一场农村能源的革命——解读《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》

■策划/整理 本刊编辑部

一场农村能源的革命
——解读《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》

■策划/整理 本刊编辑部

畜禽养殖业环境污染治理问题，始终是畜牧业持续稳定健康发展面临的首要问题。推动畜牧业转变发展方式，促进畜牧业绿色发展，首先就是要解决好畜禽养殖废弃物资源化利用问题。2016年12月，习近平总书记指出，加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化利用，关系6亿多农村居民生产生活环境，关系农村能源革命，关系不断改善土壤地力、治理好农业面源污染，是一件利国利民利长远的大好事。深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，近日国务院办公厅印发了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》（国办发[2017]48号，以下简称《意见》），对畜禽养殖废弃物资源化利用工作进一步做出具体部署，明确了当前和今后一个时期畜禽养殖废弃物资源化利用的指导思想、基本原则、目标任务和保障措施。本刊编辑部结合农业部党组成员、副部长于康震于6月14号农业部新闻办公室举行的新闻发布会上的讲话，对《意见》进行全面解读。

握紧拳头形成合力

近年来，我国畜牧业持续稳定发展，有力保障了肉蛋奶等“菜篮子”产品供给，为农牧民增收作出了突出贡献。目前，我国每年生产肉蛋奶1.5亿多吨，产生畜禽粪污约38亿吨，有40%未有效处理和利用，给周边环境和居民生活带来不利的影响。《意见》的印发，对于今后一段时期加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用具有重要意义。同时《意见》是我国畜牧业发展史上第一个专门针对畜禽养殖废弃物处理和利用出台的指导性文件。他有以下四个方面的特点：

一是思路目标明确。确立“一条路径”，就是源头减量、过程控制、末端利用治理路径；完善“一个机制”，就是要实行以地定畜，建立健全种养循环发展机制；明确“两个重点”，就是以畜牧大县和规模养殖场为重点；实现“三大目标”，即：一是到2020年建立科学规范、权责清晰、约束有力的畜禽养殖废弃物资源化利用制度，全国畜禽粪污综合利用率达到75%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上。

二是突出责任落实。通过监督管理和绩效考核等综合措施，进一步压实地方政府属地管理责任和规模养殖场主体责任。

三是坚持市场运作。通过建立企业投入为主、政府适当支持的运营机制，引导和鼓励社会资本积极参与，培育壮大多种形式的第三方企业和社会化服务组织，实行专业化生产、市场化运营，确保资源化利用企业可持续运营。

四是强化政策支持。政策内容丰富，覆盖面广，有突破、有创新，既包括畜禽粪污资源化利用试点、种养业循环一体化工程、有机肥替代化肥行动、农机购置补贴、生物天然气工程和规模化大中型沼气工程等财政政策，还包括税收、用地和用电等优惠保障政策等。

千条万条，抓好落实第一条

明确责任是抓好工作落实的前提，也是关键。于康震表示，推进畜禽养殖废弃物资源化利用，把地方政府属地管理责任和规模养殖场主体责任落到实处至关重要。这两个方面的责任，对于地方政府关键在于考核。

首先，要制定完善的绩效考核评价体系，将废弃物资源化利用相关核心指标纳入考核范围。

其次，建立覆盖全面的考核机制。农业部联合环保部开展对省级人民政府的考核，省级人民政府逐级对下一级人民政府进行考核。

第三，要用好考核结果，将其作为地方政府综合考核评价的重要依据。考核优秀的省级人民政府予以通报表扬，相关项目安排上优先考虑。考核结果不合格的省份，要予以通报批评，并限期整改，整改不到位的，由监察机关依法依纪追究有关人员的责任。对于规模养殖场，依据《环境保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规，农业部配合环保部门加强执法监管，建立倒查机制，逐场进行验收，督促养殖场户建设配套的粪污处理设施，完善处理技术工艺，严厉打击养殖废弃物偷排漏排等违法违规行为，努力实现养殖废弃物就地就近资源化利用。

资源化利用从制度上看主要有5个比较显著的特点：

一是严把入口关。通过完善环评制度，规范环评内容，把规模养殖场配套粪污消纳用地纳入环评范围，为肥料化还田利用奠定基础。

二是严格过程管理。通过制定土地承载能力测算方法，合理确定养殖规模。在管理上明确肥料化利用可以作为污染物消减来核算，建立肥料化还田利用的合法渠道。

三是强化责任落实。通过落实地方政府属地管理责任和规模养殖场的主体责任，明晰各方职责，确保养殖废弃物资源化利用工作能够落到实处。

四是注重绩效考核。把畜禽养殖废弃物资源化利用纳入地方政府绩效考核管理。

五是构建发展机制。坚持种养结合，农牧循环发展，培育壮大各种形式的社会化服务组织，着力打通畜禽粪污还田利用的通道。

保养殖户利益

近年来，一些地方在治理畜禽养殖污染的过程中确实存在工作方式简单、片面的现象，从而影响到产业发展和养殖户的收益。例如，盲目扩大禁养区范围，或者采取一禁了之、一拆了之的简单化方式，有的地方甚至提出了“建设无猪县”的口号。没有很好地统筹发展生产和保护环境的关系，导致部分养殖场户的利益受到损害。

针对这种现象，《意见》明确提出，

要统筹兼顾、有序推进；奖惩并举、疏堵结合。具体说来有这么几点：

一是不该禁养的不能禁。要科学划定

禁养区，防止盲目扩大禁养范围。为此，环保部、农业部联合制定下发了《畜禽养殖禁养区划定技术指南》。国务院办公厅印发了《“菜篮子”市长负责制考核办法》，以此督促地方政府落实“菜篮子”市长负责制，避免只要环境不要生产的极端片面做法。二是该禁的要坚决禁，但要给予合理补偿。要充分照顾到养殖场户的合法利益，给予合理的补偿。涉及搬迁的养殖户，地方政府要积极协助落实养殖用地，指导养殖场户按环保的要求来发展生产。

三是支持养殖场户转型升级，实现绿

色发展。对于畜禽养殖场的环保问题，要以支持和鼓励养殖场转型升级、可持续发展为主，拆迁不是主要的办法，更不是唯一的办法。要给予一定的过渡期，不能简单地今天提出要求，明天就要达到，这显然不客观，也不现实。要通过政策和资金的支持，引导养殖场户发展种养循环、提升粪污资源化利用的能力，以实现生产和环境的协调发展。

通种养循环渠道

于康震介绍，今年农业部组织开展果菜茶有机肥替代化肥行动，选择100个果菜茶生产和畜牧大县，开展有机肥替代化肥的示范，力争到2020年果菜茶优势产区的化肥用量减少20%以上，推广应用有机肥是促进畜禽养殖废弃物资源化利用的一项重要措施，通过这项措施，才能真正打通种养循环的通道，否则种养循环不起来，废弃物资源化利用就很难落到实处。下一步，农业部将着力做好4个方面工作：

一是强化政策扶持。落实绿色生态导向的农业补贴政策，鼓励农民增施有机肥。采取政府购买服务的方式，支持社会化服务组织，开展有机肥积造、运输、施用等服务。同时，研究出台支持有机肥生产施用的用地用电、信贷、税收等一系列优惠政策，打通种养循环的通路，促进农牧结合发展。

二是强化技术推广。针对有机肥生产、积造和施用中的难点问题，组织教学科研推广部门开展联合攻关，集成一批畜禽粪污肥料化利用和有机肥施用关键技术，制定一批无害化处理、堆肥还田等技术规范和标准，指导农民落实好技术措施。

三是强化示范带动。重点扶持种养大户、农民合作社、龙头企业等新型经营主体应用有机肥，发挥其规模化、标准化、集约化作用，集中力量打造一批有亮点、有看头的示范片，以此辐射带动有机肥的推广应用。

四是强化宣传引导。采用群众喜闻乐见的形式，宣传绿色发展理念，解读有机肥政策措施和技术模式，让农民群众充分认识到有机肥在提质增效、节本增效和改善环境方面的重要作用，鼓励社会各界积极参与以畜禽粪污为主的有机肥资源的开发和利用。

延伸阅读：

如何保证畜禽粪污资源化利用项目资金发挥最大的使用效益

为了贯彻落实习近平总书记在中央财经领导小组第14次会议上关于畜禽粪污资源化利用的重要讲话精神，农业部会同国家发改委、财政部等有关部委，在调查研究的基础上提出了一些政策建议。在刚刚公布的国办发[2017]48号文件第三部分第10、第11条，既有财政政策、税收政策，也有价格政策，用地用电政策，含金量还是非常高的，针对性也非常强。在资金方面，今年农业部会同国家发改委、财政部把存量资金盘活，保证重点工作能够有资金支持。畜禽粪污治理的重点是500多个畜牧大县，还有20多万家规模养殖场。在畜种上，重点是生猪和奶牛、肉牛。所以，这三个方面是政策聚焦的重点。今年，中央安排专门资金，支持100个畜牧大县，整县推进畜禽粪污的资源化利用，集中投入，全面实施，确保治理一个成功一个，促进种养结合、生态循环和绿色发展。确保用好资金，主要在三方面采取措施，保证这些资金能够确实发挥效益。一是制定制度。制定项目资金的管理办法，规范项目实施程序，确保资金使用效益和安全。在相关项目资金管理方面，我们和财政部已经研究了一些基本制度。二是落实责任。尤其是地方政府的责任。地方政府对畜禽粪污治理负总责，项目方面也是如此。逐级给地方政府签责任状、责任书，逐县评估细化试点实施方案，确定绩效考核目标等任务，把任务落实下去，责任落实下去。三是建立机制。建立工作考核奖励机制，强化地方政府和规模养殖场粪污治理监督，对各省工作推进和政策落实情况开展督导检查和绩效评估，并且将绩效评估结果作为下一年度资金安排的重要因素。（农业部畜牧业司司长 马有祥）

（编辑：王骏杰）