后了？后来明白，这并非一定要同步，工业化走前面，城镇化走后面，人们是可以来回穿梭。但这个“滞后”就意味着“城乡社会”到来。

“农民工”的概念是个很好的例子，他们到底是城里人还是农村人？以前总想破解这个问题，提出农民工市民化，用一套指标测量市民化，甚至还会计算出来市民化一个人财政需要多少钱，实际上政策的考量、理论的考虑与现实的差距很大，很多农民没有如人所愿的市民化，他们不会放弃土地。其实这里是没有必要二选一，可以在模糊状态，因为城乡之间互相融合的程度已经很高了。

《决策》：结合东中西部不同区域来看，我国目前乡村治理的背后，呈现哪些不同特征？

熊万胜：在发达地区或城郊地区，随着“四化”的联合推动，新型城镇化战略被广泛采用。鼓励农民上楼，是需要经济基础，补偿行为是以低价升值为前提的，往往与村庄拆并的做法一起。所以，新型城镇化是发达地区实现农村发展的模式。

再往外走，城市群外围，看到很多城乡一体化的政策落实。微观意义上看，是为了实现公共服务、基础设施、服务保障的均衡化。具体到操作上，乡村不能被消灭，不能大规模兼并，也无法大规模建立新型社区，于是在保有农村前提下，将公务服务、基础设施、社会事业水平等给予提高，实现生活品质的提升。这是很多经济发展中等地区解决三农问题的策略。

到经济欠发达的地方，如我国一些中西部省份，适合开展的是新农村建设，或者美好乡村建设。这些地方没有能力实现城乡均等化，但可以集中力量把某些点建设好。

这三种方式都体现了城乡之间互相影响、互相打通的状态。不能封闭地看待乡村发展，也不能关起门来谈城市进步。既不能以城市社区标准来衡量要求乡村社区，这是一个错误的倾向；同时也不能孤立地谈乡村自我发展，这也是一个误区。

政府在规划层面既需要考虑农民的需求，也需要考虑市民需求。硬性布点没有遵循自然发展规律，行政力量“善意”塑造的是“我们眼中的乡愁”，并不是“农民的乡愁”。农村让城市更美好，城市也在让农村变得更美好。例如田园综合体概念的提出，是按照城市的标准打造乡村，实现既能为农民增收，又让市民满意的功能。

打通城乡双向共融

《决策》：城乡之间的高度融合势在必行，打通双向通道极为必要。从政府治理者角度出发，为实现城乡共融需要做哪些筹划？

熊万胜：“城乡社会”现象的出现，是对城乡治理思维的一个很大挑战。

眼下城乡之间的互通不够，农民进城比较容易。2003年以前存在收容遣散条例，农民进城被视为盲流，后来逐渐提出广泛城镇化，现在是市民化，农民进城的大门越来越开，除了特大城市，农民进城后都能获得相应的公共服务和权利保障。

反过来，市民回到农村，则遇到重重障碍。城市户籍保护市民，农村户籍保护农民，眼下户籍制度在改革，建立居住证制度，使农民进城更便捷。但农村的集体土地所有制，开放是不够的。比如宅基地使用权能不能买卖，意味着市民要想享受农村的青山绿水，并不能通过买房实现，这种购买是没有房產证的。

我们的问题，往往是政府意愿主导，这种情况下的发展，城乡社会很难得到充分发育。这背后就是人为制造，割裂地看待城乡，一种“强力推动式融合”。我们要做的是探索出更加柔和的、人性化的发展。

《决策》：现实中城乡打通已经在发生，这是历史潮流。但在双向打通过程中，存在哪些障碍？

熊万胜：第一是宅基地使用权的问题，不能顺畅入市；第二，集体经营性建设用地与国有土地同权，这种入市资格，仍然很困难，背后涉及到城市利益问题；第三，土地流转的问题。各地政府都希望解决家庭经营制度与规模经营之间融合的问题。前两个问题，剑指农村集体所有制与市场化结合，后面一个问题体现的是家庭经营制度与规模经营制度的融合，这正是中国农村发展的核心问题，也是目前城乡互通的主要障碍。