从美国DARPA看我国军民融合科技创新体系建设

蔡军霞　王静远　马子健　杨威　谭茂鑫

科技创新作为供给侧改革“劳动力、土地、资本、制度、创新”五大要素之一，是国民经济发展的重要驱动力，也是现代化国防体系建设的命脉。放眼全球，作为综合国力和军事技术首屈一指的美国，在科技创新的军民融合方面具有很多值得借鉴的经验。美国国防科技创新的核心机构DARPA（“美国国防高级研究计划局”，以下简称DARPA）自1958年成立以来，一直处于美国乃至世界技术史上重大突破技术的核心，本文通过分析DARPA的定位、运作、成果转化等环节，总结DARPA在军民融合领域的成功经验，结合我国军民融合的科技创新的问题，提出DARPA对我国科技创新军民融合的启示。

一、美国DARPA的主要做法

DARPA是美国国防部属下的一个行政机构，负责研发军事领域的高新科技。互联网、隐形战机、卫星定位等多个领域处于最前沿水平革命性的成果都由DARPA资助引领。DARPA不但满足美国国防工业的高技術需求，还能够在民用和商业领域取得巨大的成功。其战略定位、运作模式、成果应用等方面，对于帮助破解我国军民融合存在的供给侧结构失调问题，具有借鉴意义。

（一）确保美国科技领先地位的战略定位与规划

DARPA，美国高新科技领域的“军民融合”战略制定与组织实施机构，主要负责国防高新技术的研究、开发和应用。DARPA产生的背景是1957年10月苏联“斯普特尼克1号”人造卫星的发射。该事件标志着在综合国力上占有优势的美国在高科技领域被其对手苏联超越。美国国防部成立DARPA的目的就是为了防止类似情况的再次发生。其定位远远超出了国防科技研发本身，DARPA的使命是从战略上确保美国在高科技领域中的全球领先地位。换言之，DARPA的任务与使命是有针对性的推动美国高新技术的突破和发展，即通过军事科技的需求引领通用科学技术的发展，同时通过通用科学技术的发展来确保美国在全球科技领域的领先地位。

（二）进行国防高新科技风险投资的专业机构

DARPA每年政府预算经费在30亿美元左右，约占美国国防总经费的0.5%。这些经费会被划拨到各个大学的实验室、大型公司的研发中心，每个研究项目预算大约在1000万—4000万美元。DARPA按照技术的成熟度对项目进行分阶段管理。第一阶段，寻找和资助具有明确军事应用目标的基础性研究工作。第二阶段，与高技术公司或者初创企业签署技术开发合同，对第一阶段成熟的基础研究成果进行技术研发。技术研发成熟后，就进入“第三阶段”。在该阶段，DARPA把成熟的技术转移给相关军种，由这些军种通过招标方式进行原型机的试制生产。待原型机成熟之后，提供给军方使用乃至推向民用市场，研发单位和生产企业可以通过军方和市场订单来维持自身的运营，DARPA也就完成了一项高新技术的应用培育。

DARPA经费在科研项目中所扮演的角色非常类似民用科技研发项目中“风险投资”的作用。一项高新技术从开始研发到实际的应用，之间存在着一个被称为“死亡之谷”的巨大鸿沟。在民用技术市场当中，跨越“死亡之谷”的工作主要由天使投资、风险投资等创投资本来完成，但是在军事科技创新领域，这样的工作则很难完全依靠市场资本完成。因此，DARPA从政府的角度，以外部力量帮助高新科技成果完成转化过程，取得了非常好的效果。与“风险投资”相似，DARPA只关心项目的选择和阶段控制，项目的研发工作通常会交给民用科研机构、初创公司、大型企业来完成。这种在市场环境下充分竞争的外包和采购模式充分调动了民用市场中科技创新要素的治理与研发管理资源。

（三）通过体制机制实现高新技术的军民融合应用

近60年来，DARPA为美国军方培育了大量高新技术成果，其中更是包括Internet、GPS等一批影响巨大的军民两用技术。DARPA之所以能够为美国军事科技和民用科技同时提供如此有效的高新技术供给，主要得益于其在项目培育过程中所采用的军民融合策略。

在DARPA的科技项目过程中，军事技术创新主体和民用技术创新主体则交替扮演着“创新供方”与“创新需方”的角色。在项目研发阶段，DARPA以本国军事战略为导向，制订出军事技术创新项目要求，然后吸引民用技术创新主体参与实现军事技术创新。在项目应用阶段，培育技术在达到军事应用目的后，部分技术对民口开放转为民用技术，供需主体发生转换，由军事高新技术向民用市场需求提供创新供给，实现更大的经济价值。DARPA组织在民用技术创新与军事技术创新的互动中真正成为创新供需双方有机联系的纽带。

二、我国军民融合科技创新存在的问题

我国现行国防科技创新体系存在着“军民分离”、“重复建设”等结构性失调问题。一方面，强大的民用科技创新能力并未有效地转化为国防科技创新能力；另一方面，军用科技成果民用转化程度不足，导致国防科技研发资金利用效率较低，军民分离的重复创新给国民经济带来不必要的负担。国防科技创新领域存在的上述难题迫切需要通过供给侧结构性改革进行破解。

（一）军民融合的国防科技创新规划缺乏总体合力

科技创新的阶段性规划和中长期战略规划是指导我国科技创新发展的重要基础。目前，我国通常会将国防科技创新作为科技创新总体规划一个独立的专项，同能源、环境、农业等专项领域技术相并列。然而，国防科技并不是一个独立的发展领域，其对高新技术的需求是体系化和全方位的。此外，在我国现行的国防科技创新体系当中，民用高新技术的创新与发展主要由发改委、科技部等部门负责，军事科学技术的创新发展由原总装备部、国防科工局负责。形成了“军民两条线”的管理与发展体制，这就使得我国的国防科技创新在总体规划层面开始，就存在有“军民分离”、“重复建设”的问题。

（二）国防科技创新过程管理的军民融合程度较低

我国国防科技创新机制在高新技术研发的过程管理上，也存在“军民分离”和“重复建设”的问题。首先，我国目前的军用技术研发通常以型号研发为核心，原总装备部等军口部门制定型号研制规划，根据型号研发中的具体需求，国防科研院所对各种技术进行专项攻关。国防科技的型号需求并没有有效地传达到民口的技术研发单位，非国防类科研院所的强大科研能力很难转化为国防技术发展的推动力。其次，从民口的角度看，民用高新技术的研发从目标制定到整个研发的各个环节，都很少考虑通用技术的国防用途。对于具有军事应用潜力的成熟民用技术，缺乏专门的机构进行国防应用引导。这也导致国防型号项目在攻关的过程中很难找到合适成熟的民用技术单位进行支撑。此外，由于军民研发体系之间的长期分离，导致国防科技工业封闭垄断情况严重、竞争环境不公平。国防经费仅能投入到军工企业和军工高校。国防项目管理程序僵化，手续繁琐，打击民用研究人员申请积极性。信息渠道不通畅，阻碍民口科研资源参与国防科技创新。此外一些人为的准入壁垒依然在限制民用技术和研发力量进入国防技术的研发过程。

（三）国防科技成果民用化与市场化程度不足

在国防科技成果的民用化方面，我国现行的国防科技研发体系也存在这较为严重的“军民分离”问题。一是成果转化的支撑环境方面不完善。军方科技“孤岛化”发展，国家对科技转化与经济的宏观调控和组织力度不够，缺乏促进国防科技成果转化的整体政策。二是投资体制不完善，投资力度不够，缺乏国防科技风险投资、基础创新科研与市场应用之间存在难以跨越的鸿沟。三是成果的市场适应性差，实用价值不大。由于军品的独特性无法有效进行民用生产和经济领域推广应用，无法有效轉化为市场收益。四是缺乏成果推广转化的专业服务机构。亟需专业的进行国防知识产权价值评估、市场风险分析以及提出行业发展规划建议的服务机构来促进国防科技成果推广转化。

西方发达国家高度重视国防科技成果民用化和商品化。如美国在国防科技成果尚处在方案论证阶段时，就开始研究它的民用可能性。据统计，美国对军民两用技术研发的投入占军事技术研发投入的比重高达80%。这样的投入比例也给美国军事科技的研发投入带来了可观的回报，有统计显示，美国在军用空间计划中每花费1美元，就可以在民用领域中收回14美元的效益。而我国由于军民两用技术占军工技术中比重较低，军事技术研发资金的投入产出比很低。一方面，巨额的军事科技研发投入给国家的财政预算带来了不小的负担。另一方面，一些国防科研机构严重依赖国家的财政投入，无法在民用市场中形成自我的造血功能，一旦脱离国家财政的“保护”，几乎无法在市场中存活。

三、DARPA对我国科技创新军民融合的启示

坚定不移的走军民融合发展的改革之路，是我国国防科技创新供给侧结构性改革的必然选择。借鉴DARPA的成功经验，对推进我国科技创新军民融合工作得到以下几点启示。

（一）制定军民融合科技创新中长期发展规划

尽早制定符合我国国情的军民融合的科技创新中长期发展战略规划。规划的制定应当充分考虑军民两个方面的科技创新需求，关注影响未来军事技术发展的前瞻性、战略性、颠覆性变革方向，统筹谋划国防科技创新和民用科技创新总体战略。规划应当打破国防科技创新和民用科技创新之间的屏障，明确我国在全球科技发展上的定位，布局我国未来十到二十年内军民融合技术的发展方向、实现路径和总体目标。

（二）设立军民科技创新发展的协调机构

一是在中央军民融合发展委员会统一领导下，建立协调科技创新领域军民融合发展的专门机构。借鉴DARPA的项目管理方式，通过适量的国家资金投入，支持具有军事应用潜力的基础科学研究，帮助军民融合高新技术完成从技术研发到实际应用的过渡，协调国防科学技术和通用科学技术的深度融合发展。二是建立国防需求去背景化、模块化、指标化的描述发布机制，通过打破军民科技创新之间的人为壁垒，引导民用智力资源服务国防科技创新。通过引入充分竞争的市场化机制，提高国防科技创新的技术水平。三是设立国防高新技术项目创新发展基金，推动军民研发资本深度融合。四是积极促进军地创新形成互动“回路”机制，吸引民用技术创新主体参与实现军事技术创新，军事技术创新主体和民用技术创新主体形成良性互动。

（三）完善军民融合科技创新成果应用体制机制

建立有效的信息沟通渠道，为军地提供信息服务，为工业界和学术界寻找研究和开发机遇、许可专利以及有关信息提供一个沟通平台，鼓励全社会潜在的科技创新体系参与国防科技创新基础研究，促进军地交流科技创新成果。在现有的国家级科研专项中系统性地设置与特殊军用需求相关的基础性、前沿性的科研项目，其产生的成果能够为军口科技创新产品化奠定基础。在重大专项中以某个国防项目为框架，涵盖多个子项目，涉及跨学科、跨领域、跨业界的合作，以实现可能的科技突破。提高军民两用技术和产品的研发创新能力，促进军品和民品资源的优化配置，带动国防工业的改革和发展。坚持适度竞争的原则，打破军工部门界限、行业界限、所有制界限，培育竞争主体，营造公开公平公正的竞争环境，扩大竞争基础，扩展军品市场的准备范围。

（蔡军霞、马子健、谭茂鑫，国家发展改革委经济与国防协调发展司。王静远，北京航空航天大学。杨威，中国宏观经济研究院产业所）