亳州市公共财政支出绩效分析

刘迎迎++朱涛　景文燕

[提要] 财政支出绩效评价是推进财政资金管理科学化、精细化，提高财政资金使用效益的重要手段。本文对亳州市公共财政支出进行分析，从财政收入、支出结构、财政风险等方面对亳州市及区县财政支出行为进行分析，并对其中存在的问题进行分析，提出相应的建议。

关键词：公共财政支出；绩效分析；财政风险

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2017年7月6日

一、引言

财政支出综合绩效分析就是综合评估财政支出活动所取得的实际效果，它体现了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系。而从财政支出绩效评价的内容来看，主要包括以下几部分内容：第一，财政资金的使用情况、财务信息质量以及财务管理情况；第二，制定目标的合理性，以及与战略和规划的匹配性；第三，目标的实现程度，即是否产生预定的效果和收益，财政支出所实现的经济和社会效益等。当前，我国开展财政支出绩效管理活动仍然处在探索实践之中，中央和地方、不同的省市、同省的不同县区之间，财政支出绩效管理的做法不尽相同，各有优缺点。而财政支出绩效分析作为其中的一部分更是发挥重要的作用。

而近几年来，地方政府的债务问题越来越突出，引发了社会的关注。目前，地方政府的财政状况突出表现为财政收入增长放缓、支出刚性增长、财政收支不平衡加剧。尤其在“营改增”等财税改革背景下，归属于地方政府的财政收入不断减少，而同期地方政府支出却在增加，公共财政收支差额呈现逐年增大趋势，财政收支矛盾比较尖锐。地方政府要加大投资，推动经济增长，必然会不断寻求其他资金来源渠道。在这种大背景下，地方政府的债务问题开始凸显，并且对经济发展、政府职能的发挥产生了重要的影响。

基于上述分析，可以看出，在政府财政支出绩效评价的过程中，需要将政府面临的财政风险因素纳入进来，尤其是在目前地方政府债务问题凸显、财政风险上升的背景下，考虑将相关风险因素纳入到政府财政支出绩效分析中，可以更好地对政府的财政支出活動取得的效果进行较为合理和全面的评价。

二、亳州市财政支出绩效分析

（一）亳州市概况。亳州市位于安徽省。近年来，亳州市经济增长较快，财政收入也有了较快的增长，但是针对本市的财政支出绩效分析尚未见到。同时，结合当下地方政府债务问题情形，本部分将对该市的1区3县的财政支出绩效进行分析，分析其中的问题，并且提出相应的政策建议。

（二）亳州市财政支出分析

1、财政收入支出总量分析。表1表示了亳州市2012～2016年财政收支状况。从表中可以看出，2012～2016年，亳州市的财政收入呈现出稳步上涨的趋势，但同时，亳州市财政支出也呈现出上涨的趋势，且财政收支缺口呈现出上涨的趋势。同时，亳州市财政收入增速在最近几年中呈现出下降的趋势，2012年财政收入增速达到了36.9%，但是到了2016年，其增速下降到13.2%。从经济角度分析，亳州市是传统的农业大市，工业经济发展水平相对较低，经济规模和总量偏小，税收收入增长主要依靠本市重点企业和投资拉动。虽然近年来本市经济发展较为迅速，财政收入水平有了较大提高，但税源结构单一，缺少长期稳定的优质税源，财政收入依赖性较强，抵御风险能力较弱。（表1）

再看各个区县的财政收支情况。表2说明了亳州市各区县在2012～2016年财政收入情况。表中显示，在财政收入方面，除涡阳县在2014年财政收入有下降外，各个区县的财政收入在近几年来都呈增长的态势。其中，谯城区财政收入仍然在各个区县中排名第一位，利辛县财政收入水平较低。虽然各个区县的财政收入水平基本上处于增长的态势，但是从图1的财政收入变动情况来看，近几年来，利辛县、涡阳县、蒙城县的财政收入增长率处于下降的趋势，在2012年，各个县区的财政收入增长率达到30%左右，但是到2016年，这一数字降到了10%左右，涡阳县财政收入增速呈现先下降再上升的趋势。受到近几年国内经济大环境的影响，亳州市各区县的经济也受到了不同程度的影响，导致财政收入增长有限。另外，受到“营改增”、税收征管体系的影响，结构性减税效果愈发明显，地方政府的财政收入增长动力不足，收入难以持续稳步高速增长。（表2、图1）

表3说明了亳州市各区县在2012～2016年财政支出情况。表中显示，在财政支出方面，各个区县的财政支出总量在最近几年都有上升的情况，且财政支出变动较为不稳定，不同年份的财政支出变动情况差别较大，某些年份个别县区财政支出会出现接近40%的增长或者10%以上的减少。而从图3可以看出，亳州市各区县2012～2016年财政收支差额总体上呈现扩大趋势，其中，蒙城县财政收支差额最高，且变化也较为明显。（表3、图2）

通过以上分析可以看出，亳州市及其各个区县在最近几年来，财政收入与支出的矛盾较为明显，财政收入增加速度下降，财政支出总量总体上呈现增长的趋势，且变动不稳定。实际上，近年来，亳州市财政总收入保持了持续增长，未来几年内财政收入将出现新的增长点，但地方财政收入总量偏低，可用财力增长仍然有限。面对经济社会发展对财政资金的刚性需求，不仅在加大教育投入、推进其他事业单位绩效工资改革、落实民生工程配套、调整公务员津贴补贴等方面需要增加支出，政府偿债也需要增加支出。另外，随着国家房地产调控政策的持续实施，土地出让收入较之前减少，财政收支矛盾仍将十分突出。（图3）

2、财政收入支出结构分析。对财政收入支出结构指标进行分析，主要是对财政收入和财政支出的结构是否合理进行分析，有助于说明不同的财政支出结构对经济的影响。如果投向社会保障、环保、农林水事务等方面的公共资金比重越高，则说明该地区财政支出的公共性越强，如果投向行政管理的财政资金比例越小，则说明该地区财政支出负担较小，有更多的资金投向民生和经济发展领域。如果该地区的税收收入占财政收入的比重越高，则财政收入来源就有较为可靠的保障，财政收入的稳定性较高。这主要是因为非税收入本身容易受到政策、经济形势的干扰，变动性较大，如果地方政府的非税收入占比较高，那么地方政府的财政收入容易发生较大幅度的波动。

从图4中可以看出，亳州市市本级财政总收入中税收收入占比在90%左右，且在最近几件出现了下降的趋势，这表明，亳州市财政收入的稳定性有了一定程度的下降，需要引起关注。同样，在亳州市市本级地方财政收入中税收收入占比也有同样的下降趋势，这说明，无论是财政总收入还是地方财政收入，其收入稳定性都出现了不同程度的下降。（图4）

图5和图6反映了亳州市各个县区财政总收入和地方财政收入中税收收入的占比情况。从图5中可以看出，如果只考虑财政总收入中税收收入的占比情况，可以发现在2012～2016年期间，该比率变动幅度较小，基本上稳定在75%～85%之间。根据图6，如果考虑地方财政收入中税收收入占比的情况，则亳州市各县区的变化幅度基本不大，该比率稳定在70%～80%左右。这说明，从地方财政收入的角度来看，财政收入的稳定性较好，变化不大，地方财政的税收收入来源相对较为稳定。（图5、图6）

从图7可以看出，2012～2016年，谯城区在农业支出水平和环境保护支出水平总体上都呈现上升态势，但是环境保护支出水平仍然处于比较低的水平，同时，行政管理费水平呈现下降的趋势。这种走势说明：谯城区在这段期间内加大了对农业支出水平的力度，同时也降低了在行政支出上的比重，尤其是在2016年，行政支出的比重有了较大幅度的下降。但同时，谯城区的社会保障支出水平以及医疗卫生支出水平与2012年相比，出现了下降，这些支出需要进一步加强投入力度。（图7）

从图8可以看出，2012～2016年，利辛县在社会保障支出水平、教育支出水平、农业支出水平和医疗卫生支出水平总体上都呈现上升态势，而行政管理费水平呈现下降的趋势。这种走势说明：利辛县在这段期间内加大了对社会保障支出、农业支出和医疗卫生支出的力度，同时也降低了在行政支出上的比重，尤其是在2016年，行政支出的比重有了较大幅度的下降。但同时，利辛县的教育支出水平与2012年相比，出现了下降；环境保护支出水平近几年呈下降趋势，这一状况需要改善。（图8）

从图9可以看出，2012～2016年，蒙城县在社会保障支出水平、农业支出水平总体上都呈现上升态势，而行政管理费水平也呈现下降的趋势。这种走势说明：利辛县在这段期间内加大了对社会保障支出、农业支出的力度，同时也降低了在行政支出上的比重，尤其是在2015年和2016年，行政支出的比重有了较大幅度的下降。但同时，利辛县的教育支出水平与2012年相比，出现了下降；医疗卫生支出水平在2014年达到较高水平后出现下降趋势；环境保护支出水平在2016年有了小幅提升，但是仍然处于较低水平。（图9）

图10展示的是涡阳县2012～2016年财政支出结构水平图。可以看出，2012～2016年，涡阳县在社会保障支出水平呈现上升态势，而行政管理支出水平呈现下降的趋势。这种走势说明：利辛县在这段期间内加大了对社会保障支出的力度，同时也降低了在行政支出上的比重，而且涡阳县的行政管理支出水平在亳州市1区4县中是最低的，且在这期间一直处于下降趋势。但同时，利辛县的教育支出水平、农业支出水平和医疗卫生支出水平与2012年相比，出现了下降；环境保护支出水平在2016年有了小幅提升，但是仍然处于较低水平。（图10）

（三）亳州市财政风险分析。截至2016年末，亳州市纳入预算的地方政府性债务余额水平较高，还本付息压力较重。同时，国务院于2014年明确了地方政府性债务管理改革的方向和路径，严格限定了举债主体、举债规模、举债方式和举债程序，同时要求剥离融资平台公司政府融资职能，对地方政府财务状况产生深刻影响。

由于近年来地方政府财政收入增长放缓，支出刚性增长，财政收支不平衡加剧。以亳州市为例，2012～2016年，该市地方财政收入增速放缓，而中央收入增速攀升。而同期民生支出稳步增长，如教育、农林水事务、社会保障和就业、城乡社区事务、医疗卫生与计划生育、住房保障、科学技术、交通运输等民生支出增多。公共财政收支差额呈现逐年增大趋势，财政收支矛盾比较尖锐。地方政府要加大投资，推动经济增长，必然会不断寻求其他资金来源渠道，如高度依赖土地财政，通过地方政府融资平台融资，国家在2014年对地方政府举债行为进行规定和规范，融资平台渠道受到限制，地方政府又通过部分国有控股的建设投资公司（隐性平台）银行贷款或者发行城投债，以及地方政府与金融機构、社会资本设立城市发展基金的获得资金，带动地方隐性债务快速上升。

财政增收压力大、财政收入结构不优、土地财政问题突出、收支矛盾加剧、地方融资规模膨胀、隐性债务风险加大等一系列问题，根源在于地方财权与事权的严重不匹配，在于中央与地方的事权和支出责任，未得到科学、清晰划分。

同时，上述风险问题的存在会对货币政策的有效传导、流动性管理、落实去杠杆任务、信贷结构的优化调整等方面造成不利影响，也对国家和地方的稳定发展造成不良影响。

三、亳州市财政支出绩效存在的问题

（一）财政收入支出矛盾比较突出。一方面要完成保工资、保运转、保民生的任务；另一方面要发展、要建设，但又要保证地方财政安全、防范和规避债务风险。本市各区县财政捉襟见肘的状况和需要大量财政资金以促进经济发展的现实矛盾凸显。无奈之下，就只能通过暂付款和举借政府性债务来解决，如暂付款过大，将会影响到国库资金调度，使正常预算执行受到冲击，地方政府性债务过大，则影响财政安全。另一方面对上级财政资金补助依赖强，上级资金补助缺口大，财政收支平衡难度进一步加大。这样的财政收入支出矛盾导致了地方政府不得不举借债务来缓解收支矛盾压力，使得政府债务规模较大，还贷压力较重，且影响社会经济稳定。

（二）财政支出绩效的法律、法规尚不健全。财政支出绩效评价的相关法律、法规尚不健全，未明确绩效管理主体的责任和义务，以致预算部门、项目实施单位等实施主体对绩效管理可深可浅的自由选定空间大，导致“重分配轻绩效”的现状。制度建设相对滞后，绩效评价开展缺乏有力的制度保障。由此导致了尽管各级财政部门一直在推进此项工作，但这种工作开展当前只限于财政部门在积极推进，还没有成为各级政府部门的硬任务、硬要求，多数部门也没有将预算绩效管理及其评价纳入到部门重要管理工作中去，不利于预算绩效管理工作的全面深入开展。

（三）财政支出绩效评价指标体系尚未较好地构建。科学合理、规范统一的评价指标、标准体系尚未建立，难以满足不同层面和不同性质的绩效评价需求。财政支出范围广，许多带有公共产品特性的支出，难以用量化指标衡量，而定性指标又具有较大的主观性，评价主体和评价目的不一都会带来指标和标准设计上有所侧重，指标体系的科学性和评价结果的客观性值得商榷。

四、提高和完善财政支出绩效的措施

（一）加大收入监管力度。建立任务目标考核机制，责任落实到人，按收入实现进度强力推进；建立收入动态跟踪监督机制，定期采集收入運行信息，分析影响收入增减变动的因素，发挥部门联动作用，确保应收尽收。

（二）继续压缩行政管理费支出水平。严格执行中央厉行节约、反对浪费的各项规定，大力压缩“三公经费”和一般行政经费，健全厉行节约反对浪费机制，以降低行政成本，力争将有限的财力向加强和优化公共服务倾斜，向保障和改善民生倾斜，不断提升公共服务质量和民生保障水平。

（三）完善财政支出绩效的法律、法规。需要对财政部门授予相关权力，对重点、难点、热点财政支出行为进行事前、事中、事后的全程监督。加快建立健全财政资金绩效管理体系，强化部门的支出责任和效率意识，扭转原有的“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”的粗放式财政支出和预算管理方式，强化预算绩效和支出管理理念。若发现部门政府财政支出中的不合理行为，需要及时阻止或者停止对该部门的拨款，将情况向政府和人大部门进行通报，追究相关责任人的责任。

（四）加大对教科文卫和社会保障支出力度。随着社会保障工作任务的不断加重，目前面临着部分基金当年收不抵支、社会保障金支出压力日益严峻的现实问题，这就客观上要求财政部门要按照公共财政的要求千方百计调整支出结构，增加对社会保障补助支出。一方面要合理确定行政事业性经费标准，压缩偏高的管理费用支出；另一方面要逐步退出竞争性领域的投资，通过建立社会保险补助支出制度，逐渐提高社会保障补助支出占财政支出的比重，按照有关要求加大对社会保障资金的投入力度，确保各项社会保障政策落实到位。

（五）强化内部和外部监督机制。各区县部门应对规定金额以上的财政支出项目，由项目实施单位开展绩效自评工作。通过组织预算部门开展财政支出项目绩效自评，增强部门支出责任和效率意识，树立绩效管理理念，提高财政资金使用绩效和科学化精细化管理水平。制定和完善第三方独立机构参与评价模式，制定专家和中介机构参与预算绩效管理办法，建立绩效评价专家库和中介机构数据库，吸收专家和社会中介等第三方独立机构积极参与，促使绩效评价工作向纵深发展。

（六）加强政府债务管理。及时和妥善处理债务偿还和在建项目后续融资。还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。清理规范融资平台公司，禁止政府违规担保行为。区县等各级行政部门需要严格执行有关规定，不得违法违规举借债务以及使用国有资产为其他单位和企业融资进行抵押或质押等。同时，加快研究建立规范的地方政府举债融资机制。

主要参考文献：

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