制度堕距视阈下的村务公开与精准扶贫*

2017-09-03杜其君

实事求是 2017年4期

关键词：村务公开贫困户精准

杜其君

（山东青年政治学院政治与公共管理学院山东济南 250100）

制度堕距视阈下的村务公开与精准扶贫*

杜其君

（山东青年政治学院政治与公共管理学院山东济南 250100）

制度堕距标识制度的当然、应然和实然状态之间的差距。村务公开与精准扶贫的耦合互动关系状态下，制度堕距反映精准扶贫的政策设计与实然操作状态之间的差距，据此考量我国精准扶贫的实施情况，能够导出当前我国精准扶贫所面临的靶向困境，即制度执行与制度目标存在的错位差。在此基础上，缩小精准扶贫的制度堕距必然需要发挥村务公开在基层治理中的催化剂作用，弥补精准扶贫实施过程中的公开性和民主性缺失，推动精准扶贫按照既定设计走向扶贫实效提升的路径。

制度堕距精准扶贫村务公开

精准扶贫是一种理念、一项战略，本身并不属于制度的范畴。但作为扶贫的指导思想，中央和地方政府制定了多项制度来保证其实施，主要的制度设计包括精准识别、精准扶持、精准考核三个方面。这三项制度的并序关系构建了“精准扶贫”的实施框架，使精准扶贫成为一种由制度支撑的具体扶贫方法。村务公开作为基层治理的方式之一，由公开直接带来的民主参与的扩大化是其基本凭藉。在精准扶贫过程中，发挥村务公开的优势解决当前精准扶贫过程中面临的一些困境，具有一定的现实意义。

一、精准扶贫的制度堕距分析及靶向困境

1.制度堕距的内涵。制度的当然状态指称制度的文本或要义，制度以实然状态标示制度的执行情况，制度的应然状态暗示制度的改进目标。一般而言，这三种状态是分离的，如果按照增进社会福利的标准，往往是应然状态优于当然状态，而当然状态优于实然状态，制度的三种状态之间必然存在差距，即制度堕距。制度堕距又可分为两类，上向堕距是制度的应然状态和实然状态之间的差距，下向堕距是制度的当然状态和实然状态之间的差距。[1]制度堕距反映了制度的制定、实施和现实集成目标之间的相互联系，三者完全匹配时，制度堕距为零，当然，这种状态只存在于理论层面，现实中的制度堕距只能无限缩减，趋向于零。

2.精准扶贫的制度堕距。2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了精准扶贫政策目标。2014年1月，中共中央、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确要求深化改革，创新扶贫开发工作机制，并从改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、健全干部驻村帮扶机制等六个方面对精准扶贫体制机制建设做出要求，详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了精准扶贫思想落地。随后，一系列精准扶贫对象、精准项目安排、精准资金使用、精准措施到户、精准因村派人、精准脱贫成效等扶贫制度与举措相继出台。根据制度堕距的含义，精准扶贫的制度堕距指精准扶贫政策、规定与其在现实操作层面之间的差距。制度堕距的本质决定了制度堕距必然存在于制度执行层面，但从这一层面回顾精准扶贫，制度堕距的扩大效应定然影响扶贫实效。具体而言，当制度设计与实然状态之间的边际出现扩大趋势时，实际的执行可能会偏离制度设计的应然方向。

3.制度堕距视域下精准扶贫的靶向困境。基于制度堕距的视角考察精准扶贫，直接与精准扶贫的具体执行机制相联系。精准扶贫作为一个完整的制度系统，其执行机制包括精准识别、精准扶持、精准考核三个子系统，由此构成一个回环制度系统。通过将这三者的制度要求和现实执行情况进行比较，可以发现当前精准扶贫政策具有以下三个方面的困境。

其一，精准识别的指向偏离。精准识别是精准扶贫的基础，通过甄选为精准扶贫提供目标导向。实施精准扶贫的基础就是立足于农村低收入人口的建档立卡，精准识别帮扶对象，以动态管理的形式管理经济薄弱村和低收入人口，使帮扶对象更具真实性、准确性，保障精准扶贫的顺利实施。[2]但在实际操作过程中，会因政策理解和执行的偏颇带来精准识别的指向偏离。精准识别工作的开展主要依托于村民委员会，村委会依据本村经济发展水平衡量村民的家庭收入、开支负担等经济因素，在横向对比下选择本村经济水平最低的一定比例的村民家庭作为贫困户。在贫困户精准识别过程中，扶贫人员经常反映认定贫困的标准不好把握，缺乏易于比较的量化指标，遴选甄别贫困户有困难，由于缺乏刚性标准，农民收入渠道多且难以核算，导致贫困户的识别有标准却不能用标准去评测。[3]因此，在绝大多数情况下，识别过程由于标准模糊往往趋向定性的方法进行。具体而言，各户之间存在较大差异，使得难以找到统一的标准进行量化。其次，限于村干部的文化水平和乡村社会人情、伦理关系带来的隐形规则，即使通过普遍量化的方法进行识别，也难以克服主观等因素带来的结果偏差。在现实操作中，受制于标准的模糊特征与关系的隐形规则，精准识别难以避免主观的臆断。以济南市柳埠镇柏树崖村为例，通过调研发现，精准扶贫实施之前，村内贫困户的识别主要依靠村干部对所掌握的信息评判村内各家庭的经济状况，在综合对比下确定贫困户。通过对村民的访谈（如表1）发现，关于扶贫具体政策了解上，贫困户与非贫困户无本质差别，呈现了解与不了解并存的状况，扶贫政策的普及度还有待提高。关于是否由村委会确定贫困户的问题上，受访群体形成比较普遍的共识，即认为贫困户就是村干部们自己开会定出来的。村干部确定出贫困户之后也就意味着精准识别过程的完结，识别结果一般只经过村委会和党支部讨论，很少征求村民意见，村干部的主观识别占比过大，这就容易形成了实际与政策之间的偏差，这种偏差使得目标在应然与实然之间因制度执行的单一而造成合理性缺失，由此带来识别结果的指向偏离。

表 1：村民对精准扶贫的了解

其二，精准扶持的模式偏离。精准扶贫之前，我国扶贫采用“大水漫灌”式扶贫，扶贫单位一般为县或乡镇，扶贫方式较为简单，最直接的就是财政转移支付，有的地方甚至采取直接发放扶贫资金的方式。扶贫资金对于贫困地区的覆盖，在部分地区助长了贫困人口“等、靠、要”的依赖思想，甚至部分贫困人口因此不愿摘掉贫困帽子。这种负面影响在很大程度上反而加大了贫困治理难度，造成“年年扶贫年年贫”的扶贫怪像。[4]精准扶贫瞄准到户，采用“精准到点，以点带面”的扶贫方式，转“漫灌”为“滴灌”，这是精准扶贫在模式上与以往扶贫的最大差别。精准识别的基本单位虽然是户，它们之间却不是孤立的。贫困户构成的基本集合是村，进而为乡镇，以此类推。这种层级关系有利于扶贫资源更好地发挥“支点”作用，但也由此带来现实操作中扶贫统筹关系的下移。首先，村委会聚焦于贫困户的脱贫摘帽，往往忽视了贫困户之间的整体协调；其次，扶贫政策的最基本落实单位是村，乡镇的着眼点也是村，但各村之间的联动效应在扶贫中表现的并不突出。通过对柏树崖村村干部的访谈（如图2）。可以看出，受访的五位村干部对国家扶贫政策、镇政府扶贫规划、邻村扶贫举措均呈现出递减的趋势。扶贫方式的选择不是盲目、孤立的，而是出于关联考虑。精准扶贫作为一种理念、一种战略，强调的是着眼于全局的精准，注重区域发展的产业关联、政策互补，关注各种扶贫方式之间的有效衔接。[5]精准扶贫是一项系统工程，然而在现阶段扶贫中重点着眼于纵向的关系处理和能动性发挥，忽视了横向的联动效应。纵向的扶贫关系致使扶贫资源的分散，碎片化的扶持模式并不适应于“以点带面”的框架，它并不能实现各要素之和大于整体的效果，同时难以实现地域扶贫成效的集聚提升。由此可见，地方的碎片化扶持与精准扶贫中的整体化要求并不适应，由此带来精准扶持的模式偏离。

图1 村干部对不同层级扶贫情况的了解度

其三，精准考核的目标偏离。精准扶贫的整体目标是到2020年完成脱贫目标，各地也制定了相应的规划，建立了配套的脱贫机制。从制度层面讲，精准扶贫的考核目标在于检验当前扶贫制度的实施效果，找到影响制度设计和执行出现偏差的因子并予以调整。从中央到地方的关系来看，精准扶贫推动事权的下移和监督权的上移，因此精准考核的方向应当是自下而上的。与之相悖离的是，扶贫目标更多是沿着自上而下的方向进行。这就使得目标制定可能脱离于地方实际。在一个区域内，各地的原有经济基础、自然资源等都存在差异，“一刀切”的目标制定方法显然不合理。延伸至考核来说，非基于地域实际而制定目标下的考核存在着科学性的缺位，考核结果也就不具有代表性，并且会影响下一阶段依据考核结果而制定的新的目标，由此形成一个循环怪圈。内容上，精准考核不仅包括对当地脱贫任务与指标的考核，还包括对相关体制机制的考核，但归根结底还是对扶贫责任人的考核。在一些贫困村，下派的干部成为贫困村的主导力量，驻村干部或工作队的在场对贫困村的治理结构会形成潜在的影响，包括村务公开、资源分配等，都有工作队的影响。[6]以村为单位，“第一书记”在精准扶贫中扮演“专职”角色，考核参与多数为上级主管部门、乡镇负责机关、村委会和党员，较少有贫困户和一般村民参与，考核的主体和参与范围被大大缩小，造成考核民主性与科学性的削减。因此，从方式与内容两方面来说，精准考核在实际操作当中并未完全依据地域差异而修订考核标准和扩大考核参与范围，由此造成精准考核的目标偏离。

二、村务公开与精准扶贫的耦合机理

村务公开与精准扶贫都聚焦于基层治理，客观上存在内在的耦合机理。具体而言，村务公开与精准扶贫的实施都依靠主要村委会进行，且实施对象都是村民，其功能与方式是存在交叉的，同时两者都属于基层治理系统下的子系统。村务公开主要包括村务公开程序、内容、机制，精准扶贫主要包括精准识别、扶持、考核三个方面。因此从纵向和横向两个方面考量，两者都存在耦合机理。

1.精准识别——村务公开程序的耦合。精准识别处于资料收集阶段，要获得真实有效的数据，必然要直接面对数据主体，同时还要尽可能地摒弃主观因素的干扰。精准扶贫要求“真扶贫”和“扶真贫”，就必须要把握好入口关。村务公开是村民了解村内事务，保证村民知情权、参与权、监督权，进行村民自治的前提和基础。要扩大村民的知情权和参与度，村务公开是基本途径。理论上，公开程序应根据村民关注的热点问题“点题公开”，将每期公开的内容及征求意见表存档归案。[7]因此，精准识别公开的基本程序是:由村委会提出贫困户的识别标准、方法、结果等需要进行公开的事项及公开方案，由村务监督小组对其进行审核，确认无误后交由村支部和村委会联席会议讨论，无异议后由村委会通过公开栏、广播等形式进行公开，并报基层政府备案。由此可见，村务公开的最先起点在于村委会，这与精准识别中发挥村干部的主导作用是相一致的。而扩大识别参与面最简单的方式就是发挥村务公开的固有程序作用，实现识别的合理性与合法性的统一。据柏树崖村第一书记介绍，在新一轮的贫困户识别过程中，村委会组织了村民代表会议对两委讨论的名单进行了意见征求，并面向全体村民进行了公示，如此，到村委会表达“意见”村民数较之以往要少的多，为后期扶贫工作的开展奠定了良好的环境和心理基础。

2.精准扶持——村务公开内容的耦合。按照《村委会组织法》和中央的有关规定，村务公开涵盖的内容较为全面，主要包括集体财务收支明细、村内集体土地和其他集体财产的承包和使用情况、村内扶贫资金的使用情况等。精准扶持是具体的扶贫政策落实环节，包括扶贫资金的使用、扶贫项目的策划及开展扶贫成效的反馈等。通过内容上的对比，精准扶持的各个环节与村务公开的范畴存在交叉，这就已然形成两者的耦合关系。同时，精准扶持是一个长期的过程，且处在一个动态的变化过程中。将村务以公开栏的形式向村民公布并不是一项政策任务的终止，村民的反馈才是它的重要目的之一。[8]为了保证扶持的透明性和公正性，应当发挥村务公开内容的广泛性来推动扶持政策的落实，促进村民对其的理解，减少政策实施的阻力。此外，目前，诸多地区已经开始实现由资金扶贫到产业扶贫的过渡。在这一长期过程中，尤其在产业扶贫环节，不仅有贫困户的参与，非贫困户也是产业发展的重要支撑，此时的扶持内容也进而转向全体村民，为了集中村民推动产业发展，其主体内容自然指向村务公开，因此，推动村务公开也成为精准扶持本身的需要。

3.精准考核——村务公开机制的耦合。村务公开机制主要包括公开的内容机制、执行机制、程序机制、监督机制和反馈机制。五大机制的逻辑关系呈现阶梯和回环的特征，共同构成村务公开机制的整体架构。与五大机制相对应的村民权利依次表现为知情权、管理权、参与权、监督权、受益保障权。制度化和规范化的村务公开就中国农民影响政府政策来说，是一种非常可靠和有效的办法。[9]精准考核是对精准扶贫整个过程的回顾与总结，其本身也是扶贫系统的一个模块。从内容上看，贫困户的识别、确定、扶贫政策的落实、调整及扶贫效果的反馈都同村委会日常工作模式与内容相交互，而关乎村内发展和村民切身利益的事项也都属于村务公开的范畴。从主体上看，显然两者之间本身就是基本重合的，“第一书记”虽不属于村委会常任领导班子，却承担着扶贫责任人的角色；从影响上看，村务公开保障村民主体地位，是提供村民参与民主管理的直接途径，精准考核涵盖了扶贫的整个过程，前期影响扶贫效果的公开性、民主性等因子也自然归属其中。因此，精准考核与村务公开机制具有本质和形式上的耦合。

三、精准扶贫困境的出路

制度堕距下，精准扶贫实施的指向、模式和目标的偏离是精准扶贫实施的现实困境。由于村务公开程序、内容、机制与精准识别、扶持、考核之间存在着耦合关系，就可以从三者的关系出发，可以找到精准扶贫困境与村务公开优势之间的契合点，从而得出村务公开助推精准扶贫的路径。

如图2，从精准识别、精准扶持、精准考核的回环系统出发，根据精准扶贫与村务公开的耦合关系引出两者双圆关系系统，进而从村务公开程序、公开内容、公开机制三个方面探寻解决精准扶贫靶向困境的路径。

图2 精准扶贫困境的出路框架

1.严格公开程序，增强识别精度。精准扶贫的各个环节都与村民直接发生对应关系，村民参与扶贫全过程是精准扶贫的应有之意。村民对村民自治过程表示出不同程度的热情和冷漠,需要切实保障村民的民主权利，转变村民自治的推进策略。[10]要发挥村民的扶贫主体作用，就必然完善村民参与的途径。村民致贫的相对性、多维性和识别的主观性、分散性是影响识别精度的重要因素，因此，要发挥村务公开直接面向村民进行信息公示的有效作用，将识别全过程纳入公开程序之中，扩大村民参与扶贫的渠道面。建立精准识别的政策要求、村民的横向经济状况比较量表、识别结果的综合识别体系，将每一个环节与村务公开相对应，面向全体村民进行公示，做好意见反馈处理，是构建村务公开推动精准识别程序标准化、透明化的有效方式。

精准识别的指向偏离与村干部进行精准识别的思维定势和主观模式紧密相关。精准识别中国家直接面向村民，弱化了各级地方政府的代理人角色，但并未摆脱扶贫资源传递中层级的间接存在而导致的扶贫效率丢失。虽然传递层级减少，但这一角色从政府过渡到村委会，资源集中但效能分散的弊病依然存在。因此，要弱化村干部在村务公开中的代理人角色，增强村民在其中的主体作用。尤其在产业扶贫中，村干部要“放权”于村民，逐渐形成“村委主导——村民参与”向“村民主导——村委保障”转变的扶贫模式，将扶贫实效放还给村民，增强村民的扶贫获得感、效能感，提升扶贫实效。

2.扩充公开内容，推动扶贫举措的聚合。以单个贫困户或贫困村为单位的扶贫模式增加了扶贫成本，集聚效应难以发挥。村务公开的单位为村，在耦合机理下，二者同样难以在自身单位内发生聚合作用。虽然村务公开属于村民自治的范畴，基层政府不能予以干预，但可以发挥统筹的作用，整合各村村务公开的流程、方式等，统一完善本区域的村务公开栏，提供公开栏栏目设置和内容更新的建议，在村务公开设施建设、维护和媒介更新等方面给予一定的资金支持和技术指导，推动各村结合不同实际在村务公开中发掘潜在的联合机理并进行再造，粘和各村优势，增强扶贫规模效应。

精准扶贫更加明确了扶贫区域的规模范围，转“一刀切”为“定点定向”。从整体的角度分析，作为一项系统工程，精准扶贫并不是简单的条块分割，各组成要素之间必然存在趋同或相似的规律以实现相互间的联系，但这种规律是潜在的。因此，推动区域共建是整合扶贫举措最直接的途径。在具体扶贫分工中，各扶贫主体必须实现准确定位，各司其职，既不越位，也不缺位；其次，各扶贫主体在扶贫工作开展过程中，既要实现精准搭配和有效配合形成合力，又要与贫困对象实现内外联动。[11]要加强各村之间尤其是相邻村之间的联动，通过资源联合、产业同促等形式实现村与村之间的有机整合，由此以点带面，削减单一扶贫模式孤立的弊端，提高扶贫产业的综合竞争力和扶贫辐射力，延长扶贫产业的获利链条，推动精准扶贫举措的聚合。

3.建立弹性评估机制。精准考核主要包括对驻村干部工作过程和扶贫成效的考核两个方面的要义，两者是相互统一的。与精准识别一样，考核标准应当来自于村民的实际经济状况的改善，因此考核的主要发言权应当归属于村民。但同时限于村民的文化水平等因素，应当建立以公开、多维为基础的考核机制，将村民、村干部等都纳入考核主体范围，丰富考核变量，提高村民考核所占比例。针对不同地区的影响因子差异，制定动态考核标准，坚持着眼整体，客观评价，强化过程考核，以村务公开为监督手段，逐步形成个人绩效、扶贫成效与制度考核相统一的考核体系，增强考核灵活性。增强考核“合力”。精准考核分为政府机构考核和第三方考核。后者是指社会专业考核机构、公众和舆论等对扶贫责任主体进行的外部考核。两类主体面临不同的约束条件，具有不同的利益目标。[12]扶贫主管部门考核的是扶贫实效，“第一书记”是扶贫责任人，但两者之间不存在刚性的管辖机制。“第一书记”原在单位的考核并不完全熟悉服务村的具体情况，对“第一书记”扶贫成效的考核难免具有片面性。因此，要建立“第一书记”业务主管部门和人事主管部门协同考核机制，通过分散标准增强考核“合力”，提升对考核的监督性。在这一过程中，要充分发挥村务公开的保障功能，保证村民的“第三人”地位，既发挥考核主体作用，又扮演监督角色。

村务公开实践至今已积累了大量推动基层治理的有益经验，在本轮扶贫过程中，对于解决精准扶贫所面临的靶向困境同样发挥着重要作用。以村务公开的优势来解决精准扶贫所面临的问题，也是进一步建立基层治理长效关系的具体体现，直接标示了基层民主建设主体的广泛性、参与的直接性、形式的多样性特征。

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