京津冀区域大气治理财税政策研究

中国财政科学研究院资源环境研究中心课题组

研究探索

京津冀区域大气治理财税政策研究

中国财政科学研究院资源环境研究中心课题组

近年来，京津冀区域大气污染问题引起了各界关注。为化解京津冀区域大气污染带来的负面影响，我国围绕京津冀区域大气污染防治和生态环境治理加大了财政投入，调整了财政支持方式，完善了财政引导手段。虽然财税政策在治理京津冀区域大气污染方面取得了一定效果，但仍任重道远。本文介绍了京津冀区域大气治理财税政策现状与存在的不足，并在此基础上提出了相关政策建议，具体包括：厘清京津冀区域大气治理的政府事权与合作模式；完善京津冀区域大气治理财政税收共享制度；完善京津冀区域大气治理转移支付制度；创新京津冀区域大气治理的融资激励机制；优化财政政策及其他政策工具的组合；构建京津冀区域大气治理财税政策的长效机制。

京津冀大气治理 财税政策 政府间关系 政策协调机制

京津冀区域大气治理是我国治理大气污染的重点和难点，京津冀区域大气治理财税政策研究也成为我国财税政策研究的一个难点。目前，京津冀区域大气治理财税政策相关研究很少，研究难度大，本文拟就此开展初步研究，并提出若干政策建议。

一、导 论

京津冀大气污染综合治理是一项复杂的系统工程，需要从法律、行政、经济、政策、技术等多方面协同推进。本文侧重从财税政策的角度研究京津冀区域大气治理问题。

（一）范围界定

京津冀区域大气治理财税政策课题首先从研究范围入手，即，京津冀区域究竟是什么样的区域。我们基于现有文献资料发现，京津冀区域由首都经济圈的概念发展而来，包括北京市、天津市以及河北省的保定、唐山、石家庄、邯郸、邢台、衡水、沧州、秦皇岛、廊坊、张家口和承德，涉及到京津和河北省11个地级市。区域面积约为21.6万平方公里，人口总数约为1.1亿人，其中外来人口1750万①https：//baike.so.com/doc/7359756-7626788.html。。

广义上的京津冀区域包括京津冀及周边地区大气污染传输通道。2017年3月，环境保护部、国家发改委、财政部、国家能源局和北京市、天津市、河北省、山西省、山东省、河南省人民政府印发了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》中，界定京津冀大气污染传输通道包括北京市，天津市，河北省石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸市，山西省太原、阳泉、长治、晋城市，山东省济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市，河南省郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市（简称“2+26”城市）。2017年5月，财政部、住房城乡建设部、环境保护部、国家能源局决定开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作，也是重点支持京津冀及周边地区大气污染传输通道“2+26”城市。

为了使研究主题更加聚焦，本文所指的京津冀区域侧重点是指京津冀地区自身，是一种狭义上的概念。当然，为了说明问题，在研究过程中，本文也会涉及京津冀周边地区大气治理情况。

（二）作用机理

财税政策支持区域大气污染治理的理论逻辑源于大气污染治理的基本特征。区域大气污染治理的公共性、外部性以及阶段性差异，要求政府以财税政策作为利益协调的重要手段，充分发挥中央和地方政府的宏观调控作用，兼顾各方利益，化解问题和争端，从根本上提高跨区域大气治理合作的稳定性和长效性。

1.财政投入对大气污染治理的作用机制

大气污染防治需要政府的介入，但政府介入的程度和方式有差别，政府投入的方向和重点也有差别。政府收入和支出方式构成政府环境规制的组成部分，而提供公共产品则需要政府的直接投入。政府环境保护预算支出规模的增加将带来污染排放量的减少，并且政府环境保护财政支出预算结构的合理性与大气污染控制存在正相关的关系。

一是通过适当的财政投入调整产业结构，改善能源消费结构。在产业和能源结构调整上，政府财政投入鼓励节能技术和清洁能源（太阳能、风能和地热）技术与产业的发展，如增加对新能源发展的研发投入和示范补助，设立专项资金和新能源发展基金等；再如调整财政支持领域，将财政资金投向产业结构升级中的重点环节，促进高新技术产业的开发和应用等。

二是通过财政投入鼓励公共交通的发展，间接减少机动车排放。如调整财政支出结构、增加公交发展经费，把更多的资金投向公交车道的建设、公交车辆的增加、公交站点的规划等项目，增加公共交通的吸引力，促使更多的居民选择公共交通。

三是财政对城市园林绿化的投入。通过城市园林绿化投入，改善地表生态环境系统，通过园林绿化将裸露的土地尽可能覆盖起来，让黄土不露天，有效吸附漂浮在大气中的PM2.5颗粒，减少沙尘来源，有效治理大气污染。

2.政府间转移支付对大气污染治理的作用机制

环境质量与经济增长之间存在环境库兹涅茨曲线关系，反映了环境保护的阶段性特征。区域内经济发展的不平衡性和主体功能定位上的差异，必然导致地方的收入差距，特别是产业在区域内的转移、能源资源的转移以及环境的保护治理都会改变区域内各地的成本和收益。因此，必须通过转移支付政策，实现地方经济利益的合理再分配。

一是纵向转移支付。中央财政通过一般性转移支付和专项资金引导区域大气污染治理。如综合考虑区域内各地生态功能、生态保护成本、区域发展水平、财政收入等要素，将生态保护的努力程度、大气污染物减少量作为奖励指标，对大气质量改善地区增加一般性转移支付。在专项转移支付中，设置一定的机制以保障区域内各地大气污染治理支出规模和结构的大致均衡，调动跨区域大气污染协同治理的积极性。

二是横向转移支付。京津冀区域财政能力和财政供给结构的极度不均衡，决定了横向财政转移支付在京津冀大气污染协同治理的财政政策中具有举足轻重的作用。一些地方开展了基于空气质量的财政激励机制探索，主要是通过创新财政政策工具，探索建立空气质量补偿机制，以环境空气质量改善为导向，依据辖区空气达标考核情况予以不同标准的补偿，实现环境空气质量改善目标下的财政资金分配。

3.税收政策对大气污染治理的作用机制

在大气污染治理中，税收政策的作用机制体现在以下方面：

一是利用税收手段调整能源结构，促进经济发展方式转变。对二氧化硫、破坏臭氧层的化学品以及与汽车相关产品征税，从而调节这些产品的产量。再如，国家运用税收手段鼓励科技进步和自主创新，加速促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，达到经济增长与大气污染防治的协调统一，实现经济可持续发展。

二是利用税收手段促进产业结构调整。如，国家以成品油、小汽车、摩托车等行业的消费税、增值税政策，淘汰落后产能，加快高污染产业退出市场步伐，促进产业结构优化升级。再如，国家通过对节能环保产品和相关产业的税收优惠产生替代效应，吸引要素资源优化配置而流向先进产业。

三是利用税收手段改变微观个体的排污行为。国家通过所得税、流转税、财产税、资源和环境类税收，引导微观市场主体积极实施节能降耗、提高能效，一方面促使消费者增加节能产品的消费比例，激励生产者开展节能技术改造和节能设备更新，实施清洁生产；同时，国家也对浪费资源行为给予惩罚，以阻止不利于节能降耗生产消费活动的发生。

4.政府采购政策对大气污染治理的作用机制

通过实施政府绿色采购，制订并发布政府绿色采购实施细则、低碳能源技术和产品认证标准、标志制度以及相关目录，逐步增加低碳能源技术和产品在政府采购中的比重，进而激励节能减排技术创新，推进节能减排技术应用和低碳环保产品消费。

（三）文献综述

1.国外文献

近年来美国、欧盟在不断探索转移支付、税收、排污权交易和金融等具体手段在大气污染治理方面的运用，但对各种机制的进一步定量研究和比较研究还较缺乏。Ashby E.（1981）研究了中央政府与地方政府监管和控制大气污染的权力博弈问题①Ashby E，Anderson M..The politics of clean air［M］.Oxford University Press，1981。。Gormley（1987）讨论了在中央和地方间如何确定空气质量管理标准和分配执行权的问题，认为关键在于清洁空气是否应优先考虑成本，如美国俄亥俄州由于严重依赖制造业和高失业率，因而缺乏清洁空气政策执行的动力②Gormley Jr W T.Intergovernmental conflict on environmental policy：The attitudinal connection［J］.The Western Political Quarterly，1987。。Halkos（1993）通过比较采用统一收费标准和不同收费标准处理相同污染物的所用成本，发现经济手段比统一标准等直接管制手段更为有效。保罗·R.伯特尼（2004）就“环境联邦主义”，即如何建立跨州空气质量局分配中央和区域地方政府的污染监控管理权的问题进行探讨①（美）保罗·R.伯特尼，（美）罗伯特·N.史蒂文斯主编；穆贤清，方志伟译.环境保护的公共政策.上海：上海三联出版社，2004年出版。。

2.国内文献

对于区域大气污染协同治理的财税政策研究，国内总体上处于起步阶段。大致而言，国内对这一问题的研究主要集中在税收分享机制和区域财政转移制度等方面。

薛俭（2013）针对我国大气污染现状和省际联防联控存在的突出问题，提出采用税收手段，构建重点大气污染区域环境转移补偿体系，推进管理体制、机制、组织、技术、标准、监测体系、法律法规等方面全面创新以适应新的管理模式②薛俭.我国大气污染治理省际联防联控机制研究［D］.上海大学博士论文2013年。。李莉娜、杨富强（2013）提出有必要把气候变化治理和大气污染防治政策相结合，并从目标设定、治理路径、政策组合和需要注意的问题等角度详细阐述如何提升二者的协同效应③李莉娜，杨富强.气候变化治理与大气污染防治要紧密地衔接协同［J］.中国能源，2013年第12期。。白景明（2014）基于当前我国财政转移支付方式的优化，提出了京津冀经济圈不单要完善现有的纵向财政转移支付制度，更要建立有中国特色的横向财政转移支付制度，实施纵横交错的财政转移支付制度④白景明.以改革化解财政收支矛盾［J］.中国财政，2014年第8期。。袁华萍、赵仑（2014）认为当前北京市财税政策在大气污染治理过程中还存在着财政支出、投融资总量及结构不合理，环保税收体系不健全、调节力度不够等问题，提出要结合财政支出政策的乘数效应和税收政策效应，促进经济增长方式转变，加快产业结构的优化升级、引导微观个体的经济行为⑤袁华萍，赵仑.大气污染治理、倒逼机制与财税政策优化研究——以北京市为例［J］.商业时代，2014年第24期。。王延杰（2015）提出京津冀大气污染治理需搞好财政金融政策协同配合，在注重发挥财政政策引导能力和支持作用的同时，更加注重发挥市场的决定作用，发挥多层次资本市场融资功能⑥王延杰.京津冀治理大气污染的财政金融政策协同配合［J］.经济与管理，2015年第1期。。刘薇（2015）建议在京津冀区域实施以排污权交易为主的市场化大气污染生态补偿模式⑦刘薇.京津冀大气污染市场化生态补偿模式建立研究［J］.管理现代化，2015年第2期。。高玉（2015）提出科学的税收分享政策应成为京津冀协同发展的基础性制度保障，要探索建立京津冀税收分享和产值分计制度，设立京津冀税收协调机构，设立税收分享缓冲期，制定总部经济和分公司税收分享政策，制定园区合作税收分享政策，制定中央财政扶持政策⑧高玉.京津冀协同发展税收分享政策研究［J］.首都经济贸易大学学报（双月刊），2015年第6期。。段铸、程颖慧（2016）基于区域协同效应理论，借鉴德国横向转移支付制度经验，设计了包含基础产业发展资本类、京津冀经济圈扶贫类、产业结构协同类、生态补偿类、政府税收共享类在内的横向财政转移支付体系⑨段铸，程颖慧.京津冀协同发展视阈下横向财政转移支付制度的构建［J］.金融发展研究，2016年第1期。。

3.简要的评述

从上述文献可以看出，现有文献大多数是基于大气治理本身进行研究，如大气污染治理的标准问题、政府间权责关系问题，而专门着力于区域大气污染治理的财税政策文献非常少。虽然国内也有人注意到大气污染财税政策问题，但也多从局部地区（如北京）来研究大气污染治理的财税政策。即便考虑京津冀大气污染治理的相关财税政策问题，也多是从税收政策、转移支付等角度进行探讨。

这样看来，如何开展京津冀区域大气污染治理财税政策的研究工作，便成为本研究不得不首先要面对的问题。本文认为，国内外对区域大气污染治理财税政策研究的相对滞后，不是因为学术界没有注意到大气污染的外部性等问题而需要财税政策发挥作用，而是因为各地大气污染产生的原因不好解释或者说对大气污染产生的原因难以取得一致意见，评估大气污染治理财税政策效果难以把握。为此，本文提出解决这一问题的方案是：在分析京津冀大气污染成因的基础上，从京津冀区域大气治理财税政策的现实出发，有针对性地分析现行京津冀大气污染治理财税政策的成效、面临的挑战和存在的问题，并提出政策建议。

（四）研究思路

1.逻辑起点

本文中京津冀大气污染治理财税政策的现实前提是基于国内主流观点对京津冀大气污染产生原因的解释。从目前的文献来看，京津冀大气污染产生的原因有多方面，如，能源和产业结构不合理、季节性因素、汽车尾气排放、城市间相互影响以及排放标准偏低，等等。

（1）工业和能源结构短期内难以根本改变

河北和天津的第二产业比重都比较高，典型的工业占主导地位，并且对资源的依赖性大，工业煤炭和钢铁企业污染情况就比较严重（见表1）。京津冀区域国土面积虽然只占全国的2%，2014年常住人口占全国的8%，煤炭消费占全国的9.2%，单位面积SO2、NOX、烟粉尘排放量分别是全国平均水平的3倍、4倍和5倍①“京津冀大气污染防治专家组就重污染天气过程答记者问”，新华网，2016年12月21日。。在煤炭消费结构短期内难以发生根本性改变的情况下，京津冀区域大气污染依然面临严峻挑战。

表1 2016年前三季度北京、天津、河北及上海三产占比统计

（2）北方冬季重污染问题突出

京津冀西部和北部被“弧状山脉”包围，霾天气过程往往易出现偏南气流，将南部污浊空气吹向华北平原并停滞，地形条件不利于污染物扩散。冬季的风似乎越来越少、风速越来越小，大气环境容量在变低②所谓大气环境容量，指的是大气对污染物的通风扩散和降水清洗能力的综合指标。容量低，表示大气对污染物的自净能力弱。。根据国家气候中心的监测，自1961年以来，京津冀11～12月大气环境容量下降了42%③专家：京津冀气候条件越来越不利于污染物扩散［N］.中国青年报，2017-02-06。。专家研究结果表明，京津冀冬季污染物排放强度大，主要城市在冬季采暖期间的一次PM2.5增加50%左右①“京津冀大气污染防治专家组就重污染天气过程答记者问”，新华网，2016年12月21日。。来自全国大气污染防治部际协调小组办公室的数据显示，2013-2015年，重污染天气对京津冀区域PM2.5年均值的贡献分别为40%。重度污染的频繁发生极大抵消了民众对空气质量改善的主观感受②全国大气污染防治部际协调小组办公室.全国城市PM2.5、PM10浓度呈下降趋势，总体预期2017年能实现既定目标［R］.大气污染防治工作简报，2016年第24期（总第135期）。。

（3）机动车尾气排放

目前，京津冀及周边地区机动车保有量为6000万辆左右，机动车排放污染物已成为区域大气污染物中PM2.5的重要来源。对北京而言，机动车尾气排放影响最明显。北京市机动车排放的一氧化碳、碳氢化合物和氮氧化物分别占到这几类大气污染物排放总量的86%、32%和56%，而PM2.5来源中机动车占本地排放源的30%以上。截至2016年底，天津和河北石家庄的机动车保有量近300万辆，呈急剧增长的态势，给大气污染带来了很大的影响。限号措施的施行使空气质量明显改观，也充分说明了这个问题。

（4）城际间大气污染相互影响

近些年城市化规模不断扩张，城市群开始连片发展。受污染排放、大气环流及大气化学的多重作用，城市间大气污染物远距离传输和相互影响明显。在京津冀区域，部分城市二氧化硫浓度受外来源贡献率达30%-40%，氮氧化物外来源贡献率约为12%-20%，可吸入颗粒物外来源贡献率约为16%-26%。相关监测和分析结果也显示，在京津冀区域重点城市出现重污染天气一般在一天内先后出现，并且浓度变化规律也基本一致。

（5）排放标准偏低

我国大气污染日益严重与高污染企业的排污标准宽松有很大关系。以水泥排放标准为例，现行《水泥工业大气污染物排放标准》的颗粒物排放浓度是50mg/m3，而国际先进地区已实现低于10mg/m3的粉尘排放标准。京津冀区域是我国最重要的水泥生产和消费区域之一；从全国来看，水泥工业排放的水泥粉（烟）尘占全国工业粉尘排放总量的39%，属于重点污染行业，是大气污染治理的难点。地方政府在追求财政收入和经济增长的动机下，甚至一定程度上纵容了企业的策略行为，导致基层政府环保部门监管不力的情况大有存在。同时，排污企业和监管部门长期处于“打游击”的博弈状态，对企业来说，环保设备的投入并不能直接增加其经济效益，在排污惩罚成本较低情况下，很多企业宁愿交罚款也不安装环保设备。监管部门的不作为和企业的博弈行为共同加剧了大气污染治理的难度。

综合多方面的建议，本文认为中国京津冀大气污染产生的原因是多方面的，主要原因在于产业结构布局和能源结构的不合理。当然，本文也注意到交通、气候等因素也是京津冀大气污染产生的重要原因，因而在相关的政策建议方面也提出相应的看法。

2.框架结构

本文以产业和能源结构调整以及污染物排放控制提升为着力点，多维度分析财税政策与大气污染防治的作用机制，总结梳理京津冀现有大气污染治理财税政策及其问题，分析国内外区域大气治理财税政策的经验及其对京津冀大气污染治理的启示，并评估现有京津冀大气污染协同治理的效果，提出京津冀区域大气污染治理协同控制财税政策总体思路和具体建议（见图1）。

图1 本文研究技术路线

二、京津冀区域大气治理财税政策的措施与特点

近年来，中央和地方政府采取了包括加大财政投入、完善转移支付、调整税费政策等诸多手段，共同推进京津冀区域大气污染治理工作，并取得一定的成效。

（一）京津冀区域大气治理财税政策的主要措施

1.国家层面

在中央政府层面，我国相继出台财政补贴、绿色采购和税收等政策，以推动大气污染防治和节能减排工作。

（1）财政补贴政策

中央财政补贴政策除了直接支持大气污染防治之外，还通过支持节能减排和产业结构调整等方式对大气污染治理进行间接支持。

一是直接支持大气污染防治。国务院于2013年印发《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”），提出10条35项重点任务措施，制定了分阶段、分区域的行动计划，其中为京津冀地区设定的具体目标是到2017年，京津冀的细颗粒物浓度下降25%左右，北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。在此背景下，中央财政安排2013年当年预算50亿元用于京津冀及周边地区（包括北京、天津、河北、内蒙古、山西、山东等六省份）大气污染治理工作，重点治理河北省的污染。该项资金以“以奖代补”的方式，按上述地区预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例三项因素分配。2014年和2015年又将此项资金分别加大到98亿元和106亿元。2016年下达专项资金112亿元，支持京津冀、长三角、珠三角等重点区域落实“大气十条”①中央财政支持重点领域节能减排，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/renminwang/201702/t2017 0210_2532594.html。。大气污染防治专项资金设立后不久，财政部与环保部联合发布多项管理办法，规范该专项资金的使用和管理。2013年12月，财政部、环境保护部联合发布《中央大气污染防治专项资金管理办法》（财建〔2013〕897号）。2015年8月，财政部和环境保护部联合发布《关于加强大气污染防治专项资金管理提高使用绩效的通知》（财建〔2015〕733号），其中明确各地应按照轻重缓急安排专项资金，优先保障国家确定的重点治理任务。2016年8月，国家出台了新的管理办法，即《大气污染防治专项资金管理办法》（财建〔2016〕600号）。

二是通过节能减排城市财政政策综合示范支持京津冀区域大气治理。2011年，报经国务院批准，财政部、国家发改委启动节能减排财政政策综合示范。财政部、发改委在《关于开展节能减排财政政策综合示范工作的通知》中指出，综合示范以城市为平台，以整合财政政策为手段，以加快体制机制创新为动力，从产业低碳化、交通清洁化、建筑绿色化、服务集约化、主要污染物减量化、可再生能源利用规模化等方面全面开展城市节能减排综合示范。2012年10月，财政部、国家发改委印发了《节能减排财政政策综合示范城市奖励资金管理暂行办法》，在示范期内，两部委通过现有政策优先支持以及综合奖励两种方式，对示范城市节能减排建设项目给予大力支持。2013年，为确保节能减排财政政策综合示范效果，财政部、国家发改委印发了《关于调整节能减排财政政策综合示范奖励资金分配和绩效评价办法的通知》（财建〔2013〕926号），规定综合奖励资金规模根据示范城市性质分档确定，其中：直辖市和城市群6亿元/年、计划单列市和省会城市5亿元/年、其他城市4亿元/年。中央财政按年度预拨50%，其余50%根据年度绩效考核结果拨付。国家分三批选择30个示范城市，受益地区涵盖全国各个省份，其中包括了京津冀地区的北京市、天津市、石家庄市和唐山市，上述省市的多项节能减排项目涉及大气治理的内容。

三是支持产能过剩行业的退出。中央政府制定支持产能过剩行业企业退出的财政扶持政策，包括2016年由中央财政设立的2年1000亿元工业企业结构调整专项奖补资金，用于支持钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中职工分流安置，并下发了《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》（财建〔2016〕253号）。此项政策的出台虽然并不以大气污染防治为直接目的，但在一定程度上对大气污染防治起到了推动作用。

四是支持交通行业节能减排。为了减少机动车污染，中央政府推出了加速淘汰黄标车、汽车尾气治理、推广新能源汽车的财政补贴政策（见表2）。

（2）政府采购政策

我国从2004年开始推行节能产品政府采购政策，财政部和国家发改委制定了《节能产品政府采购实施意见》，并每年定期发布节能产品政府采购清单。截至2017年1月底，已经发布了19期环境标志产品政府采购清单。政府绿色采购制度不断发展和完善，政府采购清单上的产品种类和范围不断扩大，政府采购规模持续增长。

（3）税收政策

我国与大气治理有关的税种有资源税、消费税和车船税，以及将在2018年1月1日起正式施行的环境保护税。消费税中与大气污染有关的税目有鞭炮、烟火、成品油和小汽车等。其中，对成品油征收较高的消费税，目的在于进一步加大力度，遏制大气污染，促进资源节约和推动绿色发展。

财政部、税务总局于2016年5月9日联合发布了《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53号），宣布自2016年7月1日起，在全国范围全面推进资源税改革。这项改革的主要内容：一是实施矿产资源税由“从量计征”改为“从价计征”，建立税收与资源价格直接挂钩的调节机制；二是清费立税，将矿产资源补偿费并入资源税，进一步理顺税费关系；三是税费平移，改革后资源税税负水平，与改革前“资源税”和“矿产资源补偿费”合计负担水平相当，不增加企业税负。

表2 国家有关交通行业节能减排的财政补贴政策

2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护税法》，将于2018年1月1日起施行，将“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”写入立法宗旨，明确“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”为纳税人，确定大气污染物、水污染物、固体废物和噪声为应税污染物。

此外，为了支持节能减排技术的研发与转让，鼓励绿色生产和绿色消费，抑制高能耗、高排放行业的发展，国家出台了一系列税收优惠政策，包括增值税的免征优惠和即征即退优惠政策、企业所得税在节能环保和资源综合利用方面的优惠政策，以及节约能源、使用新能源车船的车船税优惠政策等。

2.地方层面

按照“大气十条”的部署，京津冀区域大气污染防治财税政策涉及大气污染防治的多个层面，包括产业结构调整优化、清洁生产、燃煤小锅炉整治、散煤清洁化治理、油品达标供应、黄标车淘汰、秸秆禁烧、平原绿化、推广新能源汽车等。

（1）财政补贴政策

财政补贴政策主要涉及以下方面的内容：

一是支持煤炭清洁化。散煤是京津冀区域大气污染的重要来源①环保部研究员：京津冀将设“零煤区”改善空气质量，网易新闻，http：//news.163.com/16/0915/13/C10PJTOV00 014SEH.html。，散煤污染控制成为京津冀区域财政政策的重要内容。2013年，北京市政府在农村地区启动了《北京市农村地区“减煤换煤、清洁空气”行动计划》，计划用4年时间解决北京市农村地区每年约430万吨散烧燃煤问题，全部完成优质燃煤替换和清洁能源替代（即减煤换煤）任务。2014年，北京市县（区）财政对减煤换煤每吨补贴200元，完成7个区县5561户煤改电。2014年，天津市财政安排1亿元用于配煤中心建设，发放财政补贴3.9亿元用于优质型煤补助、配套炉具购置和燃煤锅炉淘汰。2015年，天津市财政共投入资金17.2亿元，对农村无烟型煤和先进民用炉具分别补贴6亿元和11.2亿元②魏国强，崔桂芳，宋艳彬.京津冀各地散煤治理经验探析［J］.环境保护，2016（6）：28-30。。河北省在2014年启动实施了农村清洁能源开发利用工程，加快推进农村燃煤替代步伐。为了鼓励农村地区清洁能源的开发利用，河北省对符合标准、使用清洁能源的农户实行省、市、县三级补贴，此项补贴从2015年开始持续三年，推动高效清洁燃烧炉具、煤改电、煤改气、煤改太阳能和煤改地热等其他能源替代，此外还对农业生产单位锅炉改造和秸秆能源化利用等进行补贴。

二是支持高污染企业退出。产业结构不合理、工业污染排放量大是造成大气污染的主要原因之一。地方政府通过财税政策推动产业结构调整，促使高污染企业退出，从而降低高能耗、高污染工业在经济总量中的比重。为落实《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》的有关任务要求，推动北京市工业污染企业调整退出，2014年5月，北京市财政局、经信委、环保局研究制定了《工业污染企业调整退出奖励资金管理办法》，该办法明确了列入调整疏解非首都核心功能产业的工业污染企业，以及列入不符合首都功能定位的工业行业调整、生产工艺和设备退出指导目录的工业污染企业，可获得市财政调整退出奖励资金。奖励资金额度实行与能源节约量、污染物减排量等指标挂钩，并分档确定。2014年，北京财政安排了1.95亿元资金支持符合条件的关停企业。

三是支持企业环保技改。为鼓励企业采用先进的污染防治技术，北京市财政局等部门于2014年联合发布《北京市大气污染防治技术改造项目奖励资金管理办法》，明确单个项目总投资3000万元以下的由市级排污费专项资金、市级节能减排及环保专项资金安排以奖代补资金。单个项目总投资3000万元以上（含）的，由市政府固定资产投资给予补助，补助标准不超过项目总投资的30%，单个项目支持资金最高不超过2000万元。氮氧化物控制是北京市大气污染治理的重点工作，为了促进氮氧化物的进一步减排，并减少氮氧化物二次转化形成的PM2.5，2016年6月4日，北京市环保局、财政局和质量技术监督局联合发布了《北京市燃气（油）锅炉低氮改造以奖代补资金管理办法》，对燃气（油）锅炉低氮改造项目进行补贴，并根据治理效果，实行差别化补助。为了支持企业节能降耗，天津市对工业企业实施的节能改造项目，节能量在1000吨标准煤以上的，每吨标准煤给予240元资金补贴，同一企业补贴金额不超过300万元。对非工业企业实施的节能改造项目，节能量在500吨标准煤以上的，每吨标准煤给予300元资金补贴，同一企业补贴金额不超过300万元①1.2万家企业排放明显下降，http：//www.hb12369.net/hjzw/hbhbzxd/dq/201404/t20140414_42103.html。。

四是支持节能减排。北京市节能减排补贴政策体现在多个方面。一是支持消费者的节能减排。自2015年11月27日起，北京市开始实施为期三年的节能减排政策，对购买9类节能减排商品的消费者给予8%-20%的政策补贴，补贴上限均为800元/台。2016年8月，进一步扩充增补了3类商品，将纳入节能减排政策范围的商品扩大为12类。2016年，北京市财政局共安排了节能减排政策补贴资金7.47亿元。二是支持交通车辆的节能减排。根据环保部的数据，北京市31.3%的细颗粒物来自机动车②环保部：机动车成为许多大中城市细颗粒物首要来源，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2017-01/07/c_112026 4663.htm。。为此，北京市于2009-2010年加速淘汰污染严重的老旧机动车、治理黄标车作为减少机动车污染排放重点，市级财政累计投入治理资金4.8亿元。北京市还根据《北京市促进高排放老旧机动车淘汰更新方案》（京政办发〔2016〕47号），对政策执行期报废的国Ⅰ国Ⅱ排放标准轻型汽油车提高政府补贴额度，并且根据报废时间分阶段发放数额不等的补贴，鼓励车主尽快淘汰高排放车辆。2015年，北京市多部门出台推进新能源汽车发展的财政补贴政策措施③北京明年新能源车推广资金为17亿元，http：//stock.sohu.com/20151230/n433004161.shtml。。河北省按照“以奖代补、资金随项目走”的原则，2013年安排5亿元专项资金支持黄标车治理淘汰工作，2014年在省财政预算中安排“治理淘汰黄标车”专项经费，对淘汰力度大、完成任务快的地区给予倾斜奖励，并对石家庄、唐山、廊坊、保定、衡水、邢台、邯郸等市重点支持④河北省今年安排5亿元专项资金治理淘汰黄标车，河北新闻网，http：//hebei.hebnews.cn/2013-10/18/content_ 3546689.htm。。2015年12月，河北省政府办公厅印发了《河北省加快新能源汽车产业发展和推广应用若干措施》，河北省财政将安排新能源汽车补贴专项资金，用于对购车用户补贴，不足部分从划拨到各市（含定州、辛集市）的大气污染防治资金和其他相关专项资金中安排解决。

（2）排污收费政策

京津冀三地执行新的排污费标准，倒逼高排放企业主动减排。由于各地大气污染的具体情况不同，在大气治理政策的制定上也有所区别。依据《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》，北京市结合本市主要污染物排放情况及治理目标要求，自2014年1月1日起调整了二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等四项主要污染物排污收费标准。2015年3月1日起，北京在全市范围内开始征收建设工程施工工地扬尘排污费。收费实施差别化政策，扬尘管理不达标工地比管理达到优秀等级的工地多缴纳3倍排污费。

天津市从2014年7月1日起大幅提高排污费征收标准，实行“奖优罚劣”的差别化收费政策。二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化学需氧量4种主要污染物的平均收费标准提高了9倍。标准提高后，大大增加的超标排放“成本”促使企业进行技术改造。根据环保部在2015年4月公布的9大城市的颗粒物来源解析结果，天津的首要污染来源是扬尘，天津市决定自2015年5月1日起，将烟尘排污费和一般性粉尘排污费提高10倍，开始征收施工工地扬尘排污费。2016年9月30日，天津市环保局印发了《天津市石油化工和包装印刷行业挥发性有机物排污费征收标准实施细则（试行）》，规定在天津市行政区域内，直接向外部环境排放VOCs（挥发性有机物）的试点行业企业应按照规定缴纳VOCs排污费。

（3）政府采购政策

北京、天津两市通过出台政府采购支持节能环保产品实施意见、制定绿色采购指导目录等措施，发挥政府采购政策功能作用，引导采购人绿色采购。北京市财政局在政府采购预算管理工作的有关通知中要求优先采购、强制采购节能环保产品和安全产品。需购买的产品属于“节能产品政府采购清单”的，在技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购清单所列的节能产品，其中，属于政府强制采购节能产品范围的，实行强制采购；需购买的产品属于“环境标志产品政府采购清单”的，在性能、技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购清单中的产品。《天津市财政局关于政府采购支持节能环保产品的实施意见》明确要求，市级预算单位、区县财政局和采购代理机构组织实施采购活动中，优先采购节能环保产品，采用最低评标价法的，应当对节能环保产品的投标价格给予5%至10%的价格扣除。

（4）横向转移支付

防治大气污染不是一区一城的问题，需要各地加强联动与配合。在河北省污染程度严重同时财力有限的情况下，北京和天津也开始考虑对河北省进行横向转移支付。

2015年5月，为推动京津冀区域环保协作，北京、天津与河北的唐山、廊坊、保定、沧州市建立“4+2”帮扶机制，开展资金、技术、培训等多种形式的对口帮扶。北京市分别与廊坊市、保定市签订了大气污染防治合作协议（2015-2017年），建立大气污染防治合作机制，确定了北京市支持河北省两市大气污染治理的重点区域、合作方式等内容。北京市支持廊坊市、保定市大气污染治理资金各2.3亿元，主要用于燃煤污染治理，已于2015年6月底拨付到位。

2015年10月，天津市分别与河北省沧州市、唐山市签订加强大气污染联防联控合作协议。按照协议约定，天津2015年投入4亿元专项资金用于沧州、唐山两市的大气污染治理，其中2亿元用于支持沧州市燃煤锅炉综合治理、散煤洁净化治理等大气污染治理项目，2亿元支持唐山市燃煤锅炉淘汰及清洁能源替代、民用燃煤洁净煤替代等大气污染治理项目①天津今年投4亿元支持河北治霾专用于唐山沧州，http：//hebei.sina.com.cn/news/m/2015-10-12/detail-ifxirwnr 6925962.shtml。。

（二）京津冀区域大气治理财税政策的主要特点

1.财税政策的工具以补贴政策为主

从中央和地方治理大气污染财税政策的实践可以看出，财政补贴政策得到最广泛的运用，既有支持去产能的财政补贴政策，又有促进新科技（如企业技术进步和发展新能源汽车）的财政补贴政策。从财政补贴的应用领域来看，既有工业领域的节能减排，又有交通领域和农业领域的节能减排。当然，除了补贴政策，财税政策工具还包括转移支付、税收、收费、政府采购等。但总体而言，财政补贴政策无疑是最显著的政策工具。

财政补贴政策之所以得到广泛的运用，与政府操作实施难度较小有很大关系：对于本级政府而言，一级政府只要列入预算即可实施，不必经过立法程序，也无需向上级政府和主管部门请示汇报。同时，上级政府也可以通过专项转移支付等手段支持下级政府的大气污染治理工作，而转移支付特别是专项转移支付中也有不少是以补贴的形式出现的。

2.财税政策的着力点以激励为主

从政策的着力点来看，财税政策分为以激励为主的政策和以约束为主的政策。从实际政策操作来看，京津冀区域大气污染治理的财税政策以激励为主，这种激励性既体现为中央政府对京津冀地区的政策激励，即各级地方政府对于相关行业和企业的激励，也体现为政府对于消费者的激励。虽然税收政策和收费政策有约束性的内容，但总体而言，仍然以激励性的财税政策为主。

3.中央和地方联动的现象明显

从大气污染治理财税政策分工来看，中央政府侧重于宏观治理，地方政府则负责政策落地，但这并不意味着中央和地方政府各自为政。事实上，中央和地方政府的财政政策协调联动的格局已开始形成了。例如，2017年2月17日，环境保护部、发展改革委、财政部、能源局、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府、山西省人民政府、山东省人民政府和河南省人民政府联合颁布《关于印发京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案的通知》，通知要求以改善区域环境空气质量为核心，以减少重污染天气为重点，多措并举强化冬季大气污染防治，全面降低区域污染排放负荷。在经济财政政策方面，《通知》提出要加大中央大气污染防治专项资金支持力度，优化使用方式，向任务量较大的省份和城市倾斜；相关地方各级政府全面加大本级大气污染防治资金支持力度，重点用于燃煤锅炉替代、散煤治理、高排放车淘汰、工业污染治理等领域；各地根据本地区实际，研究对化工及汽车、集装箱、家具制造等工业涂装类VOCs排放征收排污费；出台有利于清洁取暖的经济政策机制；出台一揽子经济激励政策，支持“2+26”城市冬季清洁取暖工作；将民生供暖电能替代、燃气替代项目列入中央基建投资计划，优先支持清洁能源替代项目使用中央基建投资，给予替代项目部分设备投资支持；发挥政策性和开发性金融机构引导作用，鼓励其加大对京津冀及周边地区产业升级、冬季清洁取暖和大气污染治理等领域的信贷投放，加大对节能环保项目的资金支持力度，等等。

4.开始注重财税政策与市场的联动

在治理京津冀区域大气污染的过程中，中央和地方的政府资源比较有限，政府财税政策的刺激力度和带动作用也有限，为此需要发挥政府和市场的联动作用，共同消除大气污染的负外部性。在京津冀区域大气治理过程中，政府和市场的联动突出表现在相关领域的PPP模式上。2015年廊坊市得到国家资金支持，通过PPP模式在广阳区、安次区、廊坊开发区和市热力公司实施燃煤锅炉提标改造和租赁“三脱”环保设施工程，以推进大气污染源治理工作①河北廊坊大气污染治理探索PPP模式，http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20150826/656940.shtml。。2015年张家口市桥西区集中供热等4个项目签约落地，涉及总投资83.9亿元；石家庄市正定新区起步区河道治理和绿化工程等7个项目完成意向签约，估算投资185亿元。根据财政部PPP中心数据显示，截止到2016年底，京津冀三地共有570个PPP项目入库，入库金额接近1万亿元。细分来看，市场工程类项目和生态建设与环保类项目仍占据绝大比重，占比达53.7%②京津冀一体化政策三周年市场盼超预期政策落地，中国资本证券网，http：//www.ccstock.cn/finance/hongguanjingji/2017-02-23/A1487806671869.html。。除了PPP，各类投资基金、政府引导基金对于指引产业投资方向、吸引民间资本也发挥了重要作用。

三、京津冀区域大气治理财税政策的效果评价

（一）京津冀区域大气治理财税政策取得一定成效

1.京津冀区域大气治理财税政策体系初步建立

从制度建设来看，我国针对京津冀大气污染治理的财税政策体系初步建立。无论是在中央层面还是地方层面，都有相应针对能源排放、新能源、产业结构调整等方面的财政补贴政策、投资政策和采购政策（中央层面还有税收政策）。为了更好地推进京津冀大气污染治理，在纵向和横向转移支付方面，中央政府和地方政府共同发力，通过财税政策推进大气治理。

2.遏制了京津冀大气污染的进一步恶化

经过多年的治理，在财税政策以及其他政策和管制措施的综合作用下，京津冀区域大气治理取得了初步的成效。例如，2015年，京津冀及周边地区七省（区、市）大气污染防治各项工作取得重要进展，PM2.5、PM10、SO2、NOx年均浓度较上年同比分别下降9.9%、10.8%、19.2%和5.9%。其中京津冀三省（市）PM2.5、PM10、SO2、NOx年均浓度较上年同比分别下降17.5%、16.8%、27.1%、5.1%①全国大气污染防治部际协调小组办公室.京津冀及周边地区大气污染联防联控取得进展［R］.大气污染防治工作简报，2016年第20期（总第131期）。。2016年，京津冀区域PM2.5浓度为71微克/立方米，同比下降7.8%，与2013年相比下降33.0%，京津冀及周边地区大气环境质量同比有所改善。

局部来看，北京市与保定市、廊坊市，天津市与唐山市、沧州市分别建立了大气污染治理结对合作工作机制也取得了一定的效果。2015年，河北四市在京津两地8.6亿元大气污染治理资金支持下，共淘汰燃煤小锅炉3191台、8010蒸吨，锅炉脱硫脱硝除尘治理88台、2878蒸吨，推广洁净型煤44.6万吨，河北四市二氧化硫浓度同比平均下降21%。

（二）京津冀区域大气治理财政政策任务依然艰巨

京津冀及周边地区大气环境质量近年来同比有所改善，但其仍是我国大气污染最重的区域。2016年，京津冀区域11月15日-12月31日供暖期期间，PM2.5浓度为135微克/立方米，是非供暖期浓度的2.4倍，仅12月份就发生了5次大范围空气重污染过程。另外，2016年京津冀及周边区域内河南、北京、河北和山东等北方地区优良天数比例仍不足60%；74个城市空气质量排名相对较差的前10个城市中，9个城市位于该区域。区域内PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3浓度均高于全国平均水平，分别高出51.1%、45.1%、40.9%、63.3%、68.4%、24.6%。京津冀区域优良天数比例为56.8%，比全国平均比例低22.0个百分点；重度及以上污染天数比例为9.2%；比全国平均比例高6.6个百分点②2016年京津冀区域PM2.5浓度同比下降7.8%仍高于全国平均水平51.1%，http：//news.163.com/17/0120/14/ CB7T9A8R00018AOQ.html。。由此看来，包括财税政策在内的京津冀区域大气治理任务依然艰巨。

四、京津冀区域大气治理财税政策存在的问题

从京津冀区域大气治理财政政策自身的情况来看，存在着治理责任与财政能力不匹配、政策协调机制有待完善、税收分享政策不合理以及大气治理专项资金使用和管理办法欠佳等问题。

（一）京津冀区域大气治理责任与财政能力不匹配

大气污染治理是京津冀各地面临的共同任务，但各地实际面临的压力程度不同。其中，河北省高耗能产业主导的产业结构难以根本改变，大气治理任务最重，同时河北省的经济财政能力也最弱，这极大地影响了京津冀区域大气治理的财税效果。

一方面，河北省大气治理的任务要比北京和天津重很多。在产业结构方面，2015年北京市的第三产业已经是主体产业，占比高达79.65%，天津市和河北省第二产业依然占比较大，其中河北省第二产业仍为第一大产业，占比为48.27%。根据《2015年河北省国民经济和社会发展统计公报》，2015年河北省规模以上工业增加值11244.7亿元中，钢铁工业为第一大工业，占比高达26.0%，石化工业等其他高耗能工业的占比也比较高。反映在能源消费上，2014年河北省的能源消费总量为29320.00万吨标准煤，是北京市的4.29倍，天津市的3.60倍。从2014年万元GDP能耗来看，北京市是0.320，天津市是0.518，河北省是0.997。

另一方面，河北经济财政能力又最弱。2015年北京市、天津市的人均GDP分别达到106497.00元/人和107960.09元/人，人均地方公共财政收入分别达到21763.93元/人和17241.11元/人，人均地方公共财政支出分别达到26434.92元/人和20894.99元/人。而河北省的人均GDP仅有40255.00元/人，相当于北京市、天津市的40%；人均地方公共财政收入仅有3567.96元/人，为北京市的16.39%、天津市的20.69%；人均地方公共财政支出仅有7585.52元/人，为北京市的28.70%、天津市的36.30%。

表3 2015年京津冀区域主要社会经济数据

（二）京津冀区域大气治理财政政策协调长效机制有待建立健全

首先，京津冀区域大气治理财政政策协调联动机制在操作层面不可持续。从当前京津冀区域大气污染治理的财政政策协调机制来看，北京对其周边的河北（如廊坊、保定、沧州等）“财政帮扶”的现象突出，这种“财政帮扶”的短期效果明显，但缺乏一套可持续的长效机制，因为这种做法缺乏综合制度保障：每年北京和天津对河北的财政横向转移支付的规模、投入方向、管理措施等没有配套政策。此外，河北其他地区产业结构重型化、能源钢铁水泥能耗高和主要污染物排放强度大、居民收入能力和财政能力有限，加之大气的可流动性强等原因，导致现有的财政政策联动机制的短期性、应急性的特征难以满足京津冀区域大气污染整体防治的需要。

其次，京津冀区域大气治理财政政策协调联动机制缺乏宏观层面的制度保障。虽然我国出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》（环发［2013］104号）、《京津冀区域协同发展规划纲要》（中共中央政治局2015年4月30日会议审议通过）、《大气污染防治法》（2015年8月29日）和《京津冀区域协同发展生态环境保护规划》（国家发展改革委、环境保护部于2016年1月联合发布），对京津冀区域大气治理的整体推进进行了法律规范和实施了规划措施，但现有法律法规条款的原则性太强，对京津冀区域的特殊情况和机动车限行、企业限排等所需要的特别措施没有清晰的具体规定，如京津冀区域的环境许可证内容如何细化、如何能够可实施、可检查、可测量和目标可达到等问题没有具体的要求。而且，京津冀区域大气治理工作涉及生态环保的诸多方面，现有的大气污染制度的法律法规都是按照环境要素进行制度设计的，在国家没有出台区域性综合保护大气环境质量的《京津冀区域大气环境保护条例》的情况下，京津冀三地各自省域内部的规划必然与整体规划之间存在不衔接的问题，相应地，京津冀三地大气治理财政政策的协调联动也就缺乏顶层设计了。

再次，全国性大气污染防治的财政政策联动机制尚未建立。京津冀大气状况不仅仅是三个地区的事情，还受到华北、东北、华中以及全国性的大气状况的影响。从现有的法律法规和政策实施情况来看，我国仍然缺乏一部全国性的大气污染治理的财政政策专项规划，结果各地区、各部门都是基于本地区、本部门的实际出台和实施相应的政策措施，缺乏统一部署。

（三）京津冀区域大气治理税收分享政策不尽合理

突出表现在总部经济税收政策导致京津冀税收和税源背离。总部经济是指某区域由于特有的优势资源吸引企业总部聚集布局，形成总部集聚效应，并通过“总部—制造基地”功能链条辐射带动生产制造基地所在区域发展，由此实现不同区域分工协作、资源优化配置的一种经济形态。在总部经济体系内，由于企业的生产基地和企业总部的异地经营，使得总部经济企业的税收流动不均衡，税收往往从边缘地区流向中心城市，出现了税收与税源不一致的现象。北京市有48家世界500强总部，数量居世界第一，而天津仅有2家，河北仅有3家。相比北京的总部众多，河北和天津聚集了众多的分支机构①高玉.京津冀协同发展税收分享政策研究［J］.首都经济贸易大学学报（双月刊），2015年第6期。。在企业所得税和增值税等税种方面，总部最多的北京税收收益多，而分公司所在的津冀地区收益较少。随着京津冀协同发展的深入，产业重新布局形成了产业在区域内的转移，在目前总分机构税收分配的制度框架下，作为产业转移承接地的天津与河北，不但难以完全享受通过产业转移带来的税收收入增加，而且还要承担可能带来的大气治理等环境污染代价。如何对京津冀区域内跨区经营布局的企业所产生的税收实行分享，成为促进产业承接转移亟需解决的重要问题。

（四）京津冀区域大气污染治理专项资金使用和管理效果欠佳

大气污染防治的财政资金，一部分来自地方财政，一部分来自中央财政。尽管中央和地方对大气污染防治专项资金的管理和使用进行了制度性规定，但从实施情况来看，仍然存在一些不容忽视的问题。根据财政部监督检查局于2016年5月组织部分专员办对北京、天津、河北、山西、内蒙古、江苏、安徽、山东、河南等9个省（自治区、直辖市）2013-2015年中央大气污染防治专项资金管理使用情况公布的结果来看，我国当前中央专项资金普遍存在的资金骗取、挤占、挪用和违反规定扩大开支范围和专项资金制度管理不严的现象依然存在。例如，天津市环保局扩大开支范围，2015年在中央专项资金中安排425万元用于黄标车淘汰工作中产生的交通、邮电、办公等费用。由于京津冀及周边地区大气污染防治资金管理不严，严重影响了京津冀区域大气污染防治的效果。

五、完善京津冀区域大气治理财税政策的对策与建议

跨区域大气污染协同治理，就其本质而言，是一种典型的集体行为，体现了区域内的各个“地方”为寻求“共性”的大气利益所作出的探索和努力，是应对新型大气污染的理性选择，也是国外跨区域防治大气污染的重要经验。在我国，以奥运会、APEC、世博会等重大活动为契机，京津冀城市群曾开展过区域大气污染联防联控的尝试，取得了一些成效，但尚未建立大气治理的长效机制。京津冀已有的实践经验表明，大气污染治理的产业转移、中心城市索取，以及大事件临时合作模式难以从根本上改善大气环境，反而容易引致利益失衡、激励不足，以及地区博弈等问题的发生。大气污染的可持续合作治理需要建立权责清晰、有效激励、利益均衡的合作框架，构建规范化、制度化的合作机制，才能为区域性大气污染的可持续治理提供良好的制度保障。财政是国家治理的基础和重要支柱，在京津冀大气协同治理的道路上，科学的财税体制和政策设计应当成为其基础性制度保障和重要的促进手段，通过建立财政税收共享制度、完善转移支付制度、创新融资激励机制、健全资源整合和利益协调机制、优化与其他政策工具的组合，构建可持续的京津冀区域大气治理财税政策的长效机制。

（一）厘清京津冀区域大气治理的政府事权与合作模式

作为一种区域公共事务，大气污染治理是很多国家在处理区域跨界公共事务时面对的主要问题之一。大气污染治理的核心问题在于如何化解区域内各个地方政府的“集体行动困境”，促进地方政府之间的跨域治理。我国单一制国家的特征和大气污染的跨域性和流动性，决定了在事权划分方面，首先应厘清中央政府与地方政府在区域大气污染治理中的事权，同时，区域协同治理要求区域内各个参与地方政府之间的事权也须划分清晰。

1.中央政府与地方政府在大气治理中的事权划分

参照国外发达国家治理大气污染的做法，我国中央和地方政府在大气污染治理中的事权划分可以这样安排：中央政府负责制定全国的空气治理标准，如为污染物制定全国和区域排放标准、制定统一的机动车排放标准等，并且针对跨域的大气治理给予补贴，同时拨付部分款项给省或直辖市政府来弥补某些地区为了减少跨界污染带来的损失；省、自治区、直辖市政府负责制定本地区的大气污染执行计划、达标措施和执行时间表，并按照中央政府的标准适当地调整本地的机动车排放和固体污染物的排放标准，对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目制定本地区排放标准，同时承担跨域性污染物治理责任，与邻近地区协商排放标准。

2.地方政府之间的事权划分与协同

对于大气污染这种跨域公共问题的治理，除了中央政府的指导、监督和支出责任之外，更为重要的是区域地方政府之间的合作和协同行动，通过协作治理让大气污染的跨界溢出效应内部化。这种协同行动的实现方式就是地方政府之间行政管辖权的让渡，即“参与合作的各地方政府或政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节（决策、执行、监督等）交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程。通过这样一种行政管辖权的让渡，地方政府之间或者签订合作协议或者建立合作组织，形成一种超出地方权力的跨界的区域共同权力。地方政府权力让渡的主要载体就是构建跨区域合作组织。很多国家在治理大气污染的过程中都会建立区域性的协调组织，如美国的跨州空气质量控制区和臭氧传输评估组等。

在京津冀三地政府横向合作方面，欧洲和北美各国城市政府在实践中探索的解决区域治理困境的“多边联合治理”模式、“城市社区”模式值得借鉴，通过地方政府在区域治理的某个方面如大气污染治理上实现职能“对接”，签订地区间的合作协定，或者征收“共同税”来贯彻区域的广泛目标，同时，吸纳区域内其他非营利组织、私人部门参与到区域事务的治理之中，力图解决不同行政管辖区的冲突。地方利益的相互作用和它们之间的共识被认为是减少“负外部性”的最佳方式，因此跨区域合作部门或组织的构建是十分必要的。中央政府可以赋予跨区域合作部门或组织对区域大气污染治理的财政资金分配权和管理权，地方政府也可以把各自的一部分管理权力让渡给合作部门或组织。通过签订合作协议，使得地方政府之间形成一种超出地方权力的跨界区域共同权力。

（二）完善京津冀区域大气治理财政税收共享制度

1.完善跨地区园区税收分享机制，实现三地财税收支能力大体平衡

要想实现京津冀大气治理的联防联治，必须打破各自的“一亩三分地”的财税制度安排，使京、津、冀三地将大区域整体利益视为各自利益。2016年5月11日，中关村海淀园在国内建立的首个分园——秦皇岛分园揭牌成立。经海淀区和秦皇岛市双方商定，对转移企业实施4∶4∶2的税收分享政策，即对企业产生税收的地方留成部分进行切分，20%作为园区产业扶持资金，余下80%由开发区和海淀园对半分成。这种税收共享模式不仅让两地政府实现了共赢，也让企业受益匪浅。开设“园外园”，探索建立“442”税收分成合作共享机制，都是“新路”，前人没有走过。政府通过这样一种颇具开放的姿态，不仅解决了逾越在两地之间的利益鸿沟，调动了双方的积极性，也解决了接下来的产业链条延伸等问题。这种跨地区园区税收分享机制可在京津冀大气治理中推广应用。

2.完善并进一步统一三地税收优惠政策

关于京津冀区域统一适用北京中关村自主创新示范区税收优惠政策问题，目前，有限合伙制创业投资企业、5年以上非独占许可使用权转让、个人股东转增股本延期纳税等此前在北京中关村自主创新示范区试点的税收优惠政策，已推广至全国实施。此外，在清理规范的同时，对于一些促进科技创新与文化创意产业的税收优惠政策，按照产业优化布局的要求，可以考虑予以保留，并将此类先行先试的税收优惠政策，结合三地的产业发展布局，以园区的方式逐步扩大实施，通过税收优惠政策促进高新技术在京津冀区域的落地，增强高新技术等产业发展的内生动力，促进带动三地的产业升级与优化。

3.进一步完善跨区投资税收征管体制

对于总分机构汇总纳税问题，《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》（财预〔2012〕40号）和《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》（国家税务总局公告2012年第57号）等政策文件，已明确了总机构应当按照上年度分支机构的营业收入、职工薪酬和资产总额三个因素计算各分支机构分摊所得税款的比例。但对于汇总纳税企业总分机构税款分配的权重或基础因素的确定和调整，尚需进一步研究和完善。总部经济所在地与分支机构所在地之间、存在于区域内的“飞地经济”现象，应按照地域管辖权优先征税，居民管辖权补征税款的要求，制定国内跨区域的统一、规范的企业所得税核算标准和分享办法，克服各地为争取分支机构项目落地而乱施税收优惠和任意让渡税款行为。同时，还应统一税收征管的执行标准，以解决京津冀在税收征管过程中存在的三地执行标准差异和由此造成的纳税人为减轻纳税义务而产生的跨区域报税问题。

4.建立区域间财税监管协调机制

为提升京津冀区域协同发展质量、加快工作进展，在中央层面，已成立京津冀协同发展领导小组；在地方层面，京津冀三地财政部门已经理顺了内部工作流程，建立落实《分享办法》的工作联系机制。下一步，应积极履行京津冀协同发展领导小组办公室成员职能，财政部和国税总局加强对京津冀三地财政、税务部门的指导协调，做好京津冀税收分享和财税监管等方面工作。

（三）完善京津冀区域大气治理转移支付制度

京津冀协同发展圈，被视为继长三角、珠三角之后，中国第三个最具活力和发展潜力的城市群，但与长三角、珠三角不同的是，京津冀之间发展并不均衡，各地存在诸多差异，其协同发展更加强调“顶层设计”，如何破解牵制，实现互利共荣，完善纵向和横向转移支付制度是其重要内容。

1.纵向转移支付制度

治理京津冀大气污染是京津冀协同发展的重要内容，在京津冀一体化已上升为国家战略的背景下，产业转入和转出地都可能面临财政收支压力，中央财政应承担更多事权和支出责任。一是在涉及减少污染排放的能源节约和能源替代项目，淘汰落后产能，产业改造升级，发展战略新兴产业，促进消费节能和消费减排等综合治理京津冀大气污染内容方面，中央加大对京津冀转移支付支持力度，同时，也应统筹考虑三地需要，增加地方对相关税收的分享比例，充实地方财力。二是目前京津冀北部的生态功能区，包括河北的张家口、承德，北京的平谷、密云，天津的蓟县，基本属于禁止开发区，因此三省市内部应增加对上述地区的财政支持，建立大气治理财政稳定增长机制。

2.横向转移支付制度

在京津冀区域间税源、财源分享的基础上，建立三地横向财政转移支付机制，使作为京津两地绿色屏障的河北，在做出贡献的同时获得相应补偿。一是对口支援类横向转移支付。北京、天津可参照对口援助的模式、标准、规模，帮扶河北发展。二是生态补偿类横向财政转移支付。在京津冀协同发展背景下，建立生态补偿类横向财政转移支付，以维护生态环境、促进京津冀居民宜居为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本进行转移支付，能有效激励辖区内政府保护生态环境的积极性，真正实现跨区域的利益共享机制。三是产业结构协同横向财政转移支付。在经济圈发展过程中，为了实现产业结构的协同发展，转移方政府为保障产业转移之后的经济和社会效益所付出的政策资金等支出。这是提高欠发达地区自我发展能力的一种可行方式，同时也为经济圈内不发达地区在脱贫基础上实现快速致富提供了有力保障。鉴于京津冀三地的资源成本差距，产业结构协同横向财政转移支付理应成为未来京津冀大气治理横向财政转移支付体系中的重点和支点。

（四）创新京津冀区域大气治理的融资激励机制

除了财税、生态补偿、碳交易等涉及财政协同治理的政策工具，还要发挥财政资金的杠杆作用，通过金融市场政策创新，影响市场主体的经济行为，配置环境资源，激励社会民营资本进入环保领域，调动资本市场投入环保产业的积极性。

1.建立政府引导型的京津冀区域环保基金

由京津冀三地政府共同发起，设立政府引导型区域环保基金，引导社会资本投向环保产业。对于京津冀区域环保基金出资占比，政府不应超过30%，也不作为主要合伙人进入基金的管理机构，而是作为有限合伙人，使该基金可以市场化运作。政府出资的目的，在于引导市场资金流向环保领域，同时在一定程度上解决环保技术和环保企业缺乏启动资金的问题。

2.加快推行合同能源管理及PPP等市场化治理模式

合同能源管理、节能产品认证和能效标识管理，是财政部与发改委推行的节能减排财政政策示范城市的典型做法，京津冀可积极借鉴此种方式，应用于大气协同治理。此外，PPP作为近几年政府与社会资本合作的重要方式，也应成为京津冀区域大气治理的探索式方式，鼓励社会资本通过招投标或其他PPP方式参与大气污染治理项目，开展大气污染的市场化治理试点。

3.充分发挥资源环境产权界定与交易机制的作用，实现生态资源和排污配额的合理配置

推进排污权指标有偿分配使用制度，建立排污权交易的二级市场和规范的交易平台，积极推行排污权交易试点。例如美国的南海岸大气质量管理区（South Coast Air Quality Management District，SCAQMD）自1993年开始在区域清洁大气管理中纳入排污交易政策（Regional Clean Air Incentives Market），用规定排放上限取代了原有的针对每个排放源的排放控制和技术要求，取得了良好的效果。排污权交易机制的核心是基于区域内不同地区的经济水平、产业结构、生态资源等方面的差异合理确定不同地区的排污配额。

4.探索构建京津冀大气环境保险体系

建立京津冀大气环境风险管理制度的整体框架，并以此为基础，分析环境保险与其他风险管理方法的不同特点及其适用性。以京津冀区域环境风险分担为目标，从观念、管理、政策激励、巨灾损失分担机制和绿色产品创新等角度，提出京津冀大气环境保险体系创新发展的思路框架及保障措施。

（五）优化财政政策与其他政策工具的组合

按照市场发挥决定性作用与更好发挥政府作用相结合的原则，优化财政引导与其他政策支撑的组合效应。在此以金融政策为例，在注重发挥财政政策引导力和财政投资吸引作用的同时，更加注重发挥多层次资本市场融资功能，多渠道引导商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中，为治理大气污染提供相应的资金保障。

1.注重财政金融政策工具导向上的“双绿化”组合

以实现产业绿化为目标，既要发挥财税政策工具支持和引导节能减排行为的“绿化”作用，又要发挥金融政策工具保障产业结构调整和促进节能环保型产业低碳发展、绿色发展的资金需要，发挥财政政策与金融政策对产业发展的矫正功能，实现财政金融政策工具的“双绿化”组合。

2.注重搞好财政与金融工具的空间结构性组合

主要是启用财政政策工具与金融政策工具，实现二者并驾齐驱的政策工具组合方式。重点是搞好包括碳排放税、资源税、消费税、节能减排产业税收优惠等在内的税收制度，建立区域性能源消耗指标、碳排放指标分配制度，推进节能量交易市场和碳排放权交易市场建设，拓展市场化的金融产品，搞好财政工具与金融工具的有效组合。

3.注重搞好财政与金融政策工具的时间序列组合

财政政策工具引导金融政策工具及时跟进，防止财政政策工具与金融政策工具相脱节的政策工具组合方式。重点是搞好绿色税制、政府绿色采购、财政补贴在内的财政政策工具为先导，吸引商业金融机构信贷资金及时跟进的金融政策工具间的有效组合。

（六）构建京津冀区域大气治理财税政策的长效机制

京津冀区域大气治理财税政策设计，不仅仅是解一时之困，而应着眼于构建可持续的长效的制度安排。京津冀跨区域大气污染协同治理要解决的既是污染无边界与行政区划有边界的冲突，同时也是对区域之下各“地方”利益的调和与再分配。就目前而言，京津冀在经济发展水平、大气污染源、大气质量需求、污染支付意愿与能力等诸多方面存在差距，这些差距使得三地在大气污染治理上呈现出不同的“利益差”。京津冀跨区域大气污染协同治理的主要内容之一就是调和这种“利益差”，建立跨区域资源整合机制，最终形成京津冀区域大气污染治理的长效机制。这就须综合考虑公平与效率两个因素，既要实现京津冀区域治污成本的最小化，又要保障治污责任的公平化。

1.构建区域间治理任务转移和利益补偿机制

在公正、公平确定京、津、冀三地的治理责任与治理目标和任务的前提下，由于河北与天津的治理成本低于北京，可以将北京的治理任务适当地向河北和天津转移，从而降低总体治理成本。但同时北京要向河北和天津支付用于治理其转移任务的费用，补偿河北与天津在承担更多治理目标和任务的利益损失。

2.建立京津冀区域大气污染防治资金激励约束机制

探索将京、津、冀三地的大气防治资金整合为一个共同的防治资金池，根据三地的经济水平、污染影响、治理任务、治理成本等因素，对共同防治基金进行统一调配，并对超额完成减排任务的地区予以相应的奖励，而对未完成减排任务的地区则进行更多的融资份额摊派。

3.按照绿化税制要求完善税收体系

党的十八届五中全会提出的五大发展理念之一即为“绿色发展理念”，绿色税制设计应成为题中应有之义。按照绿色税制要求，我国下一步可及时征收包括碳排放税在内的环境保护税，通过完善消费税制度把“两高一资”产品纳入消费税征税范围，发挥其抑制能源消费和污染排放、保护生态环境的功能。

4.加大对节能减排导向型的产业结构调整和清洁能源利用的财政投资与财政补贴支持力度

在鼓励和支持产业改造升级，优化能源结构，提高能源利用效率，减少污染排放的同时，吸引商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中，发挥财政资金的“四两拨千斤”作用。

5.完善政府绿色采购制度

严格政府采购的“绿色”标准，完善政府节能减排的制度保障体系，通过制度化的政府绿色采购，发挥政府节能减排的示范作用，引导和鼓励企业提供节能减排产品和社会提供节能减排服务。

课题顾问：王朝才

课题执笔：陈少强 程 瑜 樊轶侠 赵世萍 向燕晶

课题总纂：陈少强

（责任编辑：李利华）

Fiscal and Tax Policy to Support Jing-Jin-Ji Region Atmospheric Management

Research Group of Resource and Environment Center,CAFS

In recent years,atmospheric pollution in Jing-Jin-Ji region has been a serious problem to the public. To solve it,China inputs large fiscal resource to prevent pollution and govern eco-system,adjust the fiscal supporting means and improve the fiscal guide measures.Although all these fiscal and tax policies have got some outcome,there are still a lot to do.The thesis introduces current fiscal and tax policies to prevent and govern atmospheric management,evaluate its deficiencies,analyzes abroad experience and present related suggestions and polices.These suggestions include:clearly defined duty and cooperation model of atmospheric management in Jing-Jin-Ji region,its fiscal and tax sharing system,improving the payment transfer system for this issue,innovative financing incentive mechanism,optimizing portfolio of fiscal policies and other policies,setting up a long-term effective mechanism to manage atmosphere in Jing-Jin-Ji region.

Jing-Jin-Ji Atmospheric Management;Fiscal and Tax Policy;Relationship among Government Agencies;Coordination Mechanism among Government Agencies

F812

A

2096-1391（2017）07-0046-21