河南省“居家养老”与“社会养老”相结合的政策支持研究

董红艳，秦爱华

(商丘医学高等专科学校，河南 商丘 476000)

河南省“居家养老”与“社会养老”相结合的政策支持研究

董红艳，秦爱华

(商丘医学高等专科学校，河南 商丘 476000)

随着社会的发展，人口平均寿命的延长，我国老龄化情况严重。习近平总书记指出：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。”构建“老有所养、老有所依、老有所乐” 的养老服务体系迫在眉睫。依据《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》，我们把“以居家为基础、以社区为依托、以机构为支撑，医养相结合的养老服务体系”的指导精神作为出发点，把“投资主体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化、监督管理规范化”作为研究方向，促进养老服务业的快速发展。

居家养老；社会养老；政策；研究

居家养老服务是指由民政部门牵头，通过街道安排社区内的大龄下岗女职工以家庭享受居家养老服务的老人养护员的身份实现再就业，进入生活有困难的孤老家庭，照顾老人的日常生活起居，以“家庭养老院”的形式帮助老人度过健康安乐的晚年生活[1]31-32。社会养老服务是针对我国家庭养老功能弱化，高龄老人和空巢老人增多而需要从社会角度对老年人提供帮助服务，是由政府、社会组织、企业、志愿者为老年人提供的各种生活所需的服务[1]31-32，[2]16-17。社会养老服务和居家养老服务相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进，共同支撑了老年人的生活生命质量[3]57-62。为更好地构建“居家养老”与“社会养老”相结合的养老服务业政策体系，该研究主要从2015、2016年政府和民政部下发的相关文件解读、老年人养老的现状及意愿、从业人员的培养和就业及养老过程中出现的相关法律问题进行调研并提出针对性的决策和建议。

一、研究方法

该研究主要采用了文献资料法、专家访谈法、问卷调查法、数理统计法等研究方法，了解政府相关文件、养老方面的专家、老年人对养老服务的满意度及期望，为政府的养老决策做参考。

二、研究内容

(一)政府的相关养老文件解读

政府下发的相关文件对养老事业的发展起着主导作用。近三年来，国家民政部、政府部门及各地市都非常关注我国人口老龄化和养老问题，相继下发了关于养老问题的相关文件和政策支持，不断推进和构建我国养老体系的发展。河南省是国家2016年民政部社区养老试点省份，为推进社区养老，在洛阳、漯河、安阳、周口等地区开设有居家和社区养老服务工作试点，目前多数地市已成立了12349居家养老服务平台，并取得了一定的成效。近三年国家民政部、河南省民政厅、河南省各地市民政局下发了相关养老文件主要有：民函〔2016〕200号：《民政部财政部关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》；国发〔2013〕35号：《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》；豫政办〔2015〕123号：《河南省人民政府办公厅关于印发养老健康产业发展示范园区(基地)规划建设推进计划的通知》；商政〔2015〕68号：《商丘市人民政府关于加快发展养老服务业的意见》；豫民文〔2016〕411号：《河南省民政厅关于进一步做好居家和社区养老服务工作的通知》。

以上文件从养老服务发展的指导思想、阶段性的发展目标、落实养老服务用地设施建设、完善人才培养和就业政策和强化行业监管等方面都为养老事业的发展指明了方向。但我们在实地调查中发现，在具体实施的进程中，养老事业的实际发展水平距离我们的文件指引的目标还有一定的差距。其原因可能是多方面的，如我国的养老发展起步较晚、当前的养老服务需求大、养老设施比较陈旧等等[4]62-70。

(二)调研养老服务机构的入住老人对养老服务机构的满意度及期望

2015年6月至7月，该项目组成员为了解目前养老模式现状、存在的问题及对政府支持的需求等问题，对入住养老服务机构的老人进行了问卷调查。选择多家养老机构60岁及以上的老年人共计1 200名进行了调查(见表1)。结果显示：60岁以上的老年人与子女同住的居多，由于子女要工作或外出务工，养老方式多倾向于选择居家养老、社会养老及二者相结合，他们目前的居住状况、收入来源、精神状况、生活困扰、对选择的养老服务等方面均不太乐观，不能很好地满足老年人的生活照料、医疗护理、文化娱乐及精神慰藉等方面的需求。

表1 60岁及以上老年人对养老相关问题的认知情况(n=1 200)

(三)养老机构从业人员的培养与就业问题

为了解在校的护理及老年康复专业的学生对毕业后从事老年护理服务的意愿和需求，课题组成员对河南省内的高职高专院校，包括商丘医学高等专科学校、南阳医学高等专科学校、漯河医学高等专科学校、河南医学高等专科学校在校护理专业学生1 500名进行问卷调查(见表2)，结果显示，护理专业的在校生由于受家庭、社会地位、收入等影响，毕业后愿意去养老机构从业的积极性不高。

表2 护生从事社区及老年护理工作意向调查(n=1 500)

三、决策与建议

(一)政府应加强对养老服务的政策支持和财政投资

养老问题已是现阶段我国社会和人口发展的社会问题，政府相关部门积极实施和推进养老问题的发展是义不容辞的责任。由于我国的机构养老和居家养老的起步相对较晚，加之大众对养老服务的认识不足及原有的养老设施和占地不足，严重地影响了我国养老事业的发展。政府应从养老观念的改变、养老方式的选择、养老设施建立的用地和建设、从事养老机构工作人员的培养和专业设置、从业人员的政府编制政策、实施过程中的监管等方面给予正确引导并分配一部分财政资金用于养老机构的建立，进一步加快和促进我国养老事业的发展。

(二)加强社区养老设施建设

有足够的养老场地和设施是老年人老有所养的基本保障。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确指出，各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住(小)区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。但我们在对社区护理和新建住房的小区调查中很少发现在小区内有养老服务机构和社区养老服务机构设施的建设，是导致老年人的居家养老和社区养老无法在离家较近的地方实现的主要原因之一。因此，政府有关部门还应在养老服务设施的建设过程中，加强监管和验收，并实现责任负责制，对实施不力的单位和个人追究其相应的法律责任。

(三) 引导和支持养老服务从业人员培养和就业

有足够的护理、康复、老年护理方向的专业人员愿意去养老机构从事养老服务是我国养老事业发展中的不可忽视的人员保障。通过本次的调查发现，在养老服务机构和护理人员之间存在着脱节的问题，一方面是养老机构急需专业的老年护理的毕业生从事养老护理工作，提高养老服务的质量；另一方面，护理、康复、老年护理方向专业的毕业生，由于去养老机构工作没有政府的编制、工资不高及不能体现自身的价值感等原因，并不愿到养老机构从事养老工作。

虽然政府也在医学院校的招生方面、养老机构从业人员的照顾等方面下了相关的文件，但还缺乏中间衔接的相关机构，不能很好地实现二者的结合，毕业生从事社区及老年护理工作的意愿较低。应加强医学院校与社区养老服务机构的联动和对接，实现医学院校与社区养老服务机构建立信息反馈联动机制，如通过教师带领学生实地见习，接触搜集社区养老服务的实际需求，实现互动型社区养老人才培养机制。

(四)逐步完善养老相关问题的立法和相关赔偿制度

依法治国是我国的基本国策，只有通过法律渠道才能公平、公正、快速有效地解决我国养老事业发展中的相关问题。国家是养老服务实施中的主体，在社会养老服务中承担相应的责任，不仅要承担提供、监督、管理等责任，更应当承担国家赔偿责任。提高国家机关对社会养老服务的监督和管理力度，协调老年人、社会养老服务提供方以及国家之间的利益平衡和责任分配，以保障老年人的合法权益。

(五)实施更加细则化的监管、追责和罚则，切实做到监管有力

在我国养老事业的发展中，国务院、省(直辖市)、各地政府都出台了相关养老文件，要求加强工作绩效考核，确保责任到位、任务落实。省级人民政府要根据相关文件要求，结合实际抓紧制定实施意见。民政部、发展改革委、财政部等部门要抓紧研究提出促进民间资本参与养老服务业的具体措施和意见。发展改革委、民政部和老龄工作机构要加强对本意见执行情况的监督检查，及时向国务院报告，国务院将适时组织专项督查。但在我们的调查中发现，在实施养老机构的用地、房屋建设、养老服务人员的培养等方面远远地滞后于我们的文件目标，也不否认有相关单位之间或负责人之间相互推诿、推卸责任的情况。由此可见，在相关的监督文件中应更加细则化，标明负责监管的单位、实施单位的法人、具体项目实施的具体情况及原因，并对实施过程中失职、失责、违规的行为采取具体措施，以保证政府各项养老项目按时、保质地实施。

养老问题已经影响到我国的民生问题，牵涉到每个家庭的幸福和社会的和谐稳定发展，其发展过程也是一个漫长而又艰辛和不断探索的过程，在不断发展和完善中，政府根据需要制定相关的文件、投入相应的财政资金，引领和指导养老业的发展。在养老设施的用地、房屋建设、服务人员的培养、项目实施过程中进行细则化监管，同时还应制定相关的法律条文，以解决养老过程中出现的相关法律问题，不断推进我国养老事业的发展和完善，满足日益增长的养老社会需求，真正实现老年人能老有所乐、老有所养的长远目标。

[1] 景天魁.创建和发展社区综合养老服务体系[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2015(1).

[2] 朱婷婷.社会经济学视角下养老服务供给路径研究[D].南京：南京大学,2012.

[3] 杜智民,滕 萌.我国养老社区的运作机理及发展前景研究[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2012,42(5).

[4] 殷国慧.城市社区养老服务有效供给问题研究[D].济南：山东财经大学,2015．

[责任编辑 郜春霞]

2017-04-11

2015年河南省政府决策研究招标项目“河南省‘居家养老’与‘社会养老’相结合的政策支持研究”(2015B328)

董红艳(1963- )，女，河南商丘人，商丘医学高等专科学校教授，主要从事老年护理教学研究。

D669.6

A

1671-8127(2017)04-0005-04