全球价值链时代如何更好统筹国际国内规则

【摘要】从市场、资源“两个统筹”到市场、资源、规则“三个统筹”，是我国统筹协调国际国内两个大局战略思想的重大创新。在全球价值链时代，统筹国际国内两类规则成为统筹国际国内两个市场和国际国内两种资源的核心和关键。统筹国际国内两类规则，包括国际规则国内化和国内规则国际化两个方面。改革开放以来，特别是加入世界贸易组织以后，我国以开放促改革促发展，在国际规则国内化方面成就突出，但是在参与国际规则制定、国内规则国际化方面相对滞后。随着国际政治经济格局的不断变化，统筹考虑和综合利用国际国内两类规则，进一步提高我国国际规则国内化的效益，提升我国国内规则国际化的能力，不仅是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要战略选择，而且也是中国在重塑国际经济新秩序过程中发挥更大作用的需要。

【关键词】统筹国际国内规则 全球经济治理 国际制度 制度性权力

【中图分类号】D81 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.008

全球经济治理机制面临严峻挑战：机制的变革与完善

加强全球经济治理、推动规则机制变革是当今世界的潮流和主旋律。2016年中共中央政治局第三十五次集体学习时，围绕统筹国际国内两个大局、聚焦推动全球治理体系变革这一主线，习近平总书记全面阐述了提高我国参与全球治理的能力、着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力和统筹协调能力等一系列新的思想理念。随着中国、巴西和印度等新兴大国在世界经济体系中地位的崛起，国际政治和经济格局发生了深刻的变化；与此同时，“二十国集团”（G20）地位的提升、金砖国家（BRICs）合作的强化以及金砖开发银行和亚洲基础设施投资银行的建立等，都推动着全球经济治理机制的变化。①全球问题的复杂化和治理危机的持续，充分表明现有全球经济治理机制在合法性、有效性和治理方式等方面存在的问题，这些都为新兴大国参与治理机制改革提供了机遇。②

全球价值链的深入发展也要求进一步更新国际经济贸易规则，③国际贸易谈判议题从关税减让等传统的“贸易优惠”转向“标准提升”，其重点从“边境规则”转向“边境内规则”。发达国家占优势的服务贸易、环境保护和劳工标准等成为谈判的核心议题，这些议题主要关注贸易标准的提高和新贸易规则的制定。美国奥巴马政府为了最大限度地维护自身利益，曾经积极推进《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》（TTIP）等“超区域”贸易协定，试图继续抢占新一轮国际经贸规则制定的制高点。美国特朗普总统虽然高调退出TPP，但其本意并非要放弃美国在制定国际规则方面的主导地位，而是一种“以退为进”，强调“美国优先”，进而巩固美国超强地位的战略选择。

在美欧发达国家的影响下，中国、巴西和印度等新兴国家和广大发展中国家也纷纷转向特惠贸易协定（PTAs）谈判，导致特惠贸易协定不断增加。据统计，目前已经通报世界贸易组织（World Trade Organization， WTO）且已生效的区域贸易协定有265个，已经生效但是没有通报WTO、或者仍在谈判的区域贸易协定还有上百个。④与此相反，多边贸易谈判举步维艰、全球经济治理面临严峻挑战，如何改革完善全球经济治理机制成为当今世界争论的焦点。

首先是“新兴大国”将发挥什么作用。“新兴大国”说法本身具有相对性，它是在与以霸权国美国为代表的传统大国相比较的基础上提出的概念，因而不可避免地具有模糊性。⑤在2008年金融危機之后的研究中，“新兴大国”（Emerging Powers或Rising Powers）主要指以中国为代表的金砖国家。兰德尔·施韦勒（Randall Schweller）根据新兴大国利益诉求和角色选择的不同，将新兴大国分为破坏者（Spoilers）、支持者（Supporters）和搭便车者（Shirkers）三种角色。在实践中分别有“冲突”“配合”和“混合”三种策略，其中混合策略指新兴大国具有多元的身份认同，难以选择单一的角色，需要根据议题和场景的不同综合扮演三种角色。⑥也有研究发现，印度、巴西和南非在参与和改革全球治理机制时策略选择随议题而变化，它们在贸易领域的策略具有干扰和破坏的特征，在货币和安全领域则是合作与制衡并存。总体而言，上述国家都融入了美国主导的国际规范和制度，同时试图通过改革制度安排提升自己的影响力。⑦

更重要的是中国的选择。从现实情况看，中国在不同议题领域的影响力和利益诉求存在差异，中国崛起于现有的国际秩序之中，并参与了主要的全球经济治理机制，因而难以以单一的策略或角色来概括中国在改革全球经济治理机制过程中的复杂行为。在现有研究中，由于理论偏好和分析角度的不同，观点之间的交锋不可避免，关于中国如何参与全球经济治理机制改革的观点主要有三个方面。

配合发达国家改革现有全球经济治理机制。该观点建立在现有全球治理机制具有稳固性和较强修复能力的基础上，并且认为现有治理体系符合中国的发展需要。约翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）认为美国领导的全球经济治理机制及其支撑的国际经济秩序在基础、理念和制度安排以及包容性等方面的特点，使得该治理体系具有可持续性。首先，现有的治理体系以美国的经济实力、政治和军事安全关系为支撑，在这些关键领域美国仍将长期拥有领先优势；⑧其次，现有治理机制及规则已经高度制度化，其影响力扩散至全球，其规则及其体现的自由主义理念被广泛接受；⑨最后，中国崛起于现有治理体系之内，是规则的接受者和受益者，它进一步的发展离不开开放和稳定的现行秩序。而且，中国在改革现有治理体系的过程中，既难以争取足够的追随者，也难以提出可代替自由主义的发展模式。⑩按照该逻辑，新兴大国的理性选择是配合发达大国改革和完善现有治理体系。郑永年也持类似观点，他认为中美要共同面对全球化及其对国际秩序的挑战，在美国霸权相对衰落的情况下，只有中美合作才能共建全球治理体系。?

在现有机制内进行改革以提升制度性权力。“内部提升论”与“配合完善论”都认为美国领导的现有全球经济治理机制具有稳定性，认为新兴大国难以从实质上改造既有治理体系，但“内部提升论”认为新兴大国也有在治理体系内部通过改革来提高影响力的能力和意愿。“内部提升论”的基础有三个：首先，新兴大国的经济具有比较强的外部依赖性，它们需要进一步融入现有秩序以推动发展；其次，现有全球治理体系具有开放性，新兴大国可以在其中提升自身的影响力；最后，不断增长的实力和利益诉求会促使新兴大国改革现有治理体系中限制自身发展的规则，并将新的理念注入全球经济治理的制度安排。?新兴大国与现有全球治理体系和规范之间存在一种双向互动的关系，新兴大国在被既有规则塑造的同时也在影响着规则的更新和发展。?因此，既有秩序的惯性与新兴大国的变革性结合将会带来所谓的“混合式治理秩序”（Hybrid Governance Order）。?

在现有机制之外建立新的合作机制。该观点一般认为国家之间的权力分配决定全球经济治理机制安排，“二战”后发展起来的主要治理机制在程序和理念等方面更多地反映了美国的意志，新兴大国在贸易和金融领域实力的提升必然会冲击原有机制安排的权力基础。而且，在大国之间权力转移和战略竞争加剧的情况下，既有治理机制及其理念甚至会受到直接的冲击。?“外部建制论”承认现有治理体系的稳固性，同时认为新兴大国在现有框架内难以获得与实力相匹配的影响力，在此情况下，将会逐步在区域和全球层面建立新的合作机制。这些新机制的形式與功效由新兴大国解决集体行动难题和提供公共产品的能力决定。?而且，新兴大国在经济发展过程中形成了各具特色的治理模式，发展理念和治理模式的差异使得大国协调国际治理规则的难度增加，这也会带来全球治理理念、规则和机制的竞争。?

整体而言，“配合完善”“内部提升”和“外部建制”三种观点对中国改革全球经济治理机制面临的问题以及可能选择的路径做了比较系统的阐述。从实践角度看，“配合完善”要求新兴大国承担更多的治理成本，包括在规则更新过程中做更多的让步，新兴大国已经有能力分担更多的成本，但是被动地配合策略不利于增强新兴大国的规则制定权。“内部提升”的基础是美国愿意在原有机制框架内大幅度重新分配权力，但是国际货币基金组织（IMF）改革的迟滞表明新兴大国在机制内部改革规则和增加影响力方面存在难度。多哈回合的停滞、世界贸易组织规则制定功能的弱化和超区域贸易协定的一度兴起，进一步表明当新兴大国在原有机制框架内具有影响规则制定的能力时，美国可以绕开原有机制，领导新一轮规则制定。“外部建制”是新兴大国加强政策协调、争取追随者和提供公共产品的必然选择，新兴大国所建立的新合作机制主要集中在区域层面，建立全球层面的新机制需要新兴大国具有超强的国际动员能力，但是新兴大国争取追随者的能力主要集中在特定区域范围。而且，新兴大国面临着保持发展速度和争取发展空间的压力，需要稳定的大国关系和国际经济环境，如果新兴大国能够建立起冲击现有治理体系的新机制，必然会加剧大国之间的竞争。

现有的治理体系有着美国在贸易和金融领域优势影响力的支撑。?以上三种观点以美国及其主导的全球经济治理体系为核心，以新兴大国对该治理体系的态度为分类依据，都强调新兴大国提高制度性权力的意愿随着实力的提升而增强，但是新兴大国的经济发展也面临着结构升级等限制性因素。?虽然国际制度领域的竞争可以在一定程度上制约美国的行为，?但是难以从实质上影响美国霸权及其主导的治理体系。在这种情况下，需要转换新兴大国和传统大国“对立”的思路。新兴大国面临的核心问题是保持经济平稳快速发展，争取全球治理的制度性权力以适应国内经济发展的实际和需要。新兴大国需要改革全球治理体系中限制自身发展的规则，适应和利用促进自身发展的规则，理顺国内规则和国际规则之间的关系，因此，新兴大国在改革全球经济治理机制过程中面临的问题就不仅是如何增强制度性权力问题，还包括如何适应、利用和完善相应的规则体系，如何协调全球治理与国内治理关系的问题。

中国参与全球经济治理的路径选择：规则的内化与外化

通过评析“配合完善”“内部提升”和“外部建制”三种路径，可以发现中国的发展需要现有全球治理机制及其规则体系所维持的国际经济秩序，同时中国也需要改革现有治理结构和规则体系，争取更多的制度性权力。因此，新兴大国应以有利于经济发展作为改革全球治理体系的核心目标。通过分析全球经济机制的实质及其规则流动特点，可以发现国家参与全球经济治理的过程，既是国际规则国内化，也是国内规则国际化的过程，是遵守规则与制定规则的过程。中国参与全球经济治理，需要从规则的内化和外化两个方面切入，积极吸收有利于自身发展的规则，同时将符合自身发展要求的国内经验和规则上升为国际规则，从而塑造对自己有利的国际环境。

“配合完善”“内部提升”和“外部建制”三种路径的核心是中国如何处理与霸权国之间的关系，但更为核心的是新兴大国如何在利用和改革现有规则的同时避免大国关系失控，并促进自身发展。因而，内化与制定国际规则的结合，是新兴大国参与和改革全球经济治理机制的一个必要的路径。但是新兴大国在接受新规则的能力与节奏，以及制定规则的准备与途径等方面，还存在一些限制性因素。

内化与制定规则相结合的必要性。内化与制定国际规则结合的必要性，可以从以下三个角度进行理解：国际经济规则遵循“政治”和“市场”双重逻辑；规则贯穿于国内治理和全球治理之中；遵守规则与制定规则是一个统一体。

（1）国际经济规则遵循“政治”和“市场”双重逻辑。国际经济规则主要产生自国家之间的条约，是国家间谈判的产物，它的产生和演化，既遵循国际政治的逻辑，也遵循世界市场发展的逻辑。其中，以国家之间权力分布和利益分配为核心的“政治逻辑”是基础，当“市场逻辑”与“政治逻辑”冲突时，市场逻辑往往让步于政治逻辑。换言之，当一项国际经济规则与国际体系中最强大国家的利益冲突时，该规则往往不会被纳入规则体系之中，即便该规则在市场逻辑中有利于资源的配置。在现实中，国际经济规则的产生与演化往往是两者之间平衡的结果。对于无市场效率的规则，即便强国为了自己的私利而强制推行，也不会长期持续，因为世界经济发展的不平衡与新经济中心力量的崛起，必然会不断地打破不适合世界经济发展的规则，推动规则体系向更加有效的方向演进。从理论和逻辑上理解这一点，对我们认识新兴经济大国参与国际经济规则制定非常关键。因为新兴经济大国参与规则制定从而更新规则，既是客观现实的要求，也是新兴经济大国为了更好地维护自身利益的必然选择。

（2）规则贯穿于国内治理和全球治理之中。在国际生产分工的初级阶段，一种商品的生产往往集中于一个国家之内，对国际贸易的管理也主要集中在“边境层次”，关税是主要手段。跨国公司的发展和全球价值链的全方位扩张，使得国内生产和国际生产密不可分，对国际经济的管理出现在“国内层次”“边界层次”和“国际层次”，而且这三个层次的规则相互影响。国际层次的规则一旦确立，它就必然要求参与国对边界和国内层次的规则进行调整。同样，国家在制定国际规则时，主要也是根据国内规则和国内治理的需要。对于一个国家而言，将自己的国内规则上升为国际规则，有助于提高它对全球经济治理的影响力，也有助于其利用规则获利，但是这一过程对该国的实力和影响力要求比较高，只有少数的世界经济大国可以实现。将国际规则内化为国内规则，是全球经济治理的一个基本作用方式，也是比较普遍的现象。它分为国家主动内化和被动内化国际规则两种情况，主动内化主要出于国内治理的需要，被动内化则是迫于外部压力。无论是哪一种方式，内化国际规则都需要调整国内相应的规则与制度。中国在改革开放之后，长期坚持“以开放促改革”，就是不断内化国际经济规则，根据参与国际经济活动的需要调整国内经济制度的过程。

（3）内化规则与制定规则是一个统一体。从以上两个逻辑我们可以发现，实际上，在全球价值链时代，国际与国内经济治理及其规则很大程度上是一体的。由此，我们可以推论出一个国家在参与国际经济活动和治理时，遵守规则与制定规则是一个统一体。国家在参与国际经济活动时，一方面需要遵守既有的规则，根据既有国际规则来调整国内规则，同时也会不断产生对新规则的需求，而新规则的制定主要依据国内的规则和经验。如果一个国家只遵守规则而不主动塑造规则，那么在参与全球经济治理时，必然会被动地不断学习其他国家的规则，甚至被迫接受不符合自己国内治理需要的规则。这不仅不利于该国维护自身发展利益，更不利于提高其在全球经济治理中的影响力。因而，对于世界经济大国而言，制定规则更为重要，因为它的“经济利益边界”远远超越其“领土边界”，遍布全球贸易和投资活动中，要求它必须积极地参与全球经济治理从而维护自身利益，而制定规范国际经济活动的规则是世界经济大国参与全球经济治理的一种主要方式。除此之外，制定规则也是世界经济大国维护国际经济平稳有序的重要工具，有效的、符合世界经济现实的、照顾到强国和弱国发展需求的国际规则，是世界经济有序发展的重要保障。所以，制定国内规则也是世界经济大国提供国际公共产品和承擔大国责任的一种重要途径。

内化规则与制定规则相结合的有效性。（1）符合中国现阶段发展的水平。目前，中国是世界第二大经济体、第一大货物贸易国，外汇储备全球第一，具有可持续的发展能力和风险防范实力。但是，中国在国际竞争力方面仍然相对落后，根据2016年9月28日世界经济论坛发布的《2016年版全球竞争力报告》，中国竞争力排名第28位。虽然位居新兴经济体前列，不过与全球发达经济体相比仍然存在很大的差距。现阶段中国尚不具备单边推动制定国际规则的能力，无论是经济贸易金融等“硬实力”，还是国际人才储备、议题设置能力等“软实力”，均处于需要稳步提升的阶段，同时，国内规则体系尚待进一步地完善和提升。因此，建立完善国内规则与国际规则同步进行的统筹推进机制相对比较符合我国的发展阶段。

首先是中国对接国际规则的阶段性，需要从“学习者”开始，逐渐转向“改革者”。在美国主导的国际规则体系内，中国虽然承受了一定的不公正待遇，但是也获得了一定的利益，并在其中逐步提高了自己的地位。从长远来看，中国需要明确自己的基本角色，那就是积极联合广大发展中国家，推动国际规则体系朝着更加公正高效、公平合理的方向发展。

其次，由于能力所限，中国目前仍然是国际规则的“学习者”和“利用者”。虽然中国在深入参与国际制度的过程中也参与了一些规则的制定，但还不是主流。其主要原因不仅在于自身经济实力不足，而且我们在主要国际组织中影响决策的能力也还不够。虽然中国经济发展势头强劲，但是发展质量与发达国家相比仍存在很大的差距，再加上主要国际经济制度由美国主导，中国一时还很难动摇其根本。

第三是国际规则的多面性，中国也是既有规则的“受益者”，希望维持现有国际规则并与之接轨。中国面对的是一个高度发达的、扩散至全球的、一体化的、制度化的、以规则为基础的秩序，新兴国家很难对其进行全盘的改变。更重要的是新兴大国没有构建全球秩序的经验，也没有提出一个可行的替代模式。美国领导的既有秩序仍可维持，只是需要重塑其中部分规则，以更好地适应现实变化的需要。

（2）容易得到国际社会的理解和接受。大国崛起的过程容易对现存秩序造成冲击，守成大国会通过各种方式进行阻挠，最终可能引发冲突甚至战争，这就是所谓的“修昔底德陷阱”。习近平总书记反复强调，中美之间要建立新型大国关系，避免陷入“修昔底德陷阱”。中国作为国际社会新兴的建设性力量，奉行互利共赢的对外开放原则，不以实力的变动和格局变化冲击现有主流国际经济秩序，以一种相对温和的方式，恰当合理均衡稳步地释放自身影响力，不对现有主导国家发起直接挑战，倡导通过构建命运共同体，照顾彼此关切，实现合作共赢。中国是首个将合作共赢作为处理国与国关系目标的大国。习近平主席在2014年底提出构建以合作共赢为核心的新型国际关系，2015年参加联合国系列峰会期间，习近平主席全面阐述新型国际关系理念，强调要建立平等相待、互商互谅的伙伴关系，营造公道正义、共建共享的安全格局，谋求开放创新、包容互惠的发展前景，促进和而不同、兼收并蓄的文明交流，构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系，形成“五位一体”打造人类命运共同体的总布局和总路径。

在中国融入和参与世界政治经济事务程度不断加深和世界对中国的依赖和需求逐步加强的双向互动过程中，中国国内与国际事务之间的关联度日益增强，这对中国统筹考虑国家治理现代化与全球有效治理、统筹考虑依法治国和国际法治、统筹考虑适应国际社会的变化与塑造国际环境的能力要求越来越高。中国要逐步扩大在世界层面的公共产品供给，在议题设定、规则完善和制定层面发挥与自身力量相符合的作用，以不损害既有利益群体的“帕累托改进”的方式统筹推动国际国内规则协调发展，容易得到国际社会的认可和包容。

（3）有助于同步提升国内治理规则建设。实现国家治理能力现代化，必须考虑积极推动全球问题的有效治理；全面推进依法治国，必须考虑推动国际法治。随着国际政治经济格局的深度变化，中国与世界的融合越来越緊密，参与国际规则制定，统筹国际国内两类规则，不仅是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要战略选择，而且也满足了国际社会希望中国在重塑国际经济新秩序过程中发挥更大作用的需要。实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须要更好地统筹国内国际两个大局，更好地统筹国际国内两类规则。提升国家治理现代化水平是一项非常重要的任务，是迈向现代化、实现两个一百年奋斗目标的重要战略选择。以市场化、国际化、法制化为导向，推动国内经济转型，打破影响经济发展和投资增长的制度性障碍。实现国内商业、投资便利化，以规则为导向合理设定各项财税、金融、价格改革事项，推动国内相关改革沿着法制化方向发展，推动国内具备法制化营商环境，提升对全球投资者的吸引力。

统筹国际国内规则：中国的理念与探索

入世是中国进一步融入并参与国际规则变革的重要历史节点。加入WTO16年以来，中国的市场经济体制不断完善，对外贸易突飞猛进，进一步融入了全球市场，积累了参与全球经济治理的丰富经验。从2001年加入世界贸易组织（WTO）开始，中国参与WTO和多边贸易治理的主基调是“学习规则”，其突出表现是根据国际经济规则来调整国内经济治理制度，制定和修订了一批经济法规，这一时期的主要理念是“与国际规则接轨”。在2008年金融危机以后，中国适时地提出了参与国际经济规则制定，2014年进一步提出了“统筹考虑和综合运用国际国内两类规则”。这些新的重大战略部署和理念正在落实，丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设也正全面铺开，这是中国进一步扩大对外开放和塑造大周边秩序的关键战略举措。“一带一路”建设，不仅要做到物质层面的互联互通，也要实现规则、规范和标准等“软件”方面的衔接，也就是要实现“硬件互通”与“软件衔接”的相互促进。“一带一路”建设中“软件衔接”的实现，不仅需要调整国内规则和制定国际规则，更要综合考虑和规划国内与国际规则，使得国内国际规则相协调。在新的全方位开放的条件下，中国参与全球经济治理，需要国内规则与国际规则统筹推进。

国内规则与国际规则统筹推进是对历史经验的总结。改革开放30多年以来，中国国内与国际事务之间的关联度日益增强，中国始终以开放为导向，国际化进程稳步推进，逐步融入国际规则之中。协调推进国内国际规则，按照中国的国情和需要塑造国际环境，同步实现了全球价值链的深入发展与国内产业结构的升级、国内货币金融管理体制的改革优化与人民币国际化、国内自由贸易区建设与周边次区域合作及区域自由贸易协定并行发展，实现了从高度依靠外资到大规模对海外进行投资的历史性转变。WTO建立20多年来，全球价值链深入发展，传统的国际经济规则需要进一步更新。在这种复杂的情况下，中国参与多边贸易体制的战略也在悄然发生着转变，“统筹国际国内规则”成为指导中国新阶段参与全球经济治理的战略理念。通过中国加入WTO16年以来对外经济方面的变化，可以清晰地看到中国通过学习和利用规则，取得了令人瞩目成就的历史轨迹。当然，我们也要看到，在这一过程中，中国受到一些“超WTO义务”规则的约束，这些专门给中国设定的特殊规则，为中国处理对外经贸关系和解决贸易争端带来了诸多的制约。在这16年中，中国参与多边贸易体制和全球经济治理的理念也在发生着变化。

国内规则与国际规则统筹推进的路径是对现实环境的考量。当今世界是一个变革的世界，是一个新机遇新挑战层出不穷的世界，是一个国际体系和国际秩序深度调整的世界，我国发展仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期。国际贸易已经从以最终产品交换为主进入到以中间产品交换为主阶段，经济全球化进入全球价值链时代。投资促进贸易，贸易促进发展，环境成为全人类关注的焦点。贸易规则、金融规则和环境规则将是新一轮国际规则制定的中心。国际社会不仅希望更多地了解中国、学习中国，而且也希望中国为国际社会做出更大的贡献、发挥更大的作用。所有这一切都为中国参与新一轮国际规则的制定，统筹考虑和综合运用国际国内两类规则，争取掌控全球经济治理制度性权力，提供了良好的机遇。“机者如神，难遇易失。”在经济全球化背景下，国际国内规则具有明显的共生互动关系，设计国内规则的同时要考虑国际规则，按照国际化标准设计国内规则，考虑国际政策协调和战略博弈需要。能够通过多边或区域途径，将国内规则逐步向世界推广，提升国内规则的国际影响力。统筹协调国际国内规则，完善国内规则与制定国际规则同步进行是中国较为可行的路径选择。

国内规则和国际规则统筹推进有其内在的规律性。国内社会的平稳有序离不开法治，同样，国际社会的有序运转和良好治理，也离不开一系列正式或非正式的国际规则。在国内社会，规则包括正式的国家法律、规章条理和社会惯例等。在国际社会，规则包括正式的国际条约和非正式的国际惯例等。国际规则和国内规则所处的基本环境不同，国内存在国家最高权威，而国际社会为无政府状态，因而国际规则与国内规则在产生方式、适用对象、效力和执行方式等基本方面均不相同，但两者基本的功能都是调节行为体之间的互动关系。其中，国际规则一般基于国家之间的条约产生，依托和表现形式也存在明显的差异，国际社会中活跃的各种国际组织，经常被引用的各类国际规范，以及灵活多样的国际惯例，其实质都是规则。一般观点认为，国际规则与国内规则在适用对象和效力上存在较大差异，国内规则的适用对象主要是法人，国际规则的适用对象主要是主权国家，因而两类规则属于不同的研究体系。实际上，国际规则具有非中性，即规则对参与者的影响不同。由于每个参与者实力地位和利益诉求存在差异，实现目标的手段也不同，即便是“公平”的制度设计，其实际影响也是不公平的。因此，要根据国内规则需要来设计或改造国际规则。例如，新一代贸易规则谈判中，涉及政府采购、劳工标准和国有企业等一系列规则问题，美国在制定这些国际经贸规则时，正是以自己国内的相关规则为蓝本。

就中国而言，遵守规则与逐步开放市场是中国加入WTO的承诺。入世之后，中国最突出的实践就是调整不符合WTO规则的国内法规，在两到三年的时间里，中央和地方政府加起来共清理了9万多件。2004年，中国修订《对外贸易法》，并对《反倾销条例》和《反补贴条例》进行修改。同时，在纺织品配额问题和一系列贸易争端中，中国也积极参与谈判，维护自身正当权益，并相应地对国内相关产业进行调整。可以说，15年时间中国积累了参与国际经贸谈判的丰富经验，培养了一批人才，这为中国进一步参与规则制定奠定了基础。正是在这样的现实基础上，中国参与多边贸易体制的理念实现了重大创新。2014年11月28日至29日，习近平总书记在中央外事工作会议上指出，随着中国与国际社会的互联互动变得空前紧密，我们观察和规划改革发展，“必须统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、国际国内两种资源、国际国内两类规则”。从“两个统筹”到“三个统筹”，是我国处理国内国际关系战略思想的重大创新。2014年12月5日，中共中央政治局就加快自由贸易区建设进行集体学习时，习近平总书记对中国参与国际规则制定的主要途径、角色定位和目标又进行了更加系统的阐述，强调“加快实施自由贸易区战略，是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，善于通過自由贸易区建设增强我国国际竞争力，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益”。

统筹国际国内规则：政策的调整与选择

提升战略思想研究和传播能力。在统筹国际国内规则的过程中，迫切需要一批深谙国情，具备全球化眼光、战略性思维、深刻洞察力和国际影响力的战略思想家，引领学术研究，传播战略思想。随着中国参与全球化开放程度的提高，民众对国际问题尤其是涉及到中国重大利益的国际问题的关注度日益提升，如果缺乏战略层面的研究，缺乏权威专家学者的解读，各种观点交织在一起，整体上略显混乱和无序，容易影响民众对一些国际问题的认知，也会误导相关部门对此问题的理性判断和有效应对。而且对于重大国际问题，如果没有相关部门和专家学者的准确解读和完备的政策阐释，容易在国际上形成不良影响，不仅有可能大幅提升国际合作的成本，而且会影响总体战略的实施和效果。如果中国能够更好地进行战略思想研究和传播，那么对外在处理一些相关的国际问题方面将会变得更加主动，对内也将会引导民众对国际规则的正确理解和运用。

将统筹国际国内规则的战略思想贯穿到实际决策和工作中。统筹考虑和综合运用国际国内两类规则，是中国的大国成长之路和实现中国和平发展的客观要求，更好地深化对外开放和构建开放性经济新体制的战略要求，是全面推进依法治国、提升国家治理能力的现实要求。新的时代孕育新的理念，为了更好地将新思想和新理念落实贯穿于我们的战略决策和实际工作之中，就亟需对如何统筹国内与国际规则进行系统的研究。国际规则和国内规则往往在设定上存在很大差异，各国在理念认知上存在很大不同，需要国内相关部门和专业人员按照国际化的逻辑理念和语言体系进行有效对接。国内相关部门尤其是涉及到国内规则和国际规则互动的牵头部门，要摈弃从部门利益考虑问题的传统观念，梳理大局意识和全球视野，在国际与国内互动的层面，以各项规则协同推进改革可持续发展的视角，思考和研究问题，指导经济金融和外事工作实践。

积极主动参与国际规则的重构与创新。统筹国际国内规则，首先要综合考量国内外因素，用国际国内双重视角来分析问题。目前学界已就中国参与国际规则制定的必要性达成初步共识，但对参与方式仍然存在争论。主要有以下几种观点：一是“难以改变论”。伊肯伯里认为中国崛起于美国设计的国际规则体系之中，已经在一定程度上被“融合”，因而即便中国成为实力最强大的国家，也难以改变既有规则的核心原则。二是“混合论”。认为中国对待美国主导的国际规则体系的方式是融入与改变兼而有之。三是“重塑论”。认为中国将重塑美国主导的国际规则体系。目前中国处于崛起之“羽翼未丰”的特殊阶段，亦即既具有了一定的实力，但与美国霸权相比还存在一定的差距。因而虽对现行秩序存有一些不满，但是也不想去挑战霸权国。既想改革现行秩序不合理的部分，又有进一步融入其中以谋求经济发展的需求。随着中国实力的增强，中国将会更顺利地统筹国际与国内规则之间的关系。不可否认，实力的确是影响游戏规则的基础因素，但理顺国际与国内规则之间的关系，是一件非常复杂的工作。因而，关键在于如何认识实力地位、与国际经济的联系程度、利用国际规则的程度、国际国内规则之间的适应程度等因素之间的关系，以及这些关键因素影响中国统筹和理顺国际国内规则的具体机制。其次是要发挥桥梁作用，做全球议题的协调者和引导者。发挥好作为发展中大国的桥梁作用，兼顾发达国家和发展中国家的利益，争取成为全球议题的协调者和引领者。譬如在知识产权保护领域，某些国家的国内标准与国际标准可能存在较大的偏差，在这种情况下若强行要求在全球范围内进行统一的标准化，则可能使全球的利益有所减损。对此，如果中国能够发挥自身影响力推动全球协调形成一个能够广泛适用的规则，就有可能促进国际国内规则的耦合优化。第三是尽早参与国际议题研究，做好前期数据和情报的搜集工作。尽早参与国际议题并做好数据和情报的支撑工作是掌握参与全球经济治理的主动权和统筹国际国内规则的一个重点，将直接影响到国际规则制订的走向。

通过国内规则的改革与创新引导国际规则的合理与完善。从长期来看，中国只能通过变革和创新全球治理机制，向国际规则中更多地注入中国方案、中国元素和中国智慧，逐步改变现行国际组织中不合理的运行机制，使其更加倾向于有利于国际的公平正义，更加具有效率，能够实现贸易、金融和环境友好型发展、良性循环及和谐互动。2016年杭州G20峰会，我们借助举办国的契机提出中国议题，并从组织机制、决策机制、监督管理机制方面来强化G20制度建设，推动G20向实体化和更加机制化的方向发展。同时通过建章立制（如建立领导人峰会承诺可追踪可核查可考核机制等）来进一步发挥G20在机制化建设方面的作用，从而推动国内的规则体系理念上升到国际规则制定中。与此同时，国内规则的制订应具备全球视野，要立足于为全球提供制度性公共产品的高度。一是将国内规则与国际规则互动与转化理念用于指导平时政府各部门的工作，在制定国内规则时应上升至全球高度的位置考量，确保国内规则具有国际内涵，从而促使其更加顺利地融入国际规则体系。二是推动行政架构朝着引领国际规则的方向嵌入式演进。关于国际国内规则方面的学术研究以及政策设计本身应嵌入到现有的行政架构中推进，统筹国际国内规则的很多理念认知、方案设计、政策建议需要输入到有关涉外部门的一线谈判人员及二线辅助人员，激励其引领国际规则走向的意识和能力。

加强全球治理专业人才队伍的建设。国内政府机构在组织架构、功能发挥、国际化意识方面应该与国际机制对接，以便能够更好地发挥统筹国际国内规则的作用。要实现上述目标的核心问题是专业人才的培养问题，缺乏专业人才的支撑，战略制定和战术实施就失去了依托。为此，各级政府部门要把强化全球治理专业人才队伍建设的工作放在首位。首先是创新国内人才培养机制，打破常规，增加国际化战略人才在政策制定部门、实务部门和涉外部门中的历练机会，加大在海外高校、智库和研究机构的学习交流力度，加强在国际贸易金融等重大谈判场合的实际锻炼，培养出一大批理论基础扎实、实践经验丰富，具有宽广的国际视野和深邃的战略思维能力的高层次综合型复合型人才，为统筹国际国内规则提供良好的人才和智力支撑。其次是疏通国内国际机构用人的渠道，促进国内国际用人机制的良性互动，建立完善人才双向进出的培养和使用机制，一方面要将熟悉国内事务、通晓国际规则、掌控全球治理变革趋势以及具有实战经验的高素质综合型人才输送到国际组织，参与国际规则的制定；另一方面，也要把那些经过国际组织工作历练的优秀人才，引进充实到国内的有关机构，提高国内规则的建设能力和国际化水平。

统筹国际国内规则需要学术研究与政策研究相结合、政府与民间力量相配合。学术研究的着眼点是把理论搞清楚，政策研究工作的核心则是把事情做成做好，只有将上述两者紧密结合起来，才能在统筹国际国内规则上迈出坚实的步伐。除此，还要解决好政府与学者以及民间机构的对接问题。在规则制定的过程当中，政府一方往往处于主导地位，在政治上享有高度的话语权，相比之下，企业、行业协会等民间力量的参与力度则明显不足，从而造成政府和企业、非政府组织以及民间机构的脱节。未来一个很重要的趋势是民间非政府组织将参与到国际治理中，故仅强调政府参与还不够，特别是在技术性规则、产品规则以及贸易推进等涉及细节问题的领域更需要民间力量的参与。只有让民间组织以及非政治组织参与国际规则的制定和国际规则国内化的推进，才能提出规则蓝本，并掌握国际规则制订过程中问题的解决方法，进而在国际上拥有更加广泛的受众基础，顺利实现国际国内规则的统筹。

从国际贸易规则变革入手切入国际规则体系构建。国际贸易仍然是当今世界各国参与全球经济，促进国内经济发展的重要途径。在全球价值链时代，促进国际贸易的重要引擎是投资，与此同时，无论是研究贸易规则还是投资规则，均绕不开环境保护规则这一问题。此外，在全球价值链构建的国际分工体系下，整个生产过程被分割成不同的片断和碎片，在这种情况下传统的总量分析方法已不再适用，取而代之的是贸易附加值分析方法，这客观上要求对国际经贸规则进行重新构建，以更好地切入到国际规则体系中。

强调全球的可持续发展，以占领全球道义的制高点。我国是以发展中国家身份加入到WTO的，作为新兴市场国家的代表，我国在参与全球经济治理和统筹国际国内规则过程中的一个重要落脚点是维护发展中国家利益，推动全球的可持续发展，并且在联合国2030可持续发展规划的基础上协调发达国家与发展中国家的利益，从而使经济社会发展更加协调和谐。

避免战略透支和空转虚耗风险。在参与全球治理过程中，我国应精准对接当今世界对公共产品的需求，做好投入产出分析以及战略能力的评估和配备，处理好国内向国外提供公共产品可能延伸出来的新问题，特别是一些政治和经济层面双向博弈的问题、涉及到国内改革的问题以及国际压力的问题。因此，应在对自身能力有清醒认知的基础上合理评估经济发展水平和竞争实力，明晰引领规则和参与规则所需的硬实力和软实力的区别，防止因战略竞赛而诱致空转虚耗等风险。

结语

长期以来，国际规则主要是在美欧国家的主导和操纵下形成的，体现的首先是美欧等发达国家的利益和需要。这些规则不仅没有考虑发展中国家的实际情况，而且有些规则还专门针对甚至用于限制具有后发展优势的国家。尤其是金融危机以来，国际社会所面临的问题不仅是经济的恢复与发展，而且是治理机制和国际规则的重构与创新。联合发达国家共同改革现有全球经济治理机制（配合完善），在现有机制内进行改革争取更多的制度性权力（内部提升），或者是在现有机制之外建立新的合作机制（外部建制），是新兴经济体参与全球经济治理的三种主要路径。

积极与国际规则“接轨”，曾经是中国参与国际经济活动、推动国内经济治理改革时遵循的重要原则，这是在特定历史阶段的战略选择，有利于国内经济建设更好地融入世界经济体系之中。随着中国在世界经济中影响力的提升以及对外经济活动空间和领域的不断扩大，需要从单纯的与国际规则“接轨”转向“统筹”国际国内规则，创新理念，开拓路径，实现更高层次的全面开放格局。

统筹规则比学习规则难度更大，中国在调整对外经济关系、参与全球经济治理的过程中，要根据现实发展的需要进行不断的探索。指导原则从互惠互利转向更多地强调包容惠及，对外开放战略由适应为主转向积极塑造国际经济环境，角色定位由融入者转变为勇于担当的引领者。总之，统筹国际国内规则，既是中国参与全球经济治理的需要，也是中国推动国内治理现代化和提高对全球治理影响力的需要，还是与中国对外经济战略总体演进相适应的需要。中国的发展需要现有全球治理机制及其规则体系所维持的国际经济秩序，同時中国也需要改革现有治理结构和规则体系，争取更多的制度性权力。

2016年G20杭州峰会和2017年“一带一路”国际合作高峰论坛的成功举办，标志着我国统筹国际国内规则这一进程已经启动，参与全球经济治理的新局面初见成效。为推动新一轮国际规则的重构与创新，我国应该积极提升战略思想研究和传播能力，将统筹国际国内规则的理念贯穿到实际的决策和工作中，积极主动参与国际规则协调，通过国内规则的改革与创新引导国际规则的合理与完善。重视全球治理专业人才队伍的建设工作，选拔推荐熟悉国情、具有国际视野的综合型复合型人才参与国际组织工作，这样，我国关于全球经济治理的政策主张和发展理念才可能真正落实到位，取得实质性效果。同时，也可以把国际组织作为我国培养人才的重要基地，疏通国内国际机构用人的渠道，有步骤地将那些经过国际组织工作历练的优秀人才，引进充实到国内的有关机构，不断提高国内规则的建设能力和国际化水平。

（本文系國家社科基金重大项目“全球治理机制与统筹国际国内规则战略研究”的阶段性研究成果，项目批准号：15ZDA062；中央财经大学博士后科研流动站魏磊博士、清华大学国际关系学院管传靖博士和广东外语外贸大学国际治理创新研究院刘洪铎博士对本文有重要贡献，在此表示感谢）

注释

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责 编∕樊保玲