地方人大与其常委会立法权限的思考

朱旭辉

地方人大与其常委会立法权限的思考

朱旭辉*

华东政法大学法律学院，上海 200042

2015年修改的立法法赋予设区的市地方立法权限，引起人们又一次的对地方立法权限的探讨，但是多数是基于中央和地方立法权限的划分进行探讨。文章基于这一次的立法法修改的契机重新审视地方人大及其常委会的立法权限划分问题，从地方人大及其常委会的立法权限划分问题的厘清来更好的科学地保障地方立法权的行使。

地方性法规；立法权限；人大代表；主导作用

一、问题厘清

(一)立法上存在的问题

现行宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这是我国宪法对于地方人大及其常委会的立法权限的规定，据此，我们无法准确区分地方人大和常委会的立法界限。其次，在地方组织法中关于地方立法权的规定，也是同宪法一样，将地方人大和其常委会的权限没有明确划分。①

地方立法权限的划分是一个一直存在的问题。地方立法权的赋予始于1979年，1979年的地方组织法的第六条和第二十七条第一次规定地方人大及其常委会的地方立法权。虽然地方组织法将地方人大和常委会的立法权限分别用两个条文规定，看似区分了地方人大和其常委会的立法权限，但仔细研究就会发现地方组织法其实没根本有明确的区分二者的立法权限。

第一次将地方立法权限作了一定划分的是2000年通过的《立法法》。2000年立法法第六十七条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”这也是在立法中第一次将本行政区域内特别重大事项的立法权只能有地方人民代表大会行使。地方人大常委会无权行使该事项的立法权。这样的规定对于区分地方人大及其常委会的立法权限是一个巨大的进步。

从立法法的上述规定看，地方性法规关于本行政区域内的特别重大事项的立法权应当由地方人大行使。但是，这里存在一个问题，我们如何理解“特别重大事项”？在具体实践中，如何准确地区分和把握特别重大事项，是非常关键和必要的，但也是非常困难的。立法法对于特别重大事项没有做出进一步的说明，导致这个条款在实际操作中处于一个非常“尴尬”的境地。其实，这也应当引起我们的一个思考：立法法76条的规定的意义在哪里？难道只是在形式上更“好看”一点？所以在这里，对于76条关于特别重大事项的理解应当是非常重要的。

(二)基于31个省级地方性法规制定条例的文本分析

权限划分的制定种类与立法法相同情况采用列举式规定采用机构认定数量19111

文章收集了我国31个省级地方性法规的制定条例关于本地方的人大及其常委会在地方性法规的制定权限方面的规定。试图通过对各个地方如何具体落实立法法76条的规定加以考察来更好地理解特别重大事项的具体操作界定。在对于31个地方法规制定条例的分析来看，主要有三种形式来细化立法法76条的规定。第一种形式是对于立法法76条的照搬照抄。对于这样的规定很容易理解，立法法都没有明确二者的权限，地方更不愿意主动去明确区分，这样也是比较“安全”的一种做法。②第二种的做法应当是对立法法76条作出了一些细化，主要是采用了列举的做法将由人民代表大会的通过的地方性法规作出规定。比较典型的有山西省、安徽省等地方。第三种做法其实只有一个地方，就是北京市2003年修正的《北京市制定地方性法规条例》，第六条这样规定：下列事项由市人民代表大会制定法规：(一)法律规定由市人民代表大会规定的事项；(二)本市需要制定法规的特别重大事项；(三)规范市人民代表大会自身活动的事项和其他事项。前款第(二)项所指的特别重大事项由市人民代表大会主席团认定。单独将北京市地方性法规作为一种，是其二款的规定相比较其他地方性法规更具有独特性或者说更具有操作性。但是我们也不否认该款规定本身存在的问题。例如：特别重大事项认定主体单一化是否可行，是否科学？这些问题会在文章后面向详细讨论。在此不做赘述。经过对于31省级地方性法规制定条例的分析可以看出绝大数的条文规定是如同虚设的，根本无法在实践层面上发挥其应有的作用。这样的规定只能导致一种结果，那就是地方人大的立法权很容易被地方人大常委会所架空。从而导致立法法76条成为一条“没用”的条文。这个是否符合立法原意？乔晓阳主任委员提到过：“在有的地方，人民代表大会从未制定过地方性法规，宪法和法律规定的地方人大制定地方性法规的权力被虚置，这是不符合宪法和法律原意的。”③以上是从各个地方所制定的地方性条例所分析出来的结果。

(三)以北京、上海为例地方性法规制定情况分析

北京和上海是我国政治经济发达的城市，以这两所城市作为研究对象，其本身具有一定的代表性。文章查阅上海市人大法规库，其中地方性法规数量为163部。其中由人大通过的法规数量为0部，由上海市人大常委会通过的为163部。④上海作为我国的经济发展领先城市，在其本身发展过程中应当存在很多问题，而在这这些问题当中，涉及到特别重大事项的不可能说不存在，可是按照立法的结果来看，的确是不存在的。这些是否符合常理有待考证。北京市人大法规库总共有146部地方性法规。其中有7部地方性法规是由北京市人大通过的。剩余全是由北京市人民代表大会通过。从检索结果看，北京市1983年的第一部地方性法规《关于议案的若干暂行规定》是由人大通过，从1983年到2014年初，期间只制定过两部地方性法规，一部是2003年通过的《北京市制定地方性法规条例》，另一部是1990年通过的《北京市人民代表大会议事规则》。⑤2000年以前，对于地方性法规的制定权没有明确划分，我们暂且不考虑地方如何分配立法权权限。2000年到2014年，北京市人大只通过了一部地方性法规，而且还是《北京市制定地方性法规条例》。这里有一个问题，在这将近15年期间，北京市难道没有任何特别重大事项需要人大通过的？本文认为对于这个疑问一般人都会提出来。

以上文章是通过对立法本身，各地方法规制定条例以及北京、上海实际立法情况来对我国地方立法理论与实际情况的一个反映，其中我们可以很清楚的看到，立法法的本身没有明确权限导致地方立法中的人大与常委会职权不明。在多数情况下，地方人大常委会直接“架空”了地方人大的地方立法权。

二、地方人大及其常委会立法权限的理论界定

(一)地方人大与人大常委会的立法交叉地带

1978年地方组织法设立地方人大常委会，作为地方人大的常设机关，地方人大常委会实际上承担了地方人大的很大一部分工作，其中重要的一部分工作便是地方立法。前文也提到过，2000立法法修改以前，对于地方立法工作是没有具体区分地方人大及其常委会的立法权限的，或者可以说没有可以将某些事项专门授予地方人大。现行宪法一百零四条规定了重大事项的决定权地方人大常委会也可行使。在这里可以看出，地方人大及其常委会在很多事项上的立法是享有共同决定权的。文章在讨论地方人大及其常委会的立法权限的时候也不会将地方人大及其常委会的立法权限明确区分，泾渭分明。这是一个基本的原则，地方人大及其常委会有些事项的立法决定权是没有办法明确分开的。本文在讨论地方立法权限的时候是着重对于特别重大事项的一个讨论。

(二)对于特别重大事项地方人大常委会不得越俎代庖

2000年立法法六十七条规定特别重大事项立法权属于地方人大，即地方人大对于特别重大事项具有专属立法权。地方人大常委会不得行使该事项的立法权。而对于该事项的具体规定却没有。有些学者认为该事项的具体认定应当根据本地区自己制定的立法程序进行。⑥文章对于该观点没有太大异议，每个地区都有自己的特殊性，在特别重大问题的认定上也会有不一致的地方，这个需要各个地方自己制定具体的认定程序。但是，文章前面的研究资料表明，在地方上对于特别重大事项的规定几乎形同虚设，而且实际上地方的绝大多数事项还是由地方人大常委会行使。地方人大的特别重大事项立法权实际上是被虚置了。地方的这种消极做法使得这种所谓的立法自由裁量权无限的被行使。这种方式存在的弊端是显然易见的。

三、界分地方人大与其常委会立法权限的理论依据

诚如文章前面所述，笔者认为对于地方人大及其常委会的立法权限划分是非常有必要的，不管是从地方人大与其常委会设立目的出发，还是从我国的现实情况出发，对于界分地方人大与其常委会之间的立法权限是存在合理性依据的。

(一)保障人大代表发挥立法作用的客观要求

十八届四中全会中提出要发挥人民代表在立法中的作用，而人民代表参与议案讨论和立法规划讨论最直接的方式便是人大会议。人民代表是民意的集中体现，也是民主化的体现，对于更好地发挥人代表的立法作用，应当要加强人大在立法中的作用。在现实情况下，人民代表在立法中发挥的作用微乎其微，其中一个很重要的原因是地方人大常委会在立法工作上几乎“取代”了人大。作为直接接触选民的人民代表是最能体现选民的意见，保障人民代表发挥立法作用也是保障民意的一种体现。在具体立法程序上，人大代表在人大会议期间可以向人大提出法律议案，人大会议闭会期间，人大代表可以向人大常委会提出法律议案，有人大常委会决定提交人大审议。在前一种情况下，人大会议的次数和期限很大程度上限制了人大代表发挥立法作用。在第二种情形下，人大代表是无法实际参与到具体的讨论当中，只能寄希望于常委会将议案提交到人大会议上，但是在很多情况下，人大常委会是直接有自己本身来审议决定的。要保障人大代表的立法作用，在很大程度上要发挥人大在立法中的主导作用。

(二)防止立法中部门利益化倾向的必要措施

在我国现有制度下，地方人大常委会的组成人员一般都为各级的行政官员，如果立法工作有人大常委会来完成的，那么部门利益化倾向将会表现的十分明显。一部法律的制定过程本应当是各方利益的平衡化、妥协化和综合化的过程。这样的一个过程才能保证制定出来的法律的科学化、民主化。而目前的立法过程中主导立法的是行政官员，人大代表几乎没有，这样的一个立法过程很难使得各方利益达到一个平衡点，这是不符合立法原意的。这种行政化的立法加之缺乏强有力的外部监督和公众的有效参与，使得我国地方立法整体上打上了浓重的部门利益烙印，存在较严重的部门利益倾向。⑦甘肃省1979年至2009年期间制定的155部现行有效地方性法规中，其中由当地政府部门主导起草的地方性法规的数量占到总数的86.5%，另外南京、长春等市某届制定的所有地方性法规中，政府相关部门主导起草的占到其中的90%.⑧从以上数据可以看出，部门利益倾向化在地方人大常委会立法过程中表现的十分突出。

(三)符合科学立法的内在要求

2013年张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话阐述了科学立法的内涵，张德江委员长指出：“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发。科学合理地规范公民、法人和其他组织的义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济社会发展要求，真正经得起实践和历史的检验。”⑨

对于地方人大与其常委会的立法权限进行科学的划分、合理的配置，是实现地方人大与其常委会科学立法的前提和基础。现行《立法法》76条对于地方人大与其常委会之间的立法权限做了一个概括性、模糊性的规定。这在实践中往往会出现很多问题。“特别重大事项”立法法没有做规定，是考虑到各个地方的实践情况不同，意欲地方自主决定。但现实中，地方为了“方便办事”对于该条文也不做具体细化。导致该条文没有发挥自己本身应有作用。人大立法权被“虚置”，立法工作几乎全由常委会来负担了。这样的做法是不符合科学立法的内在要求的。国家机关的权力配置无法得到合理的安排，更不能谈科学合理的发挥其应有的作用。

四、界分地方人大与其常委会立法权限的路径选择

(一)人大代表非职业化的“职业化”

人大代表的特殊地位体现了其在立法中的重要作用，作为最直接联系人民群众的主体，本身更能够体现出民意。前述提到我国的人大代表非职业化是导致目前情形的原因之一，但是立即转换这种角色也是不太现实的事情。目前来看，多数人大代表对于自身的法律素养提高存在一个忽视的状态。所以人大代表的日常的一个培训应当是必要的，作为立法的一个重要环节，自身的素质如果达不到立法的要求，又如何让其发挥作用。李建国副委员长在关于立法法修改草案的报告里提到：“更多发挥人大代表在立法中的作用，应当通过多种形式征求代表的意见。”⑩这时候意见的含金量应当是很重要的。所以我们应当对人大代表自身立法水平进行培训提高，更好地发挥其在立法中的作用。

(二)地方性条例制定程序应当规范化

本文在开始的时候对于各省市的地方性条例制定法规进行了文本的一个简单分析和对北京、上海两直辖市进行立法情况的分析，其中很大的一个问题就在于地方条例制定规范中就没有明确关于地方人大与其常委会之间的立法界限。只有少数几个省对于该项做了一个具体的规定，将特别重大事项做了列举和规定，这是非常有利于人大对于特定事项立法权行使时的保障。文章在前述中提到过各省市对于地方性条例的制定规范主要有三种情形，第一种是与《立法法》76条规定相同，没有做更具体的说明。第二种是采用列举式的做法将由人大来立法的事项做一个具体规定，明确划分地方人大与其常委会之间的一个立法的权限。这种做法比较与第一种是一个很大的进步，将事项列举出来易实施。但是仔细考察这些省市的做法，笔者发现一个问题，以山西省为例，《山西地方立法条例》第七条规定了一些事项应当由省人民代表大会制定法规，总共列举了四项事务，其中第一项是法律规定应当由人大通过的，第三和第四是关于人大本身的规定，其中第二项应当是涉及范围最广的，内容是涉及到本省的经济、政治、文化、卫生等事关全局的事项应当由人大来立法。但这里存在一个问题，由哪一个主体来认定这些事项，如果没有主体来认定，那么这条规定的意义在哪里？实质上，常委会会通过一些方式来实际掌握立法权。这应当是属于立法技术上的一个问题。在这基础上，北京市的规定应当更容易操作和更“实际”地去实施。《北京市制定地方性法规条例》第六条在第二款加上了一个认定主体即市人民代表大会，使得主体明确，不会发生权力不明的问题。在这个问题上，北京市的立法实践应当值得其他各省市借鉴参考。

(三)地方人大应当积极行使立法权，发挥人大的立法主导作用

地方人民代表大会本身有一个很大的缺陷导致对于立法工作无法兼顾，即每年的会议期限比较短暂，而且会议事务多，为了节省时间，很多情况下地方性法规议案就会直接交由地方人大常委会来审议通过。对于这样一个情况，有学者就建议，对于较复杂和受关注较大的议案前期有人地方人大常委会来审议，待到议案本身比较成熟的时候再将议案拿到人大会议上来审议，这样会比较节省时间。这种做法应当是比较可行的一种做法，对人大工作本身不会增加太大的负担。而且也有利于发挥人大的立法主导作用。其次，对于特别重大是事项的来源应当多元化。人大的议案审议来源应当是常委会，人大代表等法律规定的主体提的议案。但因会议期限、人大代表的自身原因等一些条件的限制，对于这些事项来源或许会很不充，导致地方人大会处于比较被动的位置。笔者设想，人大在这里是否可以承担一个主动地角色。以上海为例，每年上海市人大常委会会有立法规划公布，对于这份立法规划，有一条路径值得尝试。上海市人大常委会2016年立法工作计划主要有四部分内容。分别是2015年度立法结转项目(2件)、拟适时提交常委会会议初审的法规案(14件)、条件成熟即提交常委会会议初审的法规案(7件)、重点调研的法规案(6件)。上海市人大可将其中的重要法规事项选择性纳入到自己的审议范围，这样的话重点比较明确，手续非常简便，会节省很多的时间和精力。就如对于重点调研的法规案就可以纳入到自己的职权审议范围。笔者认为这是一个可实际操作的办法。

五、结语

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，宪法和法律赋予地方人大制定地方性法规的权力。《立法法》本身也对地方人大的立法权进行强调。在此基础上对于强化地方人大制定地方性法规的权力应当是符合立法原意的。十八届四中全会的精神也指示我们应当对地方立法实际状况进行改善。使其更加符合社会主义现代化建设，推动社会主义法治体系的更加完善。

①《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条与第43条相应地规定了两者的立法权，但是没做具体划分.

②《上海市制定地方性法规条例》，第三条第二款：“规定本市特别重大事项的地方性法规，应当由市人民代表大会通过.

③乔晓阳，主编.《中国人民共和国立法法》导读与释义.中国法制出版社，2015：257.

④上海人大网.http：//www.spcsc.sh.cn/，2016-5-28.

⑤北京人大常委会网.http：//www.bjrd.gov.cn/，2016-5-26.

⑥梁国尚.对特别重大事项立法问题的审视与思考.法学杂志，2001(4).

⑦庞凌.论地方人大与其常委会立法权限合理划分.法学，2014(9).

⑧徐清.避免人大主导“名过于实”.检察日报，2015-3-23.

⑨张春生，朱景文，主编.地方立法的理论与实践(2015年辑).法律出版社，2015.

⑩摘自全国人民代表常务委员会副委员长李建国于2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上做的“关于《中华人民共和国立法法修正案(草案)》的说明.”

朱旭辉(1991-)，男，汉族，安徽芜湖人，华东政法大学，宪法与行政法硕士研究生在读，研究方向：宪法与行政法。

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