我国城镇基层社会养老服务情况调查分析

国家发改委体管所社会调查课题组

在我国老龄化加速发展的进程中，城镇老年人养老服务需求不断上升，对基层社会养老服务也提出了新的要求。虽然近年来社区养老服务发展较快，但仍然存在缺乏养老服务机构、专业服务人员缺失、精神文化生活不够等问题。文章以全国264个城镇社区养老服务情况问卷调查①数据为基础，描述城镇社区养老服务开展情况，分析其中面临的问题，并提出相关建议。

一、调查对象基本情况

在社区位置分布上，264个有效样本中，有72.3%的社区位于主城区，18.9%的社区在城乡结合部，还有少量社区在郊区或为城中村，比例分别为4.9%、3.0%。在主要构成上，53.5%的社区是老旧小区，20.2%是商品房小区，有超过22.9%的社区是混合社区；其他包含保障房小区、驻区政府机关事业单位、驻区企业工厂的社区比例都很少，均不足2%。

被访社区辖区常住居民平均为9016人，60岁以上老年人占社区总人口的平均比例为15.3%，60岁以上老人所占比例最高的社区高达56.5%，有30.7%的被访社区60岁以上老人占比超过20%。80岁以上老年人占社区总人口的平均比例为2.9%。社区中失能半失能、失独、贫困、空巢等特殊困难老人占全部老人（60岁及以上）的平均比例为8.56%，比例最高的社区为70%。可见被访社区中接近三分之一的社区为老龄社区，而特殊困难老年人群体的比例也不容乐观。

二、社区老年人的养老服务需求情况

（一）老年人主要选择居家养老，养老金、儿女供养和以往积蓄是其主要生活来源；老年人被诈骗的情况时有发生

调查显示，被访社区的老年人选择居家养老的比例平均为88.82%。在绝大多数社区，社区养老和机构养老都不是社区老年人的主要养老方式。

退休后老年人的生活来源相对有限，对社区老年人主要生活来源的重要程度进行排序，排在第一位的是养老金，其次是子女供养，排在第三位的是以往积蓄。

老年人被诈骗（如保健品诈骗、电信诈骗等）的案件时有发生，他们一旦被骗，遭受的往往是财产和精神的双重打击。调查显示，老年人被诈骗问题经常发生的被访社区占6.2%，有时发生的占24.2%，较少发生的占58.5%，从未发生过此类事件的社区仅为11.2%，其他社区都有遇到过老年人被诈骗的事情，亟待加强老年人安全防范意识教育。

（二）老年人目前最需要是医疗保健服务，上门巡诊和家政服务，健康咨询、慢性病诊疗和家庭医生等；政府和社会最应该提高低养老金人群的养老金水平和解决失能半失能、失独等特困老人的基本生活和照料问题

调查显示，老年人目前最需要的养老服务是医疗保健服务，65%的被访居委会选择此项。社区居委会认为老年人还需要文化娱乐服务、基本生活照料、康复护理以及精神慰藉，选择比例均有超过30%。选择老年人食堂和紧急救援的被访居委会比例分别为21.3%和18.3%，另外还有少部分的居委会认为老年人最需要的是老年教育和临终关怀（见圖1）。

调查显示，被访居委会认为社区老年人最需要的上门服务是上门巡诊和家政服务，选择比例分别为60.9%和56.7%，紧随其后的是康复护理，选择比例为47.1%。选择精神慰藉和日间照料的比例也均超过30%，还有部分居委会选择送餐上门和代购物品。

对于社区老年人目前最需要的医疗服务，超过一半的被访居委会认为老年人最需要健康咨询、慢性病诊疗和家庭医生，分别为53.3%、51.7%和50.2%。44.8%的受访居委会认为老年人最需要专业康复护理，还有部分受访居委会认为老年人需要安装紧急呼叫器和陪同看病。

以社区居委会的视角，被访居委会认为政府和社会最应该“提高低养老金人群的养老金水平”和“解决失能半失能、失独等特困老人的基本生活和照料问题”，选择比例分别为52.3%和51.5%。认为最应该“改善社区和居家养老服务条件、提高服务水平”、“增强尊老、爱老、助老的社会氛围”和“加强老年人医疗保健和康复护理工作”的比例分别为37.8%、32.8%和30.2%。还有部分居委会认为应该“保护老年人合法权益”、“多开展老年人文化娱乐和教育活动”和“增加养老机构及床位数量、提高服务质量”，选择比例均超过20%。

三、社区养老服务供给情况

（一）大多数社区服务机构能为老年人提供休闲娱乐、医疗保健等服务；超过一半的社区服务机构能提供上门家政服务和精神慰藉服务；能满足老年人一半及以上的养老服务需求的社区不到50%

调查显示，社区内的各类服务机构能为老年人提供的服务如下：79.9%的社区能够提供休闲娱乐服务，63.6%的社区能提供医疗保健服务，超过50%的社区能提供老年教育和精神慰藉服务，40.9%的社区能提供日间照料服务，超过30%的社区能提供基本生活照料和康复护理，能够提供紧急救援和老年人食堂的社区相对较少。

被访社区各类机构能为老年人提供的上门服务，排在第一位的是上门家政服务和精神慰藉，占比均超过50%，排在第二位的是上门巡诊，占比为46.6%，排在第三位的是提供日间照料服务，为37.8%，另外还有部分社区内机构能够提供送餐、代购物品和上门护理等服务，占比均超过20%。

社区老年人的养老服务需求大部分能在社区内得到满足的占32.2%，大约一半能得到满足的占13.6%，少部分能满足的占31.1%，只有极少部分需求能得到满足的占23.1%。能满足老年人一半及以上养老服务需求的社区合计占45.8%。

（二）接近一半的社区拥有专门的养老服务机构，其中大部分是公办公营或公办民营；大多数社区拥有老年活动中心，多半的老年活动中心老年人参与度较高

调查显示，46.6%的被访社区拥有专门的养老服务机构（如日间照料中心、托老所等），53.4%的被访社区没有专门的养老服务机构。拥有养老服务机构的被访社区，公办机构占大多数。

80.4%的被访社区拥有专门的老年活动中心（室、站），大部分社区能满足老年人基本的生活娱乐需求。对于拥有老年活动中心的被访社区，社区老年人大部分会到老年活动中心参加活动的占28.0%，大约一半老年人会参与的占28.5%，少部分老年人会参与的占39.3%，极少数老年人会参与的占4.2%，部分老年活动中心的利用率较高，老年人参与活动的积极性较高，但也有部分社区老年人较少在活动中心活动。

（三）部分社区有社会性服务机构、社会团体等为老年人提供养老服务；接近一半的社区，其驻区单位、企业等能为老年人提供义务帮助很多或较多；多数社区经常开展为老年人免费服务的志愿活动

调查显示，被访社区中有社会性服务机构、社会团体等为老年人提供养老服务，常年有的占24.2%，有时有的占37.1%，很少有的占20.1%，没有社会性服务机构、社会团体等为老年人提供服务的占18.2%。

对于“社区的驻区单位、企业等是否为社区老年人提供一些义务性帮助”，驻区单位、企业等能为老年人提供很多义务帮助的占18.9%，提供帮助较多的占28%，提供帮助较少的占35.2%，提供帮助很少的占17.8%，合计超过一半的社区，其驻区单位、企业等能为老年人提供义务帮助较少或很少，但也有接近一半的驻区单位、企业能为老年人提供很多或较多帮助。

对于“社区是否开展一些为老年人免费服务的社区志愿活动或义工活动”，经常开展的社区占63.5%，有时开展的占29.7%，很少开展的占6.1%，从未开展的仅占0.8%，大部分社区都有开展一些为老年人免费服务的志愿活动或义工活动，很少开展或者没有开展的社区比例非常低，可见基层志愿环境已逐渐形成。

（四）被访社区居委会认为社区养老服务最大的不足是缺乏养老服务机构，其次是养老服务专业性不强、水平不高

调查显示，被访居委会认为社区在养老服务方面最大的不足，排在第一位的是“缺乏养老服务机构”，超过50%的居委会选择此项，远远超过其他选项。排在第二位的是“养老服务专业性不强、水平不高”，选择比例为21.2%，第三位是“养老服务设施设备不健全”问题，选择比例为15.5%，另有部分居委会选择 “养老服务内容有欠缺”和“养老服务机构交通不方便等”，选择比例较低。

四、结论与建议

（一）结论

第一，社区的老年人数量不容乐观。调查显示，社区60岁以上老年人占社区总人口的平均比例为15.3%，80岁以上老年人的平均比例为2.9%。60岁以上老年人占比最高的社区，超过一半的社区人口为老年人。老年人比例超过20%的社区接近三分之一。失能半失能、失独、贫困、空巢等特殊困难老人占全部老人的8.85%，在社区养老服务覆盖问题上，失能半失能、失独、贫困、空巢等特殊困难老人是养老服务政策需要重点考虑并覆盖到位的群体。

第二，居家养老是主流，老年人需要更多关心。目前老年人主要以居家养老为主。日常生活依靠养老金和子女供养，但是也有部分家庭存在“啃老”现象，给老年人的退休生活带来经济和精神双重负担。老年人易受欺骗，保健品诈骗、电信诈骗案件时有发生，是需要被重点关注的群体。

第三，社区服务机构能满足老年人的基本需求，但与老年人的养老服务需求相比还远远不够。目前大多数社区内的各类服务机构能为老年人提供休闲娱乐、医疗保健等服务，超过一半的社区能提供老年教育和精神慰藉服务。能满足老年人一半以上养老服务需求的社区占45.8%，另有23.1%的社区只能满足老年人极少部分的养老服务需求，可见社区的养老服务现状与社区老年人的养老服务需求之间还存在较大的差距。另外，被访居委会认为社区养老服务最大的不足是缺乏养老服务机构，认为最需要的养老服务是医疗保健服务，最需要的上门服务是上门巡诊和家政服务，最需要的医疗服务是健康咨询、慢性病诊疗和家庭医生。政府应该提高低养老金人群的养老金水平，解决失能半失能、失独等特困老人的基本生活和照料问题。

第四，社区养老服务机构覆盖面在不断扩大，但仍不能满足需求。接近一半的被訪社区拥有专门的养老服务机构（如日间照料中心、托老所等），社区养老已经逐渐以机构日间照料、托老所等形式进入社区，承担社区养老服务功能。但是仍然有超过一半的社区没有相关的养老服务机构，老旧社区，因为受到环境、地理位置、经济等制约，无法提供社区养老的服务内容，社区养老服务机构受到很多具体因素的限制。另外，社区开展的居家养老服务，与满足社区老年人的养老服务需求的目标还有较大的差距，这部分差距一方面要依托社区养老服务的建设和提升，另一方面也需要引入企业或社会组织，作为提供养老服务的有效支撑。

第五，多数社区有老年人活动场地，社区志愿氛围逐步形成。大部分社区有活动场地能满足老年人基本的生活娱乐需求。一多半的老年活动中心的利用率较高，老年人参与活动的积极性较高，但也有三分之一老年活动中心利用率不高。社区常年有社会性服务机构、社会团体等为老年人提供养老服务的仅占24.2%，没有的占18.2%。大部分社区都有开展一些为老年人免费服务的社区志愿活动或义工活动，很少或者没有开展的社区比例非常低。无论是社会组织、驻区企业都能为社区老年人提供服务，社区也经常组织一些为老志愿活动和义工活动，志愿服务的意识已经形成。

（二）建议

第一，加大对养老工作的宣传与引导，形成关爱老人、尊敬老人、帮助老人的社会氛围。加大宣传，使居民充分认识到解决养老问题的重要性与必要性，营造尊老爱老敬老的社会氛围。整合各方面社会资源，加大社会组织参与养老服务，发挥养老机构的社会价值，形成浓厚的养老氛围。加强老年人居家安全问题教育，关注老年人的出行安全，加强老年人安全意识防范教育。关爱老人，加大对服务设施的投入。

第二，建设社区居家养老的服务网络，提高服务质量。加强培养有关社会组织，建立居家自助与互助相结合，公益性与低偿服务相结合的服务网络。改善基层社区和居家服务水平，发挥社区服务中心的作用，开展多种适合老年人的娱乐活动。大力发展专业水平的社会养老机构，提高社区的居家养老服务水平。引导、支持专业社工机构以购买服务形式承接社区养老服务项目。增加养老服务机构，提供专业的日间护理、陪伴业务，协助社区完成居家养老工作的推广，增加养老床位和配套设施。

第三，建立公共财政养老服务投入机制。建立持续的公共财政投入机制，根据实际情况提供政府购买服务，以及对居家养老服务组织的资助机制。加大对社区养老服务的资金投入，以完善社区养老服务的各项软、硬件设施，使每位老人都能享受到社区养老服务，实现社区养老服务普遍化。

第四，加强社区居家养老服务人员及志愿队伍建设。加大社区居家养老服务人员培养的投入，巩固和扩充养老服务人员队伍。加强对助老服务员的培养和教育，逐步推行持证上岗制度。增加养老护理人员的薪酬待遇，建立养老护理人员各类补贴制度。吸纳社工专业人才参与社区养老服务，提高服务质量。引导驻区企事业单位、社会组织，社区居民等参与助老志愿活动。完善志愿者吸纳机制，社区成立志愿服务团队，建立志愿者参与养老服务的管理激励机制。

第五，完善社区养老服务形式。发展家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等多种服务形式，既注重对老人物质照顾，也考虑对老人的精神照顾。扩大服务场所完善服务设施开展老年人供餐社区照料养老服务。全面了解老年人的实际需求，高龄老人的日常照料服务，解决失能老人康复护理与医疗上门的服务需求。适当引入宗教信仰，尤其是临终关怀的过程，加强慢性病自我调节和治疗教育。

注：

①经过科学的四级抽样，确定分布在全国32个城市的264个社区，每个社区完成1份社区养老服务情况调查问卷，最终全国共完成264份有效社区问卷。通过社区问卷主要了解各个社区开展养老服务的情况，由社区居委会的书记或主任（含副职）填答。在本报告的分析中，数据用SPSS19.0软件进行统计分析。

（课题组成员：银温泉、李振京、李建新、胡杰成、赵春飞等。执笔人：赵春飞）