狠抓落实确保农业生产人畜健康生态环境安全——全面有效实施新修订《农药管理条例》的6个关键方面

周喜应

（农业部农药检定所，北京 100125）

狠抓落实确保农业生产人畜健康生态环境安全
——全面有效实施新修订《农药管理条例》的6个关键方面

周喜应

（农业部农药检定所，北京 100125）

新修订的《农药管理条例》已于2017年6月1日正式实施，将原来由多部门负责的农药生产管理职责划归农业部门，农药登记、生产、经营、应用和监管归口农业部门统一管理。农业部发布了《农药登记管理办法》等5个《条例》的配套规章。文章强调要从全局高度充分认识加强农药管理的重要性，以担当的精神扛起农药管理的责任，以务实的作风从思想认识、农药登记、农药生产、农药经营、农药使用和责任追究等6方面狠抓落实。

农药管理条例 农业生产安全 人畜健康安全 生态环境安全 落实

新修订后的《农药管理条例》（以下简称《条例》）已于2017年3月16日，由国务院总理李克强签发，6月1日正式实施。将原来由多部门负责的农药生产管理职责划归农业部门，农药登记、生产、经营、应用和监管归口农业部门统一管理，解决重复监管、监管盲区并存等问题，实现农药产销用全程一体化管理。为了更好地推动新《条例》的贯彻落实，农业部发布了《农药登记管理办法》等5个《条例》的配套规章，提出 “提高产业集中度、提高登记门槛、提高经营进入门槛，严格准入条件，严格审核把关、严格技术审核”的要求。强调要从全局高度充分认识加强农药管理的重要性，以担当的精神扛起农药管理的责任，以务实的作风抓好各项管理措施的落实，把农药管好、用好。笔者认为，要从6方面狠抓落实。

1 实施新修订《农药管理条例》的意义

现代农药是特殊的重要的不可或缺的农业生产资料，农药的生产经营使用都密切关系到农业生产、人畜健康和生态环境的安全。按照中央一号文件精神要求，以深入开展农业供给侧改革为主线，坚持习近平总书记提出的绿水青山就是金山银山的可持续发展的绿色农业理念，以“减量控害、治理混乱、管好使用”为农药监督管理关键点，切实保障农产品质量安全和人畜健康安全，维护农业生产安全和生态环境安全。

现行《条例》是1997年公布施行的，标志我国农药管理迈入法制轨道。20年来社会经济、农业生产和农药行业都发生了巨大变化，尤其是农药行业发展十分迅猛，我国已是全球第一大农药生产国，第一大农药使用国，第一大农药出口国。原《条例》已经不适应新形势下农药管理工作的需要，亟须修改完善。

原《条例》的农药监管机制存在重复审批、管理分散等问题。导致低水平、同质化农药供给多，而风险低环境友好型和安全经济又高效的农药供给少，急需依法促进农药产业转型升级，提高农药质量水平。

原《条例》设定的农药专营制度不能落实，造成农药经营主体规模小、布局散、秩序乱，有的还制假售假，甚至违规销售禁限用农药，急需依法推动转变经营管理方式，完善经营管理制度。

原《条例》对农药使用监管薄弱，用药问题十分突出，农民科技用药水平普遍低下，随意用药，擅自加大剂量、超范围使用、甚至违规使用禁限用的农药，以及不按照安全间隔期采收农产品的现象比较严重，对农产品质量造成极大危害，并污染环境，破坏农田生态平衡，急需依法加强农药使用监管，促进科学使用农药。

原《条例》的法律责任处罚力度太小，急需综合运用民事、行政、刑罚等多种措施，对违法者实行严厉处罚，加大农药生产经营使用的违法成本。

新《条例》的全面贯彻实施将有利于促进农业供给侧改革；有利于促进资源节约、环境友好的现代农业建设；有利于促进绿色农业可持续发展。

2 从农药登记制度源头上把好农药准入退出关

原《条例》设立的临时登记是过渡性的，门槛低，是为了解决农药产品短缺、满足农业生产需求，适应试验示范、试销的需要而产生的，须经大面积示范后再正式登记。但相当长时间实际执行情况是临时登记替代了正式登记，造成农药准入源头把关不严，问题凸现。新《条例》取消了临时登记，再次明确在我国生产和向我国出口农药需申请登记，经登记试验、登记评审，符合条件的，由农业部核发农药登记证并公告。规定了农药登记证应当载明的内容和有效期，以及农药登记证的延续、变更程序。由农业部组织成立农药登记评审委员会，负责农药登记评审，并明确了登记评审委员会的人员组成。申请农药登记，先要进行登记试验。登记试验报所在地省级农业部门备案，新农药的登记试验须经农业部批准。农药的登记试验由农业部认定的登记试验单位按照规定进行，登记试验单位对登记试验报告的真实性负责。

2.1 严格农药登记的申请主体

新《条例》明确农药生产企业、向中国出口农药的企业，增加了新农药研制者可以依照规定申请农药登记。新农药研制者是指在我国境内研制开发新农药的中国公民、法人或者其他组织。多个主体联合研制的新农药，应当明确其中一个主体作为申请人，其他主体不得重复申请。

2.2 严格农药登记试验

农药登记试验的类型分为产品化学、毒理学、药效、残留、环境影响试验。进行农药登记试验的单位必须是境内由农业部认定的农药登记试验单位，或与中国政府有关部门签署互认协定的国家（地区）农药GLP实验室。产品研发、中试过程的试验结果不能作为登记试验数据。药效、残留、环境影响等与环境条件密切相关的试验以及中国特有生物物种的登记试验应当由境内单位开展。

2.3 加强农药登记试验监管

严格认定试验单位，按照规定条件和申请资料进行技术评审（包括资料审查、现场检查）。加强试验监管，省农药检定机构封样、三方留样，保存2年以上。适时查验封样及其相关信息，规范试验行为并保留原始记录。加强日常监督检查，严厉查处狠狠打击出具虚假报告行为。新《条例》精简了审批，保留了新农药登记试验需经农业部批准（审查安全风险、防范措施），其他大量的农药登记试验只需向试验所在地省级农业主管部门按相关要求备案。新农药登记试验经农业部审查批准后也要备案。

2.4 遏止同质化低水平农药产品泛滥的现象

严格控制配比梯度，相同有效成分和剂型的单制剂产品，含量梯度不超过3个；混配制剂的有效成分不超过3种；有效成分和剂型相同的混配制剂，配比不超过3个，相同配比的总含量梯度不超过3个；不经稀释或者分散直接使用的低有效成分含量农药单独分类。

2.5 强化农药风险监管

农药登记申请者须提交风险评估报告，提供的相关数据或者资料，应当能够满足风险评估的需要。加强助剂管理，农业部将根据农药助剂的毒性和危害性，适时公布和调整禁用、限用助剂名单及限量。使用时需要添加指定助剂的，申请农药登记时，应当提交相应的试验资料。为了防范新农药风险，新农药登记试验须经农业部审批。向中国出口的农药登记，还需提供在有关国家（地区）登记、使用的证明材料。

3 严格落实好农药生产许可制度

按照国务院简政放权、放管结合、优化服务的改革精神，采取行之有效的措施解决好农药生产管理存在的重复审批、管理分散等问题。新《条例》规定实行农药生产许可制度，明确农药生产企业应当具备的条件，并确定由省级农业部门核发农药生产许可证。规定委托加工、分装农药的委托人和受托人应当具备的条件和责任义务，并明确委托人应当对委托加工、分装的农药质量负责。

3.1 减少行政审批，统一许可条件

新《条例》实行“一个企业一证”，生产范围原药按品种填写，制剂按剂型填写，并区分化学农药和非化学农药。取消了“一个产品一证”的生产许可。统一全国的农药生产准入门槛，农业部提出技术人员、厂房设施、质量检验、规章制度、产业政策、安全生产、环境保护等方面的具体规定。

3.2 实行分类管理，淘汰落后产能

严格控制新设立化学农药生产企业或者非化学农药生产企业新增化学农药生产范围，按新规定重新申请生产许可证，须在省级以上化工园区内建厂。适当控制新设立非化学农药生产企业、家用卫生杀虫剂企业、化学农药生产企业改变生产地址或者新增原药（母药）生产范围，须进入地市级以上化工园区（工业园区），并按新规定重新申请生产许可证。禁止生产国家淘汰产品，不得采用国家淘汰的工艺、装置、原材料从事农药生产；不得新增国家限制生产的产品或者国家限制的工艺、装置、原材料从事农药生产。

3.3 规范生产行为，严禁生产假劣农药

新《条例》要求生产企业建立原材料进货记录制度，对采购的原材料要查验产品质量检验合格证和有关许可证明文件。必须按产品质量标准和生产许可证限定的生产范围组织生产，农药产品出厂销售须检验并附合格证，且建立出厂销售记录制度。农药包装须符合国家有关规定，且印制或贴标签。明确了农药标签应当标注的具体内容，特别要求标注可追溯电子信息码和用于食用农产品的农药标签必须标注安全间隔期。严禁生产假劣农药，假农药：（1）以非农药冒充农药；（2）以此种农药冒充他种农药；（3）农药所含有效成分种类与农药的标签、说明书标注的有效成分不符。按照假农药处理：（1）禁用的农药；（2）未依法取得农药登记证而生产、进口的农药；（3）未附具标签的农药；（4）未取得农药生产许可证生产农药。劣质农药：（1）不符合产品质量标准；（2）混有导致药害等有害成分；（3）超过质量保证期。

3.4 强化农药标签监管

农药生产企业必须按新修订的《农药标签和说明书管理办法》规定制作农药标签。农业部核准与农药安全性、有效性相关内容，企业信息自主标注，不得擅自修改经核准的农药标签内容。新《条例》增加了标注内容：（1）可追溯电子信息码。（2）限制使用农药应当标注“限制使用”字样，以红色标注在农药标签正面右上角或者左上角，并与背景颜色形成强烈反差，其单字面积不得小于农药名称的单字面积。并注明对使用的特别限制和特殊要求，如注明施药后设立警示标志，明确人畜允许进入的间隔时间。（3）贮存和运输方法应当标明“置于儿童接触不到的地方”、“不能与食品、饮料、粮食、饲料等混合贮存”等警示内容。（4）不得使用未经注册的商标，使用注册商标也应标注在标签的4角，所占面积不得超过标签面积的1/9，其文字部分的单字面积不得大于农药名称的单字面积。（5）不得标注虚假、误导使用者的内容。

3.5 明确委托加工、分装农药的范围和要求

农药生产企业在其农药生产许可范围内，可以接受新农药研制者和其他农药生产企业的委托，加工或者分装农药；也可以接受向中国出口农药的企业委托，分装农药。但委托人必须取得农药登记证，受托人须取得农药生产许可证，对委托加工、分装的农药质量负责。向中国出口农药的企业，可以委托国内农药生产企业分装农药，但不得委托加工农药（出口成品，而不能是需要加工的原料或半成品）。委托加工、分装假农药、劣质农药，双方均按生产假农药、劣质农药处罚。

4 严格落实好农药经营许可制度

根据我国实际情况，新《条例》取消农药经营主体仅限于供销社、农技推广站等主体的规定，实行农药经营许可制度，对高毒等限制使用农药实行定点经营制度，下大功夫扭转农药经营主体规模小、布局散、秩序乱，制假售假，以及违规销售禁限用农药等困局。

4.1 设立全国统一准入门槛

除经营卫生用农药外，实行农药经营许可制度，其中限制使用农药实行定点经营。明确了农药经营者应当具备农药和病虫害防治专业知识、能够指导安全合理使用农药、经营场所应当与饮用水水源和生活区域有效隔离等条件，以及申请农药经营许可的程序。分支机构可以不再重新办理农药经营许可证，但也应当符合经营许可条件的规定。农药经营者的分支机构经营限制使用农药的，应当符合限制使用农药定点经营规定。农药经营许可证由县级以上农业部门核发，限制使用农药由省级农业部门核发（与制定经营布局规划结合起来）。

4.2 严格规范农药经营行为

要求农药经营者建立采购台账和销售台账：采购农药时查验产品包装、标签、产品质量检验合格证以及有关许可证明文件，并如实记录，不得向未取得农药生产许可证的农药生产企业或者未取得农药经营许可证的其他农药经营者采购农药。销售农药时如实记录销售农药的名称、规格、数量、生产企业、购买人、销售日期等内容，并正确说明农药的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求和注意事项。明确规定农药经营者不得加工、分装农药，不得在农药中添加物质，不得采购、销售包装和标签不符合规定，以及未附具产品质量检验合格证、未取得有关许可证明文件的农药。规定卫生用农药分柜销售，其他农药不得在农药经营场所内经营食品、食用农产品、饲料等。还规定农药经营者必须履行对经营产品质量负责，承担侵权责任和科学推荐用药（卫生农药除外），以及回收农药废弃物等义务。

4.3 进一步明确农药进出口要求

（1）境外企业不得直接在中国销售农药，需要在中国设立销售机构或委托中国代理机构销售。（2）向中国出口的农药应当附具中文标签、说明书，符合产品质量标准，依法检验合格。（3）禁止进口未取得农药登记证的农药。

4.4 强调了农药生产企业、经营者义务

（1）对生产、经营的农药安全性、有效性负有质量责任。（2）对生产、经营的农药给使用者造成人身、财产损害的负有损害赔偿责任。（3）农药生产企业发现已登记农药对农业、林业、人畜安全、农产品质量安全、生态环境等有严重危害或者较大风险的，应当立即停止生产，通知有关经营者和使用者，向所在地农业行政主管部门报告，主动召回产品，并记录通知和召回情况。经营者、使用者发现问题应当停止经营、使用，通知有关方，报告所在地农业主管部门。（4）国家鼓励农药使用者妥善收集农药包装物等废弃物；农药生产企业、农药经营者应当回收农药废弃物，防止农药污染环境和农药中毒事故的发生。假农药、劣质农药、召回的农药和回收的农药废弃物等应当交由具有危险废物经营资质的单位集中处置。

5 严格管好农药使用

农药使用直接影响到农产品质量安全，要求使用者遵守农药使用规定，妥善保管农药，并在配药、用药过程中采取防护措施，避免发生农药使用事故。要下大力气解决农药使用中存在的随意用药、擅自加大剂量、超范围使用以及不按照安全间隔期采收农产品等问题。

5.1 规范农药使用者行为

（1）严格按照标签标注的使用范围、使用方法和剂量、使用技术要求等注意事项使用农药，不得扩大使用范围、加大用药剂量或者改变使用方法。（2）不得使用禁用农药。（3）标签标注安全间隔期的农药，在农产品收获前应当按照安全间隔期的要求停止使用。（4）剧毒、高毒农药不得用于防治卫生害虫，不得用于蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材的生产，不得用于水生植物的病虫害防治。（5）严禁使用农药毒鱼、虾、鸟、兽等。（6）不得在饮用水水源保护区、河道内丢弃农药、农药包装物或者清洗施药器械，须妥善收集农药包装等废弃物。（7）农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等规模使用农药单位应建立农药使用记录，如实记录使用农药的时间、地点、对象以及农药名称、用量、生产企业等。

5.2 明确政府责任

（1）各级农业部门要加强农药使用指导、服务工作，建立健全制度，组织推广农药使用的科学技术。（2）县级农业部门应组织植保、农技推广机构向农药使用者提供免费技术培训，提高广大农药使用者安全、合理使用农药的科技水平。（3）县级农业部门应鼓励和扶持设立专业化病虫害防治服务组织，并对专业化防治和限用农药使用进行指导、规范和管理。（4）鼓励和扶持实施农药减量计划、自愿减少农药使用量的行为。通过推广生物防治、物理防治、先进施药器械等措施，逐步减少农药使用量，县级政府应制定减量计划并组织实施。

6 严厉打击各种涉农药的违法违规行为

新修订的《条例》进一步严格了法律责任，加大了对违法违规行为的处罚力度。规定的违法责任包括刑事责任、行政责任和民事责任。刑事责任：生产经营假劣农药罪、伪造证照罪、玩忽职守罪等。行政责任：吊销许可证、罚款、没收非法财物、行政拘留、禁业等。民事责任：侵权赔偿，先行赔偿制度等。确保《条例》得到全面贯彻实施，尽快改变农产品安全事件频发的现状，从源头确保人们餐桌上的安全，全面提升我国农产品的国际竞争力。

6.1 严格监管部门和人员的责任

明确农业部门及其工作人员有不依法履行监督管理职责等行为的，依法给予处分和追究刑事责任。新《条例》规定县级以上人民政府农业主管部门及其工作人员和负责农药检定工作的机构及其工作人员，不得参与农药生产、经营活动。

6.2 加大了农药生产企业违法违规的处罚力度

生产假农药：（1）没收违法所得、产品及设备；（2）罚款为货值的10～20倍；（3）吊证－停业（关闭企业）；（4）禁业：未取得生产许可生产、未取得经营许可经营农药，或被吊销登记证、生产许可证、经营许可证，其直接负责的主管人员10年内不得从事农药生产、经营活动；（5）构成犯罪的追究刑事责任。

生产劣质农药：（1）没收违法所得、产品及设备；（2）罚款为货值5～10倍；（3）情节严重的吊证；（4）主要责任人禁业10年；（5）构成犯罪的追究刑事责任。

其他违规生产行为，如采购、使用未附具质量检验合格证、未取得有关许可证明文件的原材料，出厂销售未经质量检验合格并附具质量检验合格证的农药，生产的农药包装、标签、说明书不符合规定，不召回依法应召回的农药等：（1）没收违法所得、产品；（2）罚款为5倍以下；（3）情节严重的吊证。

6.3 加大了农药经营者违法违规的处罚力度

经营假农药和无证经营：（1）没收违法所得、产品及设备；（2）罚款为货值的5～10倍；（3）情节严重的吊证；（4）主要责任人禁业10年；（5）构成犯罪的追究刑事责任。 经营劣质农药：（1）没收违法所得、产品及设备；（2）罚款为货值2～5倍；（3）情节严重的吊证；（4）主要责任人禁业10年；（5）构成犯罪的追究刑事责任。

其他违规经营行为，如设立分支机构未变更经营许可证，或未向所在地县级农业部门备案。向无生产许可证企业或无经营许可证经营者采购农药，采购、使用未附具质量检验合格证或包装、标签不符合规定的农药，不停止销售依法应当召回的农药等：（1）没收违法所得、产品；（2）罚款0.2万～5万；（3）情节严重的吊证。境外经营者（直接在中国销售农药的）违法的处罚有：（1）没收违法所得、产品和设备；（2）罚款10万～20万；（3）向中国出口劣质农药情节严重或出口假农药的，由农业部吊销相应的农药登记证。

被吊销农药登记证的，5年内不再受理其登记申请。农药生产企业、经营者招用禁业人员从事农药生产、经营活动的，由发证机关吊销生产许可证、经营许可证。

6.4 加大了违法违规使用农药的惩处力度

对将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果等食用农产品的，规定了罚款等行政处罚和刑事处罚：（1）罚款：个人1万元以下，单位5万～10万；（2）行政拘留；（3）构成犯罪的依法追究刑事责任，分为生产销售不符合安全标准的食品罪和生产销售有毒有害食品罪。