建设党内政治生态需要发展党内民主

朱映雪+孙秦敏

摘 要：党内政治生态建设需要党内民主培育合格的主体、提供良好的制度保障和规范的程序。目前中国共产党党内政治生态建设面临着突出问题，主要体现为：部分党员干部理想信念淡薄，偏离了党内政治价值航向；“一把手”权力过于集中，制约了党内政治生态的健康发展；党内监督体制机制不健全，阻碍了风清气正党内政治生态目标的实现；党员主体权利虚化，党内政治生态建设主体性动力不足。要破解党内政治生态建设面临的问题，需要加强党员干部的理想信念教育，科学配置党内权力，建立健全党内监督机制，激活党内政治生态建设的主体动力。

关键词：中国共产党；党内民主；党内政治生态

中图分类号：D26 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）08-0012-05

党内政治生态作为当前执政党建设的重大任务，是全党和全国人民都密切关注的时代问题。习近平在中共中央政治局第十六次集体学习时强调：“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。”①良好的党内政治生态应包括良好的政治制度、规范的政治行为和健康的政治价值三个层面。②新的历史条件下，营造一个好的政治生态，需要发展党内民主，通过党内民主带动人民民主，从而为实现中国特色社会主义民主政治奠定良好的基础。然而，党内民主的发展如何影响党内政治生态建设，如何通过发展党内民主来加强党内政治生态建设？这些问题，学术界还没有进行深入研究，相关的成果也较少。基于此，本文从党内民主的视角来分析党内政治生态建设面临的问题，并探索解决问题的路径。

一、党内政治生态建设对党内民主的诉求

党内民主是全体党员在党内生活中当家做主的权利以及平等地享有参与管理和决定党内事务的权力，包括党内民主制度、党内民主意识、党内民主程序以及党内民主价值等表现形式。③而党内政治生态则是对党内政治环境、政治系统所处状况以及党员之间政治关系和谐程度的生动比喻。党内政治生态建设离不开党内民主的健康发展。党内民主通过培育合格的主体、提供良好的制度保障和规范的程序，来推动和促进党内政治生态的重构和优化。

1.党内政治生态建设需要党内民主培育合格的主体

党员干部和党员既是党内民主建设的主体，也是党内政治生态建设的主体，其中，党员干部是主导性力量，党员是主体性力量。习近平总书记在全国组织工作会议上强调：“进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，关键在党，关键在人。”④其中“关键在人”肯定了党员干部作为主导性力量要发挥作用的重要性，这也要求党员干部要比普通党员具有更高的民主意识和政治素养。党员干部是从党员中选拔出来的优秀分子。党内民主的发展程度如何，直接决定了党员干部的民主意识和政治素养的高低。

党员干部既是党内政治生态建设的主导性力量，又是党内民主实践的执行者和价值的引领者。党员作为党内政治生态建设的主体性力量，要求其必须具有自由平等、公平正义的价值理念。党内民主是党的生命，这在本质上要求党员要自由平等地参加党内各项事务，公平正义地处理党内各项事务。党的十八大报告就明确要求：“营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”⑤因此，在党内民主的发展中，无论是党员还是党员干部都能得到较好的锻炼，民主意识得到增强，民主素养得到提高，从而可以为党内政治生态建设培育合格的主体。

2.党内政治生态建设需要党内民主提供良好的制度保障

营造良好的党内政治生态必须要有制度保障，制度保障有利于保持党组织的活力，调动起人们建设党内政治生态的积极性、主动性和创造性。2015年2月13日，习近平在主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会时谈到制度对于党内政治生态建设的重要性时指出，要“有一套便利管用、约束力强的制度机制，有一个正气弘扬、歪风邪气没有市场的党内政治生态”⑥。这说明制度保障在党内政治生态建设中至关重要。党内民主作为一个政治组織内部的民主，既遵循一般意义上民主的原则，又有着其自身独特的性质，它的核心部分主要是关于制度性的规定。同时，党内民主在发展过程中，已经形成了一整套较为合理、权威、有效的制度体系，特别是领导制度、组织制度、监督制度等，这些制度性的规定不仅使党内政治生态建设向着制度化的方向发展，而且能够有效应对党内政治生态建设道路上的各种风险和挑战。因此，党内政治生态建设需要党内民主提供良好的制度保障。

3.党内政治生态建设需要党内民主提供规范的程序

营造良好的党内政治生态不仅要有实体性规范，还要有科学合理的程序规范。只有严格按程序规范去操作，实体性规定才能实现。从党内权力的产生、党内权力的授予到党内权力的运行以及党内权力的监督，都需要程序民主的规范。“程序在使参加者都有平等的表达机会和自由选择机会的同时，也使责任范围明确，这种归责机制也会限制权力恣意。”⑦通过党内民主积极探索和建立的程序规范，不仅使得党员民主权利得到真正的贯彻落实，而且也推动着党内政治生态建设向着科学化、规范化的方向发展。

二、党内政治生态建设面临的问题

随着我国进入发展的关键期、改革的攻坚期和矛盾的凸显期，党在前进道路上面临着一系列考验，党内政治生态建设也面临一些突出问题。

1.部分党员干部理想信念淡薄，偏离党内政治价值取向

健康的政治价值是良好的党内政治生态的一个重要层面。党员干部如果没有坚定的理想信念，就容易迷失政治方向，从而造成政治价值偏离正确的方向。政治价值取向的偏离会影响到党内政治生活的正常运行、良好党内政治生态的形成以及社会政治秩序的稳定。就目前来看，大部分党员以及党员干部有着坚定的理想信念，坚持正确的政治方向，但也有少数党员和党员干部存在理想信念不坚定的现象。有关权威机构在2013年面向全国26个省市、自治区开展了一项关于“党员干部理想信念”的问卷调查，在回收的3000个有效样本中，针对“当前部分党员（干部）思想不纯的主要表现”问题，选择“理想信念动摇”这一选项的占到43.57%。⑧习近平曾在全国组织工作会议上批评有些党员干部理想信念不坚定，在政治性事件、敏感性问题上没有立场。⑨党员特别是党员干部理想信念的动摇是最危险的动摇，缺失了理想信念，“就可能导致政治上变质、经济上贪婪、道德上堕落、生活上腐化”⑩，党内民主所追求的较高的民主意识以及较好的民主素养都将无从谈起。在党内政治生活中，正是由于部分党员干部出现了理想信念动摇、价值追求变异、精神状态懈怠现象，偏离了党内的政治价值取向，制约了党内民主的健康发展，才阻碍了党内政治生态的建设。

2.“一把手”权力过于集中，制约党内政治生态的健康发展

在党内政治生态体系中，权力结构作为政治资源构成的主体性因素，主要体现为权力的分割与制衡。而权力的分割与制衡是政治体系可持续发展的内在要求，是推动国家结构转型、现代化社会秩序构建的核心部分。近十多年来，按照党的十六大部署，“以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手”不断发展党内民主，由党代会、党委会、纪委会架构的党内权力体系也日趋合理。但在实践当中，党内权力过于集中在“关键少数”领导干部手中，特别是“一把手”权力过于集中的问题，一直没有得到根本解决。根据中国人民大学国家发展与战略研究院的统计，从2000年到2014年3月底公布的涉及367个厅局级官员腐败案件中，其中担任“一把手”职务的有219人，占腐败官员总数的60%左右。?近年来中央纪委公布的腐败案件也暴露了“一把手”滥用权力的问题。据《京华时报》报道，2014年，“截至8月17日，中央纪委公布的440起查处案件中，‘落马的县处级以上‘一把手为166人，占比超过三成。”?中央纪委监察部网站于2016年1月2日公布的“大数据2015”显示，“2015年查处的领导干部中，正担任正职‘一把手的至少有13名，超过落马总数的1/3”；“值得一提的是，接受组织调查的37位中管干部，有些被查时虽没有担任‘一把手，但绝大部分此前都曾在关键岗位任职，担任过各级‘一把手”。?在调整提拔干部中，党内一些“一把手”滥用权力的问题尤为突出。虽然目前关于党政领导干部选拔任用的标准、程序都有明确规定，但有些“一把手”在各种利益驱动下，把个人凌驾于班子集体之上、凌驾于组织之上，在选人、用人方面一手遮天，违规提拔干部。这不仅破坏了党内民主，使党内政治生活失去活力，而且容易滋生腐败，导致公权私化，成为为个人牟利的工具。习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上就对此提出严厉批评。他说，党内一些“一把手”，“搞家长制、独断专行，以至于一些人不知党内政治生活为何物，是非判断十分模糊”?。“一把手”权力过于集中导致了党内权力结构的失衡，制约了党内政治生态的健康发展。因此，如何科学配置党内权力，使“一把手”权力得到有效制约和监督，依然是反腐败斗争的重要课题，也是党内政治生态能否健康发展的关键问题。

3.党内监督体制机制不健全，阻碍风清气正党内政治生态目标的实现

腐败是影响党内政治生态目标实现的最大问题，而腐败产生的主要原因是对权力缺乏有效监督。党内监督能够有效保证权力不被滥用，对于巩固党的执政地位，确保党决策的科学性，有着重要意义。但从目前我国的情况来看，党内监督体制机制并不健全。一是监督体制不顺，监督机构缺乏一定的独立性。十八届六中全会新修订的《中国共产党党内监督条例》强化了上级纪委对下级纪委的领导，规定“纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告；下级纪委至少每半年向上级纪委报告1次工作，每年向上级纪委进行述职”。这一规定大大增强了纪委执纪监督工作的独立性。但是由于“线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告”，这也决定了纪委的执纪监督在一定程度上仍然要受到同级党委的牵制，并有可能导致党内运作方式不灵、党员干部的职与权不对称、工作关系不稳定等矛盾。二是监督制度不健全，体系不规范。监督体制机制不健全会使监督缺乏整体联动性，各种监督主体的作用将得不到充分发挥。比如，党的代表大会作为党内最高权力机关就存在监督虚化的问题；党委会由于存在以常委会或常委扩大会代替党委会的现象而导致其监督功效弱化的问题；党员由于监督渠道不畅通，存在监督权得不到强有力保障的问题。这些问题会严重影响党内监督工作的开展，造成监督的低效化，阻礙风清气正的党内政治生态目标的实现。

4.党员主体权利虚化，党内政治生态建设主体性动力不足

动力问题是关系党内政治生态能否持续健康科学发展的重要问题，影响着民主政治的实际进程和发展方式。党员作为党内政治生态建设的主体性力量，如果其主体权利虚化，就会造成党内主体性动力不足，进而影响党内政治生态建设。党员主体权利是党员在党内主体地位的根本体现，也是党内民主的基础。但是长期以来有些党组织更多的是把党员当作管理对象，习惯性地要求党员无条件履行义务，忽视了党员应有的权利。在党内政治生活中，履行义务的机制要远远多于保障党员权利的机制，权利与义务之间的不对等关系，严重削弱了党员的主体意识，制约着党员积极性、主动性与创造性的发挥。2014年，一项对山西省1000余名党员干部的调查显示，党员意愿表达存在知行脱节现象，61.6%的被调查者表示“党组织有要求才参加”党内生活；36%的被调查者选择在党内“基本不表露自己的真实想法”。?再加上有些党员对民主政治存在认识上的偏差，民主意识相对薄弱，思想上容易产生顾虑，就容易导致在推行民主时出现组织的涣散或者是自由主义的泛滥，从而使得广大党员的知情权、表达权、参与权、监督权等民主权利得不到应有的重视与保障。党员主体权利无法得到保障，维护权利机制缺乏，使得党内政治生态建设主体性动力不足。

三、在发展党内民主中营造良好的党内政治生态

当前，通过加强党内教育，理顺权利关系，建立健全监督体制机制，保障党员主体权利，是在发展党内民主中营造良好的党内政治生态的基本思路。

1.加强党内教育，形成良好的政治氛围

加强党内思想教育主要可以从两个方面入手：一是加强领导干部的思想教育。领导干部作为“关键少数”，其思想状况直接影响到整个党的风气，因此，领导干部要“抓好理论学习，通过坚持不懈学习，学会运用马克思主义立场、观点、方法观察和解决问题，坚定理想信念”?。二是加强普通党员的思想教育。2016年2月，中共中央办公厅专门印发《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》（简称“两学一做”），要求各地区各部门认真贯彻执行。开展“两学一做”教育实践活动，是推动党内教育从“关键少数”向广大党员拓展、从集中性教育向经常性教育延伸的新举措。因此，加强党内教育，形成良好的政治氛围，是营造良好党内政治生态的重要路径。

2.加强对“一把手”分权限权，科学配置党内权力

为了净化党内政治生态，必须从根本上解决“一把手”权力过于集中问题，实现党内权力的科学配置。一是合理分权，控制“一把手”权力过分集中。习近平就曾经告诫党员领导干部“务必珍惜权力、管好权力、慎用权力”?。权力过于集中不利于党委班子成员及其他党员干部积极性的发挥，容易造成权力的滥用和失衡。为此，需要积极推行“权力清单制度”，适当分解和严格规范“一把手”的权力和责任，减少“一把手”对具体事务的插手干预，降低“一把手”在班子成员晋升及干部调整、提拔时的权重，形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行系统。近些年来，随着反腐败斗争的深入开展，许多省市纷纷出台了对党政“一把手”分权、限权的措施。比如，安徽省安庆市在2013年4月出台了《市直单位党政正职“三个不直接分管”暂行规定》，规定凡重大决策、重要人事任免、重大项目安排与大额度资金使用，必须由领导班子集体研究决定，授权班子其他成员具体分管。近年来，山西、浙江、河南等许多省份都明确了党政主要领导不直接分管财务、人事、审批、工程建设、物资采购等。二是改革和完善党的代表大会制度。各级党的代表大会是党的最高权力机关，科学划分党内权力，势必要改革和完善党的代表大会制度。党的十八大报告强调，完善党的代表大会制度，要落实和完善党的代表大会代表任期制，实行党代会代表提案制。这就使党代会无论是在会议期间还是在闭会期间，都能通过党代表行使权力，履行职能，从而保证了党代会的党的权力中心地位，进一步促进了党内权力结构的合理和运行的顺畅。

3.完善党内监督机制，优化党内权力运行的生态环境

健全监督体制机制是党内政治生态建设的有力保障。建立健全监督体制机制，增强党内监督效力，要做到以下几点。一是改进监督机构，增强独立性。习近平强调“纪委是党内监督的专门机关，是管党治党的重要力量”?。纪委的权威性、独立性不足必然会影响监督的效果，容易造成失之于宽。因此，各级党委要严格落实《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，完善党内监督执纪工作体制机制，发挥党内专责监督机关在权力监督中的权威性和有效性。二是突出监督主体联动。通过有效的纽带把各个监督主体连接在一起，整合所有具有监督职能的机关和部门的整体设计和协作平台，使监督主体之间相互沟通、协调，形成综合优势与整体效应。三是落实监督问责制。制定切实可行的责任追究制度，做到准确问责、科学问责，适时对典型案例进行通报，增强监督的威慑力。四是建立健全党内权力运行公开制度。党内权力运行公开是党内民主的重要体现，也是党内监督和社会监督的重要前提和基础。各级党组织要公开权力运行流程，在党内甚至社会上公开党内决策及决策贯彻落实的步骤和过程，防止少数领导干部和部门在决策、执行与监督的各权力运行过程中营私舞弊，谋取个人利益。

4.保障党员主体权利，激活党内政治生态建设的主体动力

党员是党内政治生态建设的主体性动力。党员参与的积极性如何以及党员的主体权利是否得到保障，既是影响党内民主发展的重要因素，也是影响党员在党内政治生态建设中主体积极性发挥的重要前提。如果党员的主体权利得不到保障，权利与义务存在不对等关系，党员的参与积极性就不会太高，党内生活方式也就不能得到创新。因此，保障党员主体权利，推动党内民主发展，是激活党内政治生态发展主体动力的重要一环。一是要建立健全党内激励机制。通过外部激励如工资、奖金、职务、党内关怀等，切实保障党员利益。这种外部的实际利益對提高党员参与的积极性有着推动作用。同时，要注重提升党员的责任意识，并辅以必要的惩处方式。激励机制彰显的不是利益的得失问题，而是广大党员对于自身应有权利的充分使用以及义务的无条件履行。二是要拓宽党内参与渠道，保障和促进广大党员正确行使权利、切实履行义务，最大限度地激发党员参与党内事务的责任感、使命感和荣誉感。习近平在《始终坚持和充分发挥党的独特优势》中告诫各级党组织，要“认真落实党章和党内规章赋予党员的知情权、参与权、选举权和监督权等各项民主权利，使广大党员在党内生活中真正发挥主体作用”?。因此，拓宽党员参与渠道是保障党员主体权利、激发党内政治生态建设主体动力的重要措施。

总之，党内政治生态建设是一项复杂、系统的工程。在发展党内民主中，积极培育合格的主体，提供良好的制度保障和规范的程序，不断推动党内政治生态的优化，是新的历史时期党面临的重大历史任务，必须抓紧抓好。

注释

①《坚持从严治党落实管党治党责任 把作风建设要求融入党的制度建设》，《人民日报》2014年7月1日。

②熊光标：《如何塑造良好的政治生态》，《探索与争鸣》2015年第8期。

③朱映雪：《中国共产党党内民主发展动力问题研究》，人民出版社，2013年，第32页。

④⑤⑨《十八大以来重要文献选编》上，中央文献出版社，2014年，第336、40、339页。

⑥习近平：《把革命老区发展时刻放在心上》，《人民日报》2015年2月17日。

⑦求是杂志社政治编辑部：《社会主义法治理念教育学习读本》，红旗出版社，2006年，第142页。

⑧王友明：《关于加强党员干部理想信念教育的几点思考》，中国共产党新闻网，http：//dangjian.people.com.cn/n/2015/0908/c398960-27557251.html，2015年9月8日。

⑩中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社，2014年，第162页。

?王姝：《顶风违纪 党政机关行政单位是主体》，《新京报》2014年8月19日。

?《今年以来落马官员三成属于“一把手”》，《京华时报》2014年8月19日。

?《从被查中管干部看反腐无禁区》，中央纪委监察部网站，http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201512/t20151231_71865.html，2016年1月2日。

?习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。

?崔建周：《党员意愿表达存在知行脱节现象》，《北京日报》2014年6月30日。

?习近平：《之江新语》，浙江人民出版社，2007年，第260页。

?习近平：《坚持全面从严治党依规治党 创新体制机制强化党内监督》，《人民日报》2016年1月13日。

?习近平：《始终坚持和充分发挥党的独特优势》，《求是》2012年第15期。

The Dilemma and Outlet of the Party′s Political Ecological Construction

Zhu Yingxue Sun Qinmin

Abstract：Within the Party′s political ecological construction， it is necessary to cultivate qualified subjects and provide good system guarantee and standard procedures. Problems of the Party′s political ecological construction： part of the Party cadres′ faith is weak， to disrupt the political value heading the party； the power is too concentrated in the first in command， restrict the healthy development of Party′s political environment； mechanism of inner-party supervision system is not perfect， hinder the delicate gas and the political ecological objectives； main rights of the Party members is empty， subjectivity of the political Party′s ecological construction is of the shortage of power. To get rid of the political ecological construction difficulties， we need to strengthen the ideal faith education of the Party members and cadres， scientific allocation of power within the party， establish and improve the supervision mechanism， to activate the subject dynamic of the Party′s political ecological construction.

Key words：Communist Party of China； inner-party democracy； Party′s political ecology