国外新能源治理经验及对我国的启示

程道俊　赵继伦

【摘要】通过对美国、日本、欧盟的国家治理实践模式进行分析，总结了国外促进战略性新能源产业发展的主要措施：一是在国家层面实现了顶层设计，明确了量化能源产物的碳减排责任；二是政府机构加大新能源的科技投入，引导资本的健康导入；三是协调发展节能与能效法律政策，完善新能源产业的动态调整机制。结合我国实际提出了对策性建议：其一，新能源的可持续发展离不开政府的顶层设计，在鼓励竞争的基础之上不断完善新能源产业的发展机制；其二，按照市场规律来构建新能源创新体系，注重“开源”和“节流”双管齐下；其三，加强新能源领域的融资渠道，创新新能源企业多元化的融资模式。

【关键词】新能源 治理经验 新能源战略

【中图分类号】 F4 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.011

能源是推动人类社会和社会发展的重要基础，关系到人类社会的生存和发展程度。新能源则是对常规化石能源即传统型能源的替代和补充。当前，世界各国都试图将经济复苏与新能源经济结合起来，力图以新能源产业带动其他传统行业的转型与升级，成为经济复苏的经济增长点，对中国而言，这是个难得的发展机遇，尤其是当中国成了名副其实的世界能源生产和消费最大国以后①。目前，太阳能、风能、生物质能、核能四大新能源产业发展较快，纷纷加入了新能源产业与新能源基地的浪潮中，被许多国家纳入现代经济发展中的新兴战略产业给予重点关注，并纷纷出台了一系列相关政策以及财政支持，以期大力促进新能源产业的发展②。

国外新能源治理的实践模式——以美国、日本、欧盟为视角

美国、日本、欧盟非常重视新能源的研发，其水平处于全球领先地位，产业化和市场化水平也领先于世界。

美国新能源战略的国家治理实践模式。在“石油危机”的促使下，美国政府为了引领美国经济走出危机，发起了史无前例的清洁能源复苏战略，制定了有关法规和政策，先后提出了《公用事业管制政策法》《能源税法》《大气污染洁净法修正案》《能源政策法》《清洁能源与安全法案》（CACESA）以及《美国创新战略》，并制定了一系列和新能源以及节能增效相关的法律法规。《美国清洁能源与安全法案》暗合了当今世界低碳经济时代潮流，计划到2025年时清洁能源的投资规模达到1900亿美元③。美国新能源战略是一个以能源结构变革为先导的经济全面复兴计划，强调节能与提效并举的举措，努力实现“开源”与“节流”的统一整合④。

日本新能源战略的国家治理实践模式。日本是世界经济大国和能源消费大国，能源总量的自给率不足17%，其大部分能源资源都依靠进口。为了缓解常规能源的压力，日本政府修改并完善制度框架、新设管理及协调机构、加强产业政策以及其他市场培育措施，陆续在全国建立了多家核电站⑤。为此，日本颁布实施了一系列能源相关政策法规，实施“世界能源网络”计划，颁布了《可替换能源法》《节能支持法》《促进新能源利用特别措施法》《新国家能源战略》《促进新能源利用特别措施法》等，绘制了规模庞大的“新阳光计划”，确立了新能源研究的主要领域，并将其基本目标定位为“3E”，即能源安全、经济增长、环境保护。日本提出了“绿色创新”环境与能源强国战略、“生命创新”健康强国战略，以能源管理法制体系為主导，通过制定相关计划、发展多元化的新能源研发等多项措施，制定新能源推广大纲和自身发展需要的能源管理模式。

欧盟新能源战略的国家治理实践模式。欧盟由于能源资源相对贫乏，其能源进口比例高达55%，随着现代化能源缺口的不断扩大，驱使着能源价格的节节攀升，再加之欧洲一贯的环境保护情结，加大了欧盟对新能源产业的研发和利用。欧洲新能源政策的出发点主要由“应对气候变化”“推动就业和增长”“缓和欧盟对油气进口的依赖”三部分构成。欧盟于1997年颁布可再生能源发展白皮书，2007年修订现行的《燃料质量指令》，2009年通过了《欧盟第三次能源改革方案》，先后发布了《欧盟交通部门替代汽车燃料使用指导政策》《能源2020：有竞争力、可持续和确保安全的发展战略》，对能源使用效率制定更严格的环保标准。欧盟计划在今后20年内，制定统一的能源政策，加速一体化的进程。

国际新能源市场发展的态势总结及其驱动

能源是现代社会中人类赖以生存和发展的基础，能源问题关系国家安全，是国家发展战略的核心问题，和1996年相比，2015年全球的石油消费量增幅达到了21%，天然气消费量则是增加了31%，同时欧盟的能源进口比例也上升到了60%，温室气体排放已经使全球温度上升了0.6度，预计到本世纪末将上升1.4～5.8度。随着不可再生能源的日趋匮乏，传统型能源面临着逐渐枯竭的危险，发展清洁新能源逐渐成为各国缓解能源危机、改善现有能源结构的重要举措。

面对紧张的内外能源形势，国外促进战略性新能源产业发展的措施主要有以下几个方面：

第一，在国家层面实现了顶层设计，加强了新能源的战略地位，明确量化能源产物的碳减排责任，创造产业发展的政策环境。新能源产业的发展与推动不仅需要国家宏观层面的顶层设计、具体的新能源发展目标以及完整的新能源发展政策框架，更需要会聚全社会的共同力量、攻坚克难，全民共同参与。

第二，政府机构加大新能源的科技投入，引导资本的健康导入，增强产业发展的技术支撑，提供良好的财政支持。政府在新能源产业定位主要取决于新能源产业的基本属性及其高风险、高成本的基本特点，这就需要政府有效地降低市场投资的风险，制定和完善“消费者友好型”能源政策，实施鼓励新能源发展的各项政策，利用政策及税收的杠杆原理健康地引导社会的发展，加大新能源或者清洁能源的资金投入与技术支撑。

第三，协调发展节能与能效法律政策，采取有法律约束力的行动，完善新能源产业的动态调整机制，扩大产业开放程度，形成产业与经济发展的双重动力。习近平总书记指出，协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度。有效地完善各个法律制度之间的断裂现象，是完善新能源产业的动态调整机制，扩大产业开放程度的重要基础。

实践表明，新能源具有风险大、成本高、创新成果难以消化等风险，面对这些情况，政府如果可以进行正确引导与鼓励，就可以更好地促进其健康发展，从欧洲各国的实践来看，其新能源发展在政府的政策引导与鼓励之下获得了非常巨大的成就，引导着世界新能源的发展⑥。

基于经验视角新能源战略构建的借鉴

根据美国、日本、欧盟新能源发展的成功经验，结合我国实际情况，得到对我国新能源发展的几点启示。

新能源的可持续发展离不开政府的顶层设计，在鼓励竞争的基础上积极完善新能源产业的发展机制。实践表明，新能源成为其经济发展的重要推动力量，有利于避免政策措施连贯性的断裂，提高能源产业国际竞争力。纵观美国、日本、欧盟推进新能源产业发展政策，具有较明显的短期和长期目标，强化环境监管、出台优惠措施，表现出较强的渐进性，且在很大程度上是个自下而上的进程，所有决策均出自于顶层决策⑦。对于中国而言，应加强全员参与能源创新活动，将“开源节流”作为工作的重点。

新能源产业不仅需要自身的发展，还需要一系列配套产业和政府政策的支持。我国也可以从提升新能源投资法律和政策措施的法律层级、综合设计促进新能源投资激励和约束措施、充分发挥市场在促进新能源投资中的决定性作用等三个方面作出借鉴，确保能源供给安全。为了满足日益增长的物质需求，政府不仅要加强基础设施的建设及其技术的研发，为新能源和再生能源進入市场创造有利条件，而且要注重经济激励、组织管理市场推广等方面的系统配套。政府应从政策、税收等宏观层面上作出巨大努力，比如借鉴美、日、欧等发达国家对新能源汽车技术的高度重视，大力推行新能源汽车产业发展优惠政策，对生产者和消费者分别进行成本减免，在技术研发、税收、补贴等方面提供支持。

按照市场规律来构建新能源创新体系，注重“开源”和“节流”双管齐下。美、日、欧等都从自身实际出发，将能源供应安全纳入立法目标，协调发展节能与能效，制定了一系列接地气的新能源法律政策。因此，发展新能源需要从长远考虑，因地制宜，需要优先开发利用具有资源优势的项目，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

从世界各国新能源发展的经历，可以看出新能源的发展需要政府的政策推动，亦离不开市场的金融支持，政府利用价格杠杆推动新能源发展是行之有效的手段，注重“开源”和“节流”双管齐下。可以借鉴欧盟高度重视新能源产业的发展的战略性、基础性、公共性，将新能源产业战略的基点放在统一、公平、竞争的环境中进行培育，鼓励小企业与大企业公平竞争，并明确每个社会企业的社会责任与义务，充分发挥竞争性市场及创新型企业的作用。

加强新能源领域的融资渠道，创新新能源企业多元化的融资模式。新能源产业是处于发展过程中的新兴产业，这给新能源的融资带来了一定的困难。从国际新能源的融资渠道来看，融资模式主要有“公共风险投资”“信贷资金+政府担保模式”“风险投资+政府担保模式”三种模式，都突出了政府在发展新能源企业融资方面的重要作用。笔者通过对我国新能源发展政策及其发动机制的考察发现，这几种模式对我国同样适用。公共风险投资主要存在两种模式，一是政府直接对新能源企业进行投资和管理，有利于发挥政策资金带动作用；另一种是利用私人风险投资公司的投资经验，完成扶植新能源企业的战略目标，利用政府掌握的信息优势和信用发挥主导作用，间接地带动民间资本进入新能源领域，抢占新能源发展制高点，提升自主创新能力。

注释

方国昌、田立新、傅敏等：《新能源发展对能源强度和经济增长的影响》，《系统工程理论与实践》，2013年第11期，第2795～2803页。

[美]巴拉克·奥巴马：《我们相信变革》，孟宪波译，北京：中信出版社，2009年。

陈柳钦：《国内外新能源产业发展动态》，《河北经贸大学学报》，2011年第5期，第5～13页。

张政、赵飞：《中美新能源汽车发展战略比较研究——基于目标导向差异的研究视角》，《科学学研究》，2014年第4期，第531～535页。

陈伟：《日本新能源产业发展及其与中国的比较》，《中国人口资源与环境》，2010年第6期，第103～110页。

杨名舟：《中国新能源》，北京：中国水利水电出版社，2013年。

牛学杰、李常洪：《中国新能源产业发展战略定位、政策框架与政府角色》，《中国行政管理》，2014年第3期，第100～103页。

责 编/杨昀赟

Abstract： Through the analysis of the national governance model of the United States， Japan and the European Union， this paper summarizes the main measures abroad to promote the development of the strategic new energy industry. First， top-level design is achieved at the national level， which clarifies the carbon reduction responsibility of the quantitative energy products. Second， government agencies increase investment in new energy technology to guide the health inputs of capital. Third， they coordinate the development of energy efficiency and energy efficiency laws and policies to improve the dynamic adjustment mechanism of the new energy industry. In light of Chinas conditions， this paper provides the suggestions. First， the sustainable development of new energy is inseparable from the top-design of the government； on the basis of encouraging competition， the government should continuously improve the development mechanism of the new energy industry. Second， the government should build new energy innovation system in accordance with the laws of the market， and focus on the two-pronged approach of "reducing expenditures， limiting spending". Third， the government should increase the financing channels in the new energy field and diversify the financing model of new energy companies.

Keywords： New energy， Management experience， New energy strategy