“一带一路”建设的地缘政治风险及战略应对

“一带一路”是由中国倡议发起的、由各方共同打造的全球公共产品。它以欧亚大陆作为重点，同时向世界其他地区延展与辐射。可以说，“一带一路”建设已经突破了地域的限制，而具有了更为广泛的全球意义。正如习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上所强调的：“‘一带一路建设植根于丝绸之路的历史土壤，重点面向亚欧非大陆，同时向所有朋友开放。不论来自亚洲、欧洲，还是非洲、美洲，都是‘一带一路建设国际合作的伙伴。”从这点来说，“一带一路”覆盖的国家从经济发展、政治稳定、治理水平等方面存在着较大差异，尤其是“一带一路”建设的重点区域——欧亚大陆来看，这种复杂性更为突出。因此，“一带一路”建设的地缘政治风险必须要认真加以评估。根据沿线国家的具体情况，地缘政治风险可以分为三大部分：第一是国家或地区政局动荡所带来的政治风险；第二是恐怖主义、极端势力的干扰和破坏所导致的政治风险；第三是“一带一路”促动国际秩序变革而引发大国战略冲突的风险。

一、政治动荡的风险

欧亚大陆的内部是全世界最不稳定的地区之一，政治上能否实现安全稳定是影响“丝绸之路经济带”建成的关键因素。实际上，丝绸之路涉及的许多国家都面临着国内政治不稳定的风险，如阿富汗以及乌克兰政局的动荡等。另一方面，丝绸之路上各国之间也存在许多矛盾，如印巴冲突及伊斯兰教内部派别之间的矛盾。“21世纪海上丝绸之路”建设同样也面临着地缘政治动荡的风险，如南海问题的持续发酵。下面仅以缅甸为例，对于“一带一路”因政局变动所带来的政治风险做具体分析。

缅甸是“一带一路”建设的重要节点国家。它位于亚洲中南半岛西北部，西南濒临印度洋，是东南亚第二大国，同时也是东盟（ASEAN）、世界贸易组织（WTO）成员国，与中国、泰国、印度、孟加拉和老挝5国互为陆上邻国。缅甸地理位置十分特殊，是陆地上联结东南亚与南亚、中东的必然通道，也是通往印度洋的重要通道，天然的地理位置优势使其具有了重要的战略意义。近年来，美国、日本、印度都十分重视与缅甸政府建立密切关系。在美国重返亚太的战略背景下，前国务卿希拉里、前总统奥巴马先后访问缅甸。于中国而言，缅甸不仅是一个邻国，同时在“一带一路”建设中也具有特殊的战略地位。

然而，缅甸国内的政局不稳定，经济发展程度较低等因素也使得“一带一路”在缅甸面临着较大政治风险，主要体现在以下方面：

第一，缅甸中央与地方分权，部分地区局势动荡。缅甸是亚洲国家中民族成分最复杂的国家之一，存在大量的民族矛盾和地区分裂势力。根据美国中央情报局（CIA）网站数据显示，缅甸全国约有人口5575万，政府承认的民族共有135个，民族语言100多种。缅甸北部的克钦邦和掸邦等地实行自治，但与政府间军事冲突经常发生，政局颇为不稳，安全环境较为恶劣。2013年6月至今，缅甸北部克钦邦境内武装冲突时有发生。值得注意的是，缅境内各派力量（缅政府、“民地武”）等对中国在处理缅北问题方面既有期待，也有抱怨。笔者2014年8月曾到缅甸曼德勒、仰光、密支那等地调研，对于这一点感受较深。这使得中缅外交关系面临着较大挑战，也势将影响到“一带一路”建设。

第二，缅甸非政府组织活跃，导致民众对华投资存在片面误解。实际上，在缅甸投资过程中，除了要处理好与缅政府和地方势力之间的关系外，还需要考虑到非政府组织的功能以及缅民众对中方项目建设的态度。这些非政府组织大都有美日等国外力量的支持，且在缅甸民众心中较有影响力，而美日等国对于“一带一路”建设是有所保留的。因此，如何规避和对冲非政府组织的负面影响也是中国在“一带一路”建设中所必须面对的重要课题。

第三，缅甸“大国平衡”外交战略转向。缅甸新一届政府上台后，在重点发展与周边国家，尤其是东盟国家的关系的同时，还努力改善与欧美日等大国的关系。缅甸也希望与其他重要国家搞好关系，在中美之间通过平衡外交，实现国家利益最大化。美、日、印等国也希望缅甸减轻对中国的依赖，企图在区域内弱化中国影响力。在美国重返亚洲的国际环境下，企業投资也可能会受到此类不确定性的影响。

二、“三股势力”破坏的风险

暴力恐怖势力、宗教极端势力、民族分裂势力这三股势力是影响“一带一路”稳定的重要因素。例如，“伊斯兰国”组织得到塔利班派系和乌兹别克斯坦伊斯兰运动的效忠承诺。“伊斯兰国”可能会尝试以一次袭击来挑衅中亚，以宣扬它在阿富汗和中亚的势力。“东突厥斯坦伊斯兰党”死灰复燃。它通常被称作“东突厥斯坦伊斯兰运动”（“东伊运”），其后勤基地设在土耳其境内。由于叙利亚战争的缘故，它与叙利亚乃至东南亚的“伊斯兰国”好战分子和支持者以及“基地”组织派系加强了关系。这增加了“东伊运”袭击中国海外目标、发动更多形式的自杀式汽车炸弹袭击的可能性。另外，美军在阿富汗的撤军行动为该国留下了持续动荡和政治纷争的隐患。这可能为好战分子及其他罪犯和毒贩在中亚边境地区制造不稳定局势提供机会。与此同时，各相关国对打击这三股极端势力尚未形成合力，这极大制约了应对三股势力的有效性与持久性。

当然，从辨证的思维来看，“一带一路”建设很大程度上也会抑制和打击“三股势力”。新美国安全研究中心研究员扎卡里·凯克表示，“三股势力”的目的之一就是搅乱中国与中亚、欧洲等地的经济合作，而中国“一带一路”倡导的道路基础设施建设，如穿越中国新疆，经哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国家的铁路，将中国与欧洲相连，促进中国与中亚各国的经贸联系，为维护与促进地区稳定与和平发挥重要作用。美国卡内基国际和平基金会高级研究员黄育川认为，“一带一路”将使中国在亚洲取得更加积极的外交效果，缓和地区紧张关系，确保主要海上通道的安全畅通与稳定。新加坡国立大学教授郑永年认为，通过参与“一带一路”建设，相对落后的国家将获得重新融入世界经济主流的机会，逐步消除贫困，这有助于根除“三股势力”。

三、大国战略冲突的风险

“丝绸之路”一词源于德文“die Seidenstrasse”，最早出现于德国地理学家费迪南·冯·李希霍芬（Ferdinand von Richthofen）于1877年出版的著作《中国——我的旅行成果》中。丝绸之路蕴含的巨大精神价值和发展潜力引起了域内域外国家的兴趣，从20世纪90年代开始，以“丝绸之路”冠名的各种规划构想不断提出，如联合国的“丝绸之路复兴”计划、美国的“新丝绸之路”计划、日本的“丝绸之路外交”、俄罗斯的“新丝绸之路”等。这些计划与“一带一路”建设既存在契合点，但也有着明显的冲突，尤其是美国、日本、俄罗斯的丝路计划。

美国的“新丝绸之路”计划。美国的新丝路计划分智库和官方两个层面。从智库层面看，2005年，美国约翰斯·霍普金斯大学中亚高加索研究院院长弗雷德里克·斯塔尔提出了“新丝绸之路”构想：建设一个连接南亚、中亚和西亚的交通运输与经济发展网络，以阿富汗为枢纽，将油气资源丰富的中亚、西亚国家与经济发展迅速的印度乃至东南亚连接起来，促进各国以及几大区域间的优势互补，推动包括阿富汗在内的该地区国家的经济社会发展。2011年，美国官方提出了“新丝绸之路”计划，设想以阿富汗为中心，在美国等国军队从阿富汗撤出后，由美国主导阿富汗战后重建工作，希望阿富汗邻国投资、出力来维护美国继续在欧亚大陆腹地发展过程中的主导地位。实际是以美国为推手，以阿富汗为中心，连接中亚、南亚，建立一个区域性地缘政治、经济结构，最重要的是这些国家里有美国的军事基地，用来围堵遏制中国、俄罗斯和伊朗。

日本的“丝绸之路外交”。日本本不属于丝路沿线，但从自身能源需要出发，在1997年由时任日本首相桥本龙太郎提出以“丝绸之路外交”冠名的中亚外交战略。2004年日本重提“丝绸之路外交”战略，将中亚五国及外高加索三国定为“丝绸之路地区”，并把该地区摆在日本新外交战略的重要地位。根据“丝绸之路外交”的构想，日本将从地缘政治考虑，谋求在中亚和外高加索这个世界战略要地站住脚跟；同时从经济利益考虑，抢占这一储量不亚于中东的能源宝库，通过加强政治影响和经济渗透来争取该地区能源开发及贸易的主导权。

俄罗斯的“新丝绸之路”。针对美国将俄排除在外的新丝绸之路计划，俄罗斯曾多次将正在建设中的由中国经过中亚和俄罗斯直抵德国杜伊斯堡，并连通欧洲铁路网和港口的“中欧运输走廊”称为“新丝绸之路”，表示俄罗斯将在“新丝绸之路”上发挥决定性作用。与此同时，俄大力推动欧亚经济一体化进程，打造内部互联互通网络。

可以看到，这些计划的突出特点是，制定者本着自身利益最大化的思路来构建蓝图，在很大程度上是强调自己的“连”和“通”，而对其他竞争者却是某种程度上的“隔”和“断”，目的是一方面实现自身利益最大化，另一方面让竞争者边缘化。显然，各国在“丝绸之路经济带”上的博弈使我国对外经贸合作面临更多困难和障碍，中国“一带一路”建设很可能也将与这些国家的丝路计划发生矛盾、碰撞和冲突，其中最为突出的是美国、俄罗斯等国的丝路战略。巴基斯坦驻华大使哈立德认为，从地缘政治的角度看，俄罗斯与中国是影响中亚地区稳定、和平与发展的最重要的两个国家，“一带一路”构想是促进中亚地区经济合作与稳定的重要因素，美国的“新丝绸之路”计划把中国排除在外，是因为美国要限制中国在中亚地区发挥影响力。他认为美国“新丝绸之路”计划与“一带一路”在地域上有重合，在利益上有竞争，从长期来看是相互冲突的。另外，中国是俄罗斯最大的贸易伙伴，而欧亚经济联盟却将中国排除在外，展现了俄罗斯对中国在中亚势力扩大的担忧。俄罗斯学者谢尔盖·卢贾宁认为，最大的原因是随着“一带一路”建设的推进，俄罗斯担心中国会影响其在中亚传统势力范围内的经贸关系与政治生态。受俄罗斯的影响，中亚国家最近有从过去对俄罗斯的被动依赖转向主动依靠的趋势，这势必会削弱中国和中亚国家开展经贸合作的动力，从而影响我国推动与中亚国家“丝绸之路经济带”的进程。

实际上，中国的“一带一路”建设在某些国家看来是进入到由它们主导的地区之内，是动了它们的“奶酪”。美国在东南亚地区存在重要战略利益，俄罗斯在中亚地区保持着传统的影响力，印度作为地区大国一直希望主导南亚地区事务。由于涉及到切身利益，同时又因为国际社会的无政府状态，一国对于他国的战略意图既难以预料，又无法辨别真伪。因此，大国之间的战略防范便成为一种国际关系的常态。对于“一带一路”中所倡导的和平、共赢等理念，相关国家仍然存有很大疑问。例如，美国东西方中心高级研究员丹尼·罗伊认为，“一帶一路”所倡导的互利共赢不是中国真正的意图。俄罗斯尤里·塔夫罗夫斯基教授2013年11月15日在俄罗斯“独立报”发表文章指出，一些莫斯科汉学家认为，“一带一路”构想是中国霸权主义的体现，对抗欧亚经济联盟机制。由此可见，如何克服主要国家对于“一带一路”建设的疑虑也是保障其顺利推进的重大课题。

四、“一带一路”地缘政治风险的战略应对

“一带一路”建设所面临的地缘政治风险呈现出多样性、复杂性的特点。从多样性的角度来看，“一带一路”的地缘政治风险既包括地区或国家政治局势的状态，又包括非国家行为体，如“三股势力”的影响，同时还掺杂着大国战略冲撞的风险；从复杂性的角度来说，“一带一路”建设中牵涉到风险元素众多，覆盖面巨大，因而增加了应对风险的难度。从整体上来说，应对“一带一路”建设的地缘政治风险应努力从以下几个方面着手：

一是要做好政策沟通与战略对接工作。中国所提出的“一带一路”倡议是以“共商、共建、共享”为原则的，这就决定了“一带一路”建设需要得到各相关国家的支持与配合。换言之，“一带一路”建设是由中国发起并极力推进的，但其最终的实施是需要各国共同参与，其成果也是各国所共享的。由于“一带一路”覆盖面广，牵涉的主体众多，既有国家，也包括地区或国际组织，因此，做好政策沟通便是打消沿线国家顾虑，汇聚各行为主体合力的重要途径。同时，做好政策沟通也是中国处理好与已有的一体化组织关系所必需的。可以说，如何将“一带一路”建设与已有国家的丝路战略融合起来，实现良好的、无缝的战略对接是“一带一路”建设减少阻力，避免大国间战略冲撞的重要一环。正如美国基辛格协会副会长雷默在“中国发展高层论坛陆海丝绸之路专题研讨会”上建议，陆海丝绸之路构想应加强与现有地区机制的衔接，找到各机制的互通性，协调配合，相互促进。

二是要建立有效安全机制，合力打击“三股势力”。“三股势力”是一种极端邪恶势力，集恐怖主义、分裂主义、极端主义于一身，在世界各国都留下斑斑劣迹。他们煽动民族仇恨，制造宗教狂热，鼓吹所谓“圣战”，大搞暴力恐怖活动，残杀无辜群众，挑起暴乱骚乱。三股势力也成为“一带一路”建设中重要的风险因素。为此，中国应加强与中亚、南亚等相关国家在安全领域的合作，利用好现有的安全机制，如“上合组织”等，合力打击“三股势力”。中国可以与相关国家在情报共享、司法合作等领域展开更多的安全磋商与交流。

三是要突出强调“一带一路”建设非战略性、合作性和非排他性。“一带一路”建设不是外向性的地缘政治战略，而是促进中国西部地区发展和扩大向欧亚内陆甚至欧洲地区开放的宏大经济愿景。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》便明确提出，要“加快沿边开放步伐，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。”可以说，“丝绸之路经济带”是在中国进入深化改革、扩大开放之际的一个重要举措，是在中国沿海地区通过前30年的改革开放获得长足发展之后，中西部地区通过扩大向西开放而加强与中亚、南亚、西亚乃至欧洲地区贸易往来和经济、技术、金融合作，从而形成中国全方位对外开放格局、实现东西部均衡协调发展的重要一环。

“一带一路”建设是一个综合性的跨区域经济合作倡议，其地缘范围是以欧亚大陆为主，同时向世界其他地区开放；其核心内容是促进基础设施建设和互联互通，对接各国政策和发展战略，深化务实合作，促进协调联动发展，实现共同繁荣。可见，“一带一路”不是由中国一家主导的地缘经济计划，更不是中国谋求其战略利益的政策工具。习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上明确强调：“我们推进‘一带一路建设不会重复地缘博弈的老套路，而将开创合作共赢的新模式；不会形成破坏稳定的小集团，而将建设和谐共存的大家庭。”因而，中国在推进“一带一路”建设过程中应弱化其战略性色彩，更多地强调其经济性、发展性、开放性、共享性特征。

四是要打造“一带一路”的精品工程，发挥其榜样与引领作用。中国与相关国家要落实好“一带一路”建设，扩大与各方的利益汇合点，让其优越性得以充分发挥。“事实胜于雄辩”。只要沿线國家，甚至于整个国际社会能够从“一带一路”建设中获取实际利益，这便是对各种误解、曲解最好的回击。正如习近平主席在2015年博鳌论坛演讲中指出的：“‘一带一路建设不是空洞的口号，而是看得见、摸得着的实际举措，将给地区国家带来实实在在的利益。”因此，中国应与沿线各国企业、国际组织以及相关国际机构合作开发，通过构建多方利益共同体，减少外界阻力和疑虑，降低政治风险，提高合作的可持续性，如应该善用多边金融机构，联合世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织等国际组织共同为大型项目提供融资。中国倡议的亚洲基础设施投资银行应采取开放式的合作模式，形成多边协作的金融平台，等等。目前，“一带一路”建设的愿景与行动文件已经制定，丝路基金已经顺利启动，亚洲基础设施投资银行开始运作，一批基础设施互联互通项目已在稳步推进。这些早期收获向我们展现了“一带一路”的广阔前景，也进一步吸引与提升了国际社会的参与热情。从这个角度来说，“一带一路”建设的根本在于有效的行动与持久的定力。

（陈积敏，中央党校国际战略研究院副研究员）