当前中国立法协商基本问题探讨

隋斌斌

[摘  要]作为立法决策和协商民主的结合，立法协商是当前中国政治治理的新领域。但是对于立法协商的内涵、特征、价值、实践状态以及面临挑战等基本问题，我们缺乏系统研究和把握。当前中国立法协商实践综合了理念和制度两方面的价值和影响力，是自上而下民主动员和培育的一种混合。概括其内涵，总结其实践形态，挖掘其价值内涵，梳理其面对的挑战和完善的策略，是当前一个重要的研究命题。

[关键词]立法决策;协商民主;立法协商

[中图分类号]D664    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）08-0023-05

一、立法协商的内涵与特征

合法的立法必须源自公民的公共协商。[1]从字面意义理解，立法协商是立法过程中的协商，指的是在立法过程中，相关行为主体围绕立法内容、立法规划、立法工作计划等事项进行的协商互动。从规范和实践层面，立法协商则可以被视为执政党、人大、人民政协、政府部门、人民团体按照法律和相关规定针对某项立法议题开展的沟通、协商、咨询和论证。立法协商是协商民主在立法和决策领域的一种实践。立法协商的参与主体包括立法机关（人大）、人民政协、政府部门、社会组织、人民团体、企事业单位和公民个人等。

立法协商的发起主体主要包括五类部门。一是执政党;二是立法机关，即人民代表大会、人大常委会;三是人民政协;四是政府部门（国务院、地方政府、各部委以及其他具有法定立法权限的政府部门）;五是人民团体。根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，“党委、人大、政府、民主党派、人民团体”是协商民主的提出协商议题的主要主体。而从现实的立法发起层面，执政党领导国家立法。人大是法定立法机关。政府是行政规章的主要立法主体，同时也是各类法案的主要提出部门和执行部门。民主党派担负参政议政的重要职责，参政议政机构——人民政协是法定的政治协商机构，对国家和地方立法进行的建议、批评和论证等是其重要权力和职能。人民团体（工青妇等）则可以就其自身章程修改、制定等提起议题至人大进行审议。

这种内涵定位决定了立法协商具有以下特征：

1.须同时满足立法和协商的双重要求。立法协商核心在“立法”和“协商”两点，二者属性和目标要求都需要体现。立法层面要求立法協商的内容要紧密围绕立法议题，对立法议题进行充分论证，实现和保障立法和政府决策的科学性和有效性。而协商则要求立法协商要广泛吸收立法议题所涉及的不同利益主体，发扬民主，广泛讨论、咨询、协商，以民主立法体现和维护立法的科学性和有效性。

2.立法机关（部门）的主导性。尽管协商发起部门的不同导致立法协商类型的不同，但是所有类型的立法协商最终离不开人大这一法定立法机关。在具体立法过程中，找谁协商、协商什么、什么时间协商、用什么方式协商、对协商意见的吸纳和反馈等，主要是由人大（及政府）立法机构确定的。[2]因此在现实层面，相对于其他发起主体，人大和政府部门具有更为明显的协商发起需求与合意性。

3.发起和参与主体的多向度。立法协商发起的主体核心围绕执政党、政府部门、人大、人民政协、人民团体五大部门和组织，不单单限定于某一部门或组织。而参与主体则涵盖了立法议题所涉的不同利益主体或组织，政府部门、公民、社会组织、人大代表、民主党派等都是立法协商的重要参与主体。

4.实践的规范性和程序性。一个层面上，立法协商实践必须依法依规，必须遵循《宪法》《立法法》和其他相关法律法规的规定，规范性很强。一个层面上，无论何种形式的立法协商都必须遵照程序进行。这种协商的程序不是一元的，而是与协商发起主体部门的属性和行为特征紧密联系的。

二、立法协商基本类型

从协商发起和主导部门的维度，立法协商主要可以分为“人大主导的立法协商”、“人民政协主导的立法协商”、“政府部门主导的立法协商”、“人民团体主导的立法协商”四类。

1.人大主导的立法协商。此种类型的立法协商由人大发起或主导。按照《立法法》第三十四条规定？押列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。由此，人大主导的立法协商主要指人大通过召开立法听证会、质询、辩论、讨论等方式吸纳各方意见对某项法律或政府规章进行制定、修正或完善。其核心在于人大、公民、社会组织、专家学者、政府部门等立法相关行为体之间就立法议题形成多方位沟通互动，强化人大立法的科学性和民主性。

2.人民政协主导的立法协商。此种类型的立法协商由人民政协发起或主导。通常有三种方式。一种方式是人民政协主动发起。通常是政协委员自主就某项立法议题发表观点或进行意见征询，之后政协将意见或意见通过政协提交给人大或政府相关部门。一种方式则是通过执政党机构（全国或地方党委）的传达对人大立法草案进行讨论协商，形成意见和建议再经党委反馈至人大。一种方式是人民政协的社会与法制委员会与政府相关部门（法制办公室）联络互动，推动政府部门负责起草的立法草案进入政协讨论协商，形成意见反馈至政府或人大。

3.政府部门主导的立法协商。此种类型的立法协商由政府部门发起。《立法法》规定：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。因此在规范和实践维度，政府部门主导的立法协商主要指政府部门主动发起，就所立的行政法规或政府规章召开听证会、座谈会、论证会或通过其他方式听取公众意见，组织利益相关方就立法议题进行沟通互动的政治过程。

4.人民团体主导的立法协商。此类型立法协商由人民团体提起。工青妇等党的外围组织在制定与自身领域相关法规或规章时，可以把立法草案提交给人民政协或通过其他模式听取政协委员和社会人士的相关意见，之后再对法案进行修改并提交给人大进行审议。

需要重视和指出的是，执政党在立法协商中角色和作用的发挥。在立法协商中，执政党机构——党委不仅发挥着领导的作用，而且发挥了非常关键的部门协调作用。在人民政协主导的立法协商发起中，通常中央、地方党委或人大党组将人大立法草案转交给全国政协、地方政协协商。政协协商形成意见汇总并将意见提交给党委，党委将意见转交给人大。其核心在于形成两个层次的协商。一是通过党委的推动和引导，立法决策过程中，人大、党委和政协形成一个完整的沟通和协商互动体系。二是通过政协，形成民主党派、无党派人士对立法决策的协商互动。

三、立法协商的实践

从协商发起的角度，我们可以将立法协商分为前述四种类型。但是在实践层面，立法协商更多体现为由具有立法权限的人大、政府部门和具有政治协商职能的政协发起。因此很大程度上，立法协商主要体现为人大立法协商、政协立法协商和政府立法协商三个类型。

1.人大立法协商的实践。人大立法协商实践由人大直接发起。这是与人大对其自身角色和职能的体认联系在一起的。人大是国家权力机关，立法是其作为权力机关的重要职权。但是权力机关的权力来自于公民的赋权，其立法必须体现公民意志。因此，我们可以看到，人大开会所设置的讨论、质询、审议等环节已经带有天然的协商意味。而从具体操作维度，人大立法协商的操作和人大作为立法机关的职能定位紧密联系。在具体的实践中，主要围绕三个方面进行。

一是强化人大代表在立法工作中的主导性。在立法协商的实践中，人大代表的作用被强化和激发。不同层级的人大代表之间、代表和普通公民之间有了对话的渠道和平台。譬如浙江人大在立法协商会召开之前，省人大常委会两次将立法草案发送至全省人大代表听取代表意见，并邀请人大代表参与立法调研。同时，通过人大代表联络站，组织省级领导干部中的人大代表（30名）和全体省人大常委会成员直接就立法议题和基层人大代表、群众进行交流。区级市的人大常委会通过专题讨论的方式组织本单位省级人大代表和基层人大代表、群众进行意见交流。

二是突出人大立法的对话性。在立法议题上，协商性的体现在于不同群体之间需要营造一种对话的氛围。这种开放性和对话的塑造主要是通过协商性制度平台的建立得以实现。其中比较典型的对话制度模式有：立法听证、立法咨询、立法座谈会、立法论证会、立法论坛等。

三是强化人大立法的开放性。人大立法协商实践中，一个关键点在于立法过程向不同组织部门和社会的开放。這种开放往往通过平台或媒介进行。一种方式是通过电视、广播等传统媒体公开立法议题和立法议程。譬如2017年全国人大会议召开之前，中央电视台将2016全国两会建议提案办理情况进行了公开。北京市2013年11月底的立法协商工作中，北京市人大将北京市政协和各民主党派提供的一千多条意见的最终采纳情况在有关媒体上进行了详细公示，如采纳了多少条或者采纳了哪些方面等。[3]二是以网络新媒体为媒介，强化立法公开性和互动性。譬如全国人大常委会在“中国人大网”上专门开设了“法律草案征求意见”专题，对每一部法律草案征求意见的参与人数和意见条数都作了汇总。[4]浙江省人大常委会法制工作委员会通过专门的“地方立法网”将立法情况予以公示，并通过网上立法论坛和意见回馈吸收社会对立法工作的意见和建议。

2.政协立法协商的实践。政协立法协商主要以人民政协为协商发起机构和主导部门。目前政协立法协商在国家和地方层面都有不同程度的实践。从国家层面，2014年6月全国政协举行了首次立法协商——《安全生产法》修订的立法协商。地方层面，北京、上海、浙江、四川等地都有不同程度的实践。综合来看，政协立法协商实践具有以下特点。

一是以政治协商为主体的实践。这是由政协自身机构性质所决定的。相对于立法机关的人大和具有立法权限的政府，政协不是一个立法机构，是一个政治协商机构。本质上，政协立法协商所形成的意见是对人大、政府部门立法的建议。这种建议具有建设性、参考性，而不是制约性的。政协立法协商的效力更多体现在立法过程的民主性、科学性的体现，是一种以政治协商为主体的实践。

二是协商议题获得和协商启动具有一定的“被动”性。从实践来看，目前人民政协立法协商启动的主要来自于党委、人大和政府部门在立法过程中的“议程传递”。进入政协立法协商的立法议题，通常是进入人大和政府立法议程的。往往是人大、政府通过党委向政协征询立法建议从而启动政协立法协商议程。譬如北京市的实践中，对于需要提交市政协进行协商的重要地方性法规、市政府年度立法计划和重要政府规章，须由市人大常委会党组或市政府党组向市委提出书面请示，由市委布置给市政协党组落实，或由市委直接要求市政协组织委员开展立法协商。[5]而另一种则是政协或政协委员主动针对某项立法议题进行的协商。此领域的实践多集中于政协和政协委员基于参政议政职责和职能主动就某项立法议题进行的调研、论证和意见征询、反馈活动。相对于前者，尽管后者更多体现出政协自身的主动性，但在协商议题获得和启动层面在很大程度上依旧和人大、政府立法决策需求相联系。

三是强化政协专门机构和政协委员对立法协商的主导和参与。从机构层面，作为组织委员就法制领域重要问题开展政治协商的专门机构，各级政协的社会和法制委员会担负起部门协调（与人大、政府相关机构）、组织各种立法协商会议的实际工作职能，体现了很强的主导性。而相应的，政协委员尤其是与立法议题相关的专家、学者委员在立法协商中的参与得到很大体现。以2014年《北京市大气污染防治条例（草案）》协商为例，758名政协委员中有744人参加了协商，参与比例达98%。在全体委员讨论提出意见后，北京市政协还组织环保和法律领域的专家委员进行专门讨论，对全体委员所提意见进行论证和梳理。

四是建构开放性、立体性协商平台。在具体的协商过程中，除了一般的座谈会和讨论会，委员们还可以通过信件、电子邮件、网络平台等方式提意见和建议。譬如北京市政协在针对《北京市居家养老服务条例》等地方性法规草案的协商中，有236位委员直接参加协商座谈会，有492位委员通过书面、网络平台、电子邮件等形式参与协商，共提出1200多条意见建议。上海市政协也综合采用座谈会、寄送书面材料、政协网站“委员直通车”等多种方式征求委员意见。

3.政府立法协商的实践。政府立法协商实践的主导部门以政府法制办公室为主。主要体现为政府部门在起草行政法规和政府规章的过程中，通过政务公开、立法听证、平台互动等方式与立法议题相关方进行协商互动。目前看，政府立法协商在中央和地方层面都有相关实践。中央层面实践可体现为国务院法制办公室在立法过程中向社会公开征询意见。譬如2014年，国务院法制办就《不动产登记暂行条例》公开向社会征询意见。各部委和地方政府在立法过程中也会通过政务公开、听证和网络征询意见等方式向社会征询立法意见。综合来看，政府立法协商实践具有以下主要特点。

一是旨在凸显政府行政立法的合理性。政府立法协商在很大程度上承认了不同利益群体参与立法过程的必要性，强调不同利益群体通过沟通达成共识。这其中，对公众参与的重视在一个层面上拓展了行政立法的民意基础。而协商的纳入不仅强化了一种沟通达成共识的观念，更重要的是强化了一种以沟通代替对抗的行政观念。由此政府立法协商的实践在很大层面上体现了利益多元化凸显的趋势下，行政部门优化行政立法进程，提升行政立法合理性的积极探索。

二是与政府治理“公共性”体现的紧密联系。相对于传统的政府部门闭门立法，通过协商的方式吸纳不同群体对立法议题的意见和观点，促进不同群体就立法议题进行沟通互动，在很大程度上体现了政府治理的“公共理性”。实践中，政府立法协商采用的多种方式，诸如公开立法议题和草案、公开征询公众意见、召开立法听证、座谈等都旨在对公民的利益诉求构建一种公共的表达和沟通平台。

三是突出多方协商对话平台的建设。相对于人大立法协商和政协立法协商，首先政府立法协商更加注重多方协商互动平台的立体化建构。譬如2016年，深圳市法制办举行《深圳市公共信用信息管理办法（征求意见稿）》举行的立法听证会采取的是现场听证与微信平台听证同步进行。其次，政府立法协商实践注重相关主体对话协商。譬如江苏省环保厅的“环境信息圆桌对话会议”——定期召集政府、企业、公众就环境问题进行对话。各利益相关方和责任方获得公开表达观点和建议的平等机会，环境立法和环境治理信息在政府、企业、公众三个层面之间得以互动和沟通。

四、立法协商的挑战与完善

不可否认的是，从理念到实践，中国的立法协商都处于初步发展的阶段。在整体发展过程中，立法协商理论和实践的进一步拓展还面临诸多挑战。这主要体现于以下几个方面。

1.系统性制度框架缺乏。目前，立法协商主要是在实践层面有探索，但尚未形成系统的立法协商制度框架。这导致立法协商在实践层面缺乏基本的制度保障，非常态化。《立法法》的确有明文规定，在立法过程中，人大和政府相关机构要公开向社会征询意见，并指出可以采用听证会、座谈会、论证会等形式。但这种规定更多是在宏观层面为立法协商赋予了合法性，提供了依据，而系统性立法协商程序和规则相对缺失。这种现实导致两种情形出现。一是立法协商缺乏常态化，随意性强。二是立法协商的制度规定不够具体，操作性差。

2.监督和反馈系统式微。普通公民、社会组织等社会力量缺乏对协商发起者和立法决策机关的监督。从实践看，目前立法协商主要是立法部门就立法议题征求不同群体的意见和建议。对于协商过程中代表的选择和召集、协商程序是否合理等问题，其主导权往往集中于协商发起或主导部门乃至党委，社会力量缺乏话语权。对协商产生的意见或疑问，整体机制亦缺乏回应或反馈。这会产生两个问题：第一，立法协商在多大程度上反映了民意;第二，立法协商结果在多大程度上影响立法决策。

3.参与群体能力不均衡。“每个人都有影响结果的平等权利”[7]是确保立法协商有效的核心元素。然而在立法协商实践中，一个不容忽视的现实是：不同参与群体影响力和能力不均衡、不对等。相对于公民个体，政府、人大、政协等部门在立法协商的议程设置和信息资源享有上具有相当的主动权。而在具体的议题上，政府、公民、社会组织、企业等相关利益主体，各自拥有的资源和协商话语权同样是不对等的。尽管从理性层面，协商群体之间位势绝对均衡很难实现，但如果资源过多集中于政府或其他拥有强大资源和影响力的部门，协商的权力结构过度失衡，公民和社会的力量将很难从实质层面对立法决策构成影响，抑或是公众参与立法协商的通道亦会被变相控制或堵塞。这些都将导致“立法”和“协商”两张皮的现象。立法协商也只能成为形式，难以对立法决策形成有效影响。

4.参与群体的公共协商意识和素养不足。立法协商的参与者首先应当是真正的公民，具有公共精神，能夠以积极、负责任的态度参与到立法协商这一公共事务中。其次应当具有理性协商的素质和能力，具有宽容精神，理性表达自己的观点，能够根据信息交流和利益博弈对自身的观点和利益偏好进行修正，具备在遵守规则的前提下通过协商互动与其他参与者达成共识的能力。然而在此层面，受中国传统政治文化的影响，中国公民的公共理性和公共精神不足，公共协商的意识和能力也比较欠缺。这种公共品格的缺乏对立法协商的一个潜在负面影响在于：不同参与群体缺乏妥协而使得协商成为利益争夺而非达成共识的场域。

这些挑战在很大程度上折射出当前和未来一段时间立法协商发展面临的核心问题在于两点。一是“立法”和“协商”如何真正结合起来？二是立法协商如何实现广泛、平等、负责和理性的参与？对于此，应当从以下几方面对立法协商予以完善。

1.提升立法开放性，塑造平等参与的立法协商政治环境。地位的平等可以鼓励最大程度的协商，不平等的权力关系对发展真正协商构成约束。[8]国家和社会之间权力不对等是切实开展立法协商的主要结构性制约条件。在未来的实践中，首要应当从根本权力结构入手强化立法协商的开放性，塑造平等参与的政治环境。从策略层面，一是应当提升立法协商社会参与广度和深度，为公民和社会组织提供参与立法的制度性平台。二是增加立法协商的透明度，把相关利益方的沟通博弈放在一个公开的环境中，强化公众对立法的监督，避免强势部门对协商的主导和控制，实现阳光立法。

2.强化立法协商基本制度建设，提升立法协商的制度保障力。首先，加强立法协商的立法。从《立法法》解释和细化层面强化对立法协商的法律效力的确认，明确立法协商可以采用的形式，并对这些形式进行区分。其次，重视立法协商运行机制建设。对不同类型立法协商议题确定、召集、协商程序、协商结果处理和参与群体权利保障等关键问题予以规范，明确操作流程，强化执行性与可操作性。再次，强化立法协商组织协调制度建设。结合具体制度安排和立法协商实践，明确人大、政协、政府和党委（党组）在不同类型立法协商组织和运行过程中的身份角色，强化不同部门间的组织协调。

3.重视监督机制建设，提升立法协商真实性和质量。首先，应当鼓励普通公民和公民团体参与立法协商，提高公民对立法协商的影响力。其次，对立法协商产生的结果，应当通过正式渠道公开，避免空谈协商的现象出现。再次，对于立法协商结果是否被采纳、被采纳或应用多少，应当有进一步公开和解释的程序设置。

4.理论研究和实践同步进行，培育立法协商实践的良好理念环境。在理论研究层面，当前国内对立法协商的概念、内涵研究、实践形式和价值挖掘还远远不够。这导致从理念层面立法协商缺乏一个良好的理念环境。因此，整体层面，立法协商理论研究和相关领域公民教育应当提上日程。与此同时，立法协商的实践应当不间断、持续开展，要使得不同领域的人们逐步适应和习惯公开获得立法信息、参与立法讨论，逐步在全社会范围内形成一种立法协商的政治文化。

参考文献：

[1][美]詹姆斯·伯曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].北京：中央编译出版社，2006.

[2]张献生.关于立法协商的几个基本问题[J].中国统一战线，2014，（12）：17.

[3]黄武.立法协商：探索创新深化[J].浙江人大，2015，（6）：17.

[4]阮重晖，方永红，沈亦乐.关于人大工作中協商民主的思考[J].人大研究，2014，（12）：22.

[5]乌云斯琴.北京市政协立法协商工作务实高效[N].人民政协报，2015-7-16.

[6]朱志昊.论立法协商的概念、理论与类型[J].法制与社会发展，2015，（4）：187.

[7][美]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].上海？押上海人民出版社，2006.67.

[8]何包钢.中国协商民主制度[J].浙江大学学报，2005，（5）：19.

责任编辑  宋桂祝