面向水安全保障的水市场构建

王鑫，左其亭,2，韩春辉

(1.郑州大学 水利与环境学院，河南 郑州 450001； 2.郑州大学 水科学研究中心，河南 郑州 450001)

面向水安全保障的水市场构建

王鑫1，左其亭1,2，韩春辉1

(1.郑州大学 水利与环境学院，河南 郑州 450001； 2.郑州大学 水科学研究中心，河南 郑州 450001)

面对严峻的水安全问题，水市场作为优化配置水资源的新兴手段，是缓解我国用水困境的重要途径和保障水安全的必然要求。在系统研究水市场和水安全理论的基础上，论述建立水市场的必要性，从理论和实践两方面构建面向水安全保障的水市场框架，包括指导思想、基本原则、重点内容和组成结构等四个部分，提出建立交易平台、新型水权水价制度和监督机制等建议，最后对水市场建立和推广展开规划，以期为我国水市场的发展提供参考。

水市场；水安全；水安全保障；水权交易

水资源关系到国家安全和国民经济命脉，影响着全球的环境与发展[1]。随着用水矛盾的日益突出，水安全问题成为制约我国经济社会建设的瓶颈，保障国家水安全成为急迫需求，建立水市场则是促进水安全保障的重要手段。

水市场和水安全保障的概念自提出以来即受到了广泛关注，先后有研究者开展了诸多研究。如在宏观决策方面，汪恕诚论述了水权和水市场问题[2]；在水市场的具体运行方面，孔珂等从博弈论的角度分析了水市场，建立了以水资源总效益最大为目标的博弈模型[3]；在水安全保障体系结构视角下，苏玉明等研究了水安全保障的含义和管理体系[4]；沈满洪构想了中国的水安全保障体系，构筑了“市场—政府—社会”的制度结构[5]；在水安全理论的实际应用方面，张翔等人使用水贫乏指数评价了海河流域的水安全状况[6]。

总体来看，当前研究还局限于单独的水市场或水安全保障范畴，缺乏二者的结合，忽视了水市场在水安全保障中的重要作用；因此构建面向水安全保障的水市场很有必要。

一、构建面向水安全保障的水市场的必要性

(一)我国的水安全状况迫切需要水市场的构建

我国的水安全问题威胁着经济社会的发展，缓解水安全问题，有“增加供应”和“优化配置”两个手段[7]。由于水资源的开发总量存在上限，故“优化配置”应成为工作重点。建立生态化的水市场，不仅可以使水资源得到优化配置，还能通过开展生态影响评价、强化交易审批和采取生态补偿措施等，解决水权交易的外部问题，促进人水和谐[8]。

(二)我国的水权交易迫切需要水市场的规范

缺乏管理的水权容易产生矛盾与纠纷，限制市场机制的作用，甚至会导致市场失灵，引发资源环境危机。作为自然资源市场的一种，水市场的治理应通过政府公权力来实现[9]。市场机制和政府调控的有机结合能够将二者的优势互补，形成稳定的风险抵抗机制，同时提高水权交易的效率。《水利部水权试点工作方案》的施行和中国水交所的成立也证明，水市场的建立与完善正是水权交易管理的发展方向和迫切需求。

(三)我国水资源管理制度的改革迫切需要水市场的支持

为了解决水资源分配矛盾，必须改革我国的水资源管理制度，通过水市场来合理配置水资源，促进区域协调发展，调整用水结构，引导产业优化升级，在资源、市场、政府、社会和用户之间达到最优平衡，使经济社会发展和水资源状况相匹配[10]。国内外经验也充分证明，引入水市场是水资源管理必然的发展方向，当前我国建立水市场势在必行。

(四)我国具有建立水市场的优越环境

我国的水资源时空分布不均，多数地区存在用水矛盾和缺口，因而在我国建立水市场更能够充分发挥其作用。国家也对水市场给予了高度重视，多次通过相关政策和文件促进水市场的建设。因此，我国有着建设水市场的优越条件和巨大潜力，水市场的建立和推广已经水到渠成。

二、面向水安全保障的水市场构建框架及内容

(一)水市场构建思路及总体框架

构建面向水安全保障的水市场，需要在理论和实践两方面作出规划。在理论方面，必须提出水市场建立的指导思想，规定水权交易的基本原则。在实践方面，必须设计水市场的组织结构，解决水市场构建的重点问题。

(二)水市场构建的指导思想

1.人水和谐思想

人水和谐是指“人文系统与水系统相互协调的良性循环状态”[11]。水市场是人文系统与水系统交互的纽带，影响着区域经济社会发展和水资源状况，应当以人水和谐思想为指导，通过水市场的建设和运行促进生态友好型社会的建设，提升水安全保障水平。

2.可持续发展思想

可持续发展是人类发展战略的唯一选择[12]，必须将可持续发展思想深度融合到水市场的建立和运行中，维护人与人、人与水之间关系的和谐统一，使水市场有力支持经济社会的全面可持续发展，促进水安全保障的深入作用。

3.新时期治水新思路

保障国家水安全应符合“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水新思路。在水安全保障目标下，应当采取以下措施建设水市场：第一，贯彻“节水优先”方针，推行节水工作，鼓励节余水量的交易；第二，契合“空间均衡”思路，发挥优化配置作用，促进社会公平和区域的协调发展；第三，实行“系统治理”手段，建立先进的水权和水市场制度，提升行政水平；第四，根据“两手发力”的要求，结合政府调控和市场机制，运作中要尽力避免市场失灵，降低市场风险。

(三)水权交易的基本原则

首先是效率原则。提高水资源分配和利用效率是水权交易的首要目的，故水市场应当满足效率原则的要求，做到以下三点：第一，有益利用，即水资源的利用不对经济社会发展产生不利影响；第二，监控交易方向，促进水权从低端产业向高端产业流转；第三，提升市场运行效率，着力提高市场的积极性和活跃度，降低交易成本。

其次是优先原则。如果一味满足所有用户的各种用水需求，既低效也不够经济，因此水市场应当遵循优先原则的要求，以满足生活用水为首要目标，维护社会和谐稳定；合理增加对基础产业和环境需水的供应，维持生态系统功能；根据区域总体规划制定用水优先权序列，引导产业结构调整。

最后是公平合法原则。水市场的运行需要良好的交易环境，在公平合法原则下应做到以下几点：制定明确的交易流程和规则，注重公平、规范、合理和透明；采取法律手段维护市场秩序；全面审查交易的合法性与正当性；注重社会公平，如交易者应对利益受损方提供补偿。

(四) 水市场的组成结构

水权交易具有不同尺度，应当建立不同层次的水市场来全面管理，即“流域间—区域间—区域内”的三级市场结构，如图1所示。

图1 水市场的组成结构

区域内交易的主体为具体用户，水市场负责本区域内水权交易的管理。跨区域(流域)水权交易的主体则为地方政府，水权完成区域间流转后，再将这部分水权交由次级市场配置。此外，大型流域间的水权流转涉及到复杂的政治、经济、社会、工程和生态问题，必须通过政府的宏观决策和调度进行，所以应当将水市场的最大尺度限制在如黄河流域、淮河流域等大型流域之内。

(五)水市场构建的重点内容

1.建立水权交易平台

水权交易平台是水市场的重要组成部分，为了全面管理水权交易，原则上所有水权交易都要通过交易平台进行。水权交易平台至少应具备水权管理、信息服务、交易操作和交易结算4个模块。水权管理模块负责水权信息的处理，包括区域内用户持有水权和水权变更状况的登记；信息服务模块负责水权交易信息的发布，能够对相关法律法规、历史交易记录、当前交易意向和区域内水权状况进行查询，并定期公示区域内水权交易结果(网络化的交易平台同时应当具有用户账号服务功能，原则上只有用水户协会、用水企业、地方政府及水管部门可以注册平台账号)；交易操作模块负责协助交易双方完成水权流转，也可以直接作为交易参与方出售或购入水权；交易结算模块负责结算交易资金、记录上报交易结果，并为交易提供合法性和有效性证明。

2.建立完善的水权制度

完善的水权制度是水市场健康运行的前提。当前，我国的水资源由国家强制配置，水权的获取和使用几乎无须付出成本，也无须承担相应的责任。这样的水权制度降低了水资源分配、管理的效率，对水市场的培育形成了阻碍，影响了我国的水安全保障工作，因此应当建立符合水安全保障和未来发展要求的水权制度。该制度需包括以下两个方面：

第一，构建水权排他性。与一般商品不同，水资源具有流动性、转化性和外部性等特殊性质。构建水权的排他性，能够将外部性内化，明确用水户的权利、义务和责任，保障水权不受侵犯。国外的水权制度往往通过划定优先权序列或实行比例水权的方式对水权作出明确的划分。我国现行的水权制度仅通过取水证明规定取水的数量而并未对各个用户的水权作出分割，超量取水行为难以得到监管和处罚，用户自由取用水资源容易导致“公共地悲剧”，使所有用户的水权都无法得到保障，排他权的行使更无从谈起。水权的不安全不仅会导致环境的恶化和用水效率的降低，更有可能产生市场失灵的后果[13]。

因此，为了满足水安全保障工作的需求，我国应当尽快完成水权排他性的重构，通过水权制度的建立对流域水权作出明确分割，同时为水权持有者赋予对等的责任和义务，达到权、责、义的统一。

第二，强化水权财产性。可交易的水权必须具备鲜明的私产性特点，用户的水权不仅应当清晰明确，也应该能够进行租赁、抵押、转让和融资，并受到法律的保护。我国当前的取水许可证制度虽向用户提供了用水权利，却并未将水权视为财产，用户也无法自由处置持有的水权；同时，我国还存在着水权“不用则废”原则，用户的水权若没有得到使用就会被政府收回，这就侵犯了其节余水权，也助长了用水的浪费。针对我国当前水权制度的缺点，建议通过法律法规强化水权的财产性质，为水权提供与财产权类似的保障，并废止水权“不用则废”原则，解除节余水权的束缚。

3.建立合理的水价制度

水价不仅要反映出市场的供需关系，也应当体现出水资源的稀缺性和生态价值。当前我国的水价普遍偏低，导致了用水浪费，限制了市场机制的作用。因此，应当建立合理的水价制度。

第一，放开定价权。政府不应同时充当水价制定者和执行者两个角色，作为调节供需的杠杆，水价应当由市场机制来决定，政府直接制定供水价格，易导致水价失真、市场失灵、垄断与腐败等一系列不良后果。相比政府，市场掌握了更精确的交易信息，在价格的形成上具有先天的优势，能够充分发挥水价的杠杆作用，调节市场供需关系。建议政府适当放开水价的定价权力，将定价权赋予第三方机构或供水服务的提供者，政府可根据实际情况确定水价浮动的上下限并定期调整，以保证水价不过度偏离实际，维护市场的良性发展。

第二，建立新型水价形成机制。我国应当将全成本回收作为水价形成的原则。全成本回收的水价一般由资源水价、工程水价、环境水价、利润和税金五部分组成。实行全成本回收的水价，能够促进水价的合理回升，改变当前水价过低的现状，合理化供需关系，促进水资源向高收益产业倾斜，在产生更大经济效益的同时调整产业结构，使公众充分意识到水资源的价值。建议采取措施，在考虑用户承受能力及区域自身情况的基础上，先在缺水地区实行水价改革，再逐渐在全国推广，在2～3年时间内使全国大部地区的水价上升到合理的水平，形成水价与水市场的良性互动。

第三，创新水价征收办法。我国当前的城市用水和水利工程供水仍较多地采用单一计量水价或统一水价的征收方式，无法对节水产生激励，超量用水行为也难以被处罚。水资源的浪费削弱了水市场的供给，抑制了市场机制的作用，也危害了我国的水安全状况。建议我国创新水价征收办法，在水利工程供水方面，实行超额累进水价和季节性水价，为企业设定用水限额，根据限额对企业进行奖惩并鼓励将节余水量投入水市场；在城市用水方面，在超额累进水价的基础上进行分类、分质供水，按不同的标准征收水费(如对洗车、洗浴等服务行业征收较高的水费)。

4.加强外部环境保障

首先是经济保障。水市场的培育需要得到外部资金的支持，为了规范管理水权交易，水市场必须由政府或水管部门赋予一定的权力，因此水市场通常要具备一定的官方背景。在水市场建立初期，必须由政府主导并投资，以保障水市场的正常运转，同时视经营状况对水市场的亏损提供一定补贴。为了保证市场的正常运行并预防不良后果，政府还应当为水市场提供资金保障，在必要时将资金投入市场，通过经济手段进行宏观调控。

其次是法律保障。水权制度的建立和水市场的运行，都需要法律法规的有力支持，而我国当前的法律法规在水权和水权交易领域几乎没有成体系的标准化规定。因此，应当推进水权和水权交易的立法，为水市场扫清法律障碍，通过法律的形式规范水权交易的原则、规则和流程，以提高信息透明度、降低市场盲目性、保持市场稳定性，保障水权交易的正当性与合法性。还应建立责任追究制度和纠纷仲裁处理机制，以遏制腐败、调解纠纷。此外，还应当加强执法队伍的建设，提高执法能力和水平，使水权制度和水权交易落到实处，维持市场秩序，保障用户的用水权利不受侵犯。

最后是技术保障。水市场的高效运行需要完善的硬件保障。完备的蓄水、输水设施可以大幅提升交易效率，缩短交易时间，减少交易过程中水资源的损耗。精确的水量监测系统可以精准控制交易水量，监测和限制用户水权。政府还应当推广城市节水设施和农业节水灌溉技术，促使产生更多的节余水量，为水市场“开源”。引入信息技术，建立水权交易网络平台简化交易流程，提升交易效率和透明度，预防腐败现象，减少交易纠纷。

5.建立严格的监督机制

市场机制作用的发挥也伴随着贪污腐败、恶性竞争、垄断投机等负面影响，为了预防和应对其危害，需要建立严格的监督机制。建议我国在水权交易平台或地方政府设立监督部门，并赋予其相应执法权力，其职能应包括以下五点：第一是监督职能，是指监督交易流程的规范性和交易者的行为；第二是审核职能，是指审核交易文件材料，审计资金流向；第三是公证职能，是指要确保水权按协议流转，确认交易结果的有效性；第四是执法职能，是指要严格惩处交易过程中的违法行为；第五是发挥公众参与的职能，是指应定期向公众公开违法信息和处理结果，设立举报渠道，以保障人民群众监督权利的行使。

三、水安全保障下水市场构建的实施方案

(一)水市场构建的具体过程

水市场的构建可以划分为三个阶段：第一阶段是奠基期，此阶段水管部门要勘定流域水资源状况，并在2～3年内完成水权水价改革，建立新型水权制度，妥善分配初始水权，推进水价回升；第二阶段是培育期，此阶段政府要提供资金和行政支持，建立水权交易平台，引导水权交易开展；第三阶段是成熟期，此阶段政府应逐步退出水市场的直接管理，通过宏观调控对市场进行监督和引导[14]，还可以进一步发展水期货市场，以更好地调整供需关系，规避风险[15]。

(二) 水市场推广的整体部署

水市场不应局限于固定地域，而应形成覆盖面积大、组织结构完善、层次清晰的水市场“系统”，发挥其系统功能，因此必须推进水市场的普及。其过程也可以划分为三个阶段：第一阶段是实验期，建议在用水矛盾尖锐的地区进行小尺度实践，并根据实际情况对水市场进行适度改进；第二阶段是发展期，要在政府引导下对接相邻水市场，使其形成高层级市场，并将低级市场纳入高级市场的管理，开展区域间水权交易；第三阶段是推广期，要建立全流域统筹规划的水市场，形成“流域间—区域间—区域内”的三级市场结构体系。

四、结语

可交易水权制度和水市场的建立是未来水资源管理的发展方向，相比传统的管理模式，水市场能够充分发挥市场机制和宏观调控的双重作用，具有显著的水安全效益。建立面向水安全保障的水市场，需要以人水和谐、可持续发展与新时期治水新思路为指导思想，遵循效率原则、优先原则和公平合法原则。要通过建立新型的水权水价制度、严格的监督机制营造良好的外部环境，为我国水市场的构建和发展打下坚实基础。应当抓住当前培育水市场的契机，稳步推进各级水市场和水权交易平台的建立，建立成熟的三级水市场结构体系，最终通过水市场的运行，为我国的水安全提供重要的保障。

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(责任编辑：王兰锋)

Construction of Water Market for Water Security

WANG Xin1, ZUO Qiting1,2, HAN Chunhui1

(1.School of Water Conservancy & Environment, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China; 2.Center for Water Science Research, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Facing severe problems of water security, as a rising methodology for optimal allocation of water resources, water market is an important way to relieve the water shortage and meet the requirement of water security. Based on the research of water market and theories of water safety, we discuss the necessity of establishing water market in China and construct the framework of water market that meets the requirement of water security from theoretical and practical aspects, including the guiding ideologies, fundamental principles, key contents and compositional structure, and then put forward the suggestion of constructing water rights trading platform, establishing new systems of water rights and water price, and developing supervision mechanism. Finally, we plan the deployment process of establishing and spreading water market in China, which would provide supports and references for the development of water market.

water market; water safety; water security; water rights trade

2017-02-10

国家社科基金重大项目“基于人水和谐理念的最严格水资源管理制度体系研究”(12&ZD215)；中国工程院咨询研究重大项目“水安全保障市场机制与管理模式”(2016-ZD-08)；郑州大学重大科技项目培育基金(2015ZDPY011)

王鑫(1995—)，男，山西晋城人，郑州大学水利与环境学院硕士研究生，研究方向为水文学、水资源。

左其亭 (1967—)，男，河南固始人，郑州大学水利与环境学院教授，博士，博士生导师，研究方向为水文学、水资源。

K928.4

A

1008—4444(2017)04—0012—05