旅游地撤县设市内在逻辑分析

阮皓雅

[提要] 撤县设市是深化行政区划改革的重要手段以及党和国家推进新型城镇化建设的重要举措。本文通过引入江西省九江市星子县进行撤县设市的案例，从可行性、影响因素、形成机理等方面，阐述旅游地撤县设市的内在逻辑。

关键词：撤县设市；旅游地；行政区划改革

中图分类号：F291 文献标识码：A

收录日期：2017年5月23日

一、“撤县设市”发展历程

（一）“撤县设市”的内涵。“撤县设市”一般意义上有两种解释：第一种是“切块设市”，指对于具备人口较大、实力较强条件的非县城所在地的镇为中心城区，将周边一定空间范围内的乡镇划出单独设县；第二种是“整体设市”，将一个县级行政单位整体改为县级市，将广大农村区划为主的县改为平级的以城市区划为主的县级市，包括由一个县直接升格或者几个县整体合并。本文主要讨论旅游地撤县设市的是第二种“整体设市”的情况。

（二）撤县设市的标准。“撤县设市”即“县级市”的出现是为了适应经济的发展和城镇化建设水平提高的现状，虽然从行政级别上说县与县级市是同级，但二者功能上各有侧重，县的工作重心是农业问题，但市的主要功能是工业与城市建设等。民政部在1993年对于非民族地区撤县设市的主要指标调整后归结为表1。从表1可以看出，对于人口密度不同的地区，撤县设市的各项指标数值有所不同，县“升级”为县级市所需要的财政资源、工业产值要求基本与县规模呈正相关。撤县设市的审批流程复杂，需要经由地方上报，再由上层层审批。（表1）

二、案例引入

（一）星子县概况。星子县，原为江西省九江市下辖县。2016年5月，撤销星子县，设立县级庐山市。庐山市由省直辖，九江市代管，全县人口28.08万人。其中农业人口18.01万人。星子县利用其背倚庐山、面临鄱阳湖、北与庐山管理局山体相连的丰富旅游资源加大对于旅游业的投入，到2014年，星子县已经成为省重点旅游产业集群。表2反映出，星子县在近五年来第三产业的比重呈上涨趋势，且旅游收入涨势较快，县政府将旅游业作为重点产业发展。（表2）

（二）庐山区概况。庐山是国家5A级旅游景区并入选世界文化遗产，包括庐山主要风景区及山上牯岭镇在内的区域曾经划归九江市辖区庐山区。目前，庐山区户籍人口总数达22.59万人，其中非农业人口10.87人，将近一半。由表3可以看出第三产业逐渐成为庐山区的主导产业，城乡一体化进程不断加快，庐山区在三产业比、居民人均可支配收入及旅游附加值层面都远远超出星子县。（表3）

（三）星子县撤县设市“风波”。2013年10月15日，中国共产党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”。随后，国务院民政部立即按照《决定》制定新的设市标准，其中拟决定一批地点进行设市，其中就包括江西省九江市星子县。2016年4月8日，有记者从江西省相关部门获得证实，将调整撤销星子县，设立庐山市，而庐山区更名为濂溪区。但江西省民政厅相关人士在接受记者采访时表示，目前还没有收到国务院批复的正式文件，对于星子县会不会成建制地变为庐山市以及区划的具体调整尚未得到具體回复。随后各大网站的相关报道及百度百科词条内容全部被撤销，使得星子县撤县设市一事变得“悬而未决”。

其实，星子县要撤县设市的传闻早在2010年的时候就在民间引起过一阵讨论，在其中关注此事的民众出现了截然不同的态度。对于星子县的居民而言，县城变为“市”，从此个人身份也由县域居民而“升格”为市民是一件可喜的事情；而九江市民对此表示不以为然，认为星子县离开九江发展不起来，撤县设市是对庐山旅游收入的浪费。二类群体出现网络骂战，一时间网络氛围较为紧张，但此事没有官方正式批复。在2014年，星子县进行撤县设市的传言又出，时至今日才定。

三、撤县设市的内在逻辑分析：案例的视角

（一）星子县撤县设市可行性。撤县星子县建立庐山市，在现实操作中具有一定可行性，主要体现在指标、后续影响两个方面。其一，星子县的各项指标均符合撤县设市标准，星子县总面积894平方公里，到2014年，人口达26万人，人口密度达290.87人/km2，按照民政部1993年公布的修改版撤县设市标准，星子县的经济指标达到了撤县设市的标准；其二，星子县作为著名旅游资源丰富地区，撤县设市的行政区划改制是重要的外生变量，能有效地促进基础设施建设和旅游业发展之间的良性循环。九江市区附近仅有的动车站为星子县境内的“庐山站”，其设立已经成为了一个吸引游客的标志，也成为了其行政区划改革必要的信号。进行撤县设市采取城市管理模式可以促进城镇化与旅游经济的互动，推动星子县基础设施建设与旅游业发展良性循环。

（二）推动撤县设市的因素分析。在本文中，将推动撤县设市的因素简要分为政治利益与经济利益两个方面，其具体内容总结如表4所示。（表4）

1、经济利益因素分析

（1）促进本地区的经济发展。根据部分学者的实证分析，撤县设市能为当地带来经济水平的增长。黄亮雄等（2013）基于广东73个县（市）的实证分析发现：相比于没有发生撤县建市的县，发生撤县建市的县域获得了更高的经济增长；常黎对于河南省经济区划与经济发展进行研究发现：行政区划调整与市域GDP增长呈现明显相关性，且经济总体发展水平较低的市域，县改市的经济促进作用更明显。经济利益的增长是星子县选择推进撤县设庐山市进程的最直接原因。

（2）经济权限增加。撤县设市根源在于中国城市的行政主导模式，这种模式的本质就是权力干预资源配置。“撤县设市”促进本地区经济增长的作用机制是通过行政地的经济权限增加来实现的。县级市政府经济决策权和自主权适当扩大，往往拥有“副地级市”的审批权，由省里给予的优惠政策更为明显与易得。

根据相关学者的研究，可以得出经济权限增加的作用传导机制体现在以下三个方面：（1）在政府税费方面，县升级为县级市后，城市维护建设税的地方财政计提比例由5%提高至7%； （2）在市政建设用地规划方面，县级市在城镇的基础设施建设上比县的自主权要大，政府可以获得更多的土地出让收入；（3）在行政职权范围方面，县级市有权开设国有银行支行，在外贸和投资项目审批上也有更大权力，可以吸引更多的外商投资，一般情况县仅能审批100万美元以下的建设项目，县级市的审批权限扩大了几乎30倍。在成为省内计划单列市后，县级市有权直接向省政府申报投资项目。

而在显性、公共的经济利益之外，还存在官员个人基于权力增长所获得的灰色收入，如在招商引资过程中的政府寻租收入、贪污腐败收入等，除此还有官员个人政治地位提升获得其他单位待遇、声誉等隐形的、间接的收益。

2、政治利益因素分析

（1）集体政治利益。地方政府的利益意识逐渐膨胀，撤县设市除了经济利益之外，还存在基于权力自肥的“行政功利”，随着管理职能的扩大，可以多设一些机构、多安排一些编制人员名额，且公务员的行政级别与工资补贴都会得到提高。对于当地政府部门而言，整体的政治利益都得到增长。

（2）官员个人升迁。官员任免制度是中国政治体制的重要特征，晋升激励作为政治激励促使地方政府官员去推动地方经济发展。县级市的行政区划变动通过民政部报经国务院批准能够成功在很大程度上说明中央对于当地经济发展的肯定；成为县级市后，衡量政府工作效能的标准提高，而达到绩效考核标准的官员更容易受到上级肯定。县级市的书记较多由副厅级官员如地级市的市委常委等兼任，成为县级市的领导人在某种程度上可以加快政治晋升与提拔進程。

（3）民众自豪感。仅从名称上看，当星子县改为“庐山市”后，由于“庐山”的声名远播，本地的知名度会相应增加，“市民”的称呼更加体面、更有声誉，地方民众对于本地的自豪感会增加，对于当地政府的信任感也会相应增长。

（三）内在逻辑——政治锦标赛倒逼机制。从上文的分析中可以看出撤县设市地区能带来明显的政治与经济收益，这是促进撤县设市的最直接原因，但是促使其产生的根本原因在于政治锦标赛式行政机制倒逼官员进行行为选择。中国政治体制中有显著的锦标赛特征，即以GDP为主的政绩考核体制和官员任免制度挂钩，以考核施加竞争压力。周黎安（2004）提出了一个具有锦标赛特征的政治晋升博弈的简单模型，认为我国地方官员具有双重特征：一方面是经济参与人，即像任何经济主体一样关注经济利益；另一方面是政治参与人，关注政治晋升和政治收益。因此，地方政府的优先目标是地方经济发展，因为这不仅直接关系到地方政府的财政收入，还关系到政治官员的政治收益。正是在这样一种机制下，行政区划的改革成为了地方政府谋求发展的一种手段。撤县设市作为一项政治制度，以其资源配置（行政审批权、招商引资规模等）对地方官员进行了经济与政治的双重激励。

四、结论

旅游地撤县设市的内在逻辑在于，在政治竞标赛式的行政机制中，以考核和晋升为压力促使官员不得不促进本地经济的发展，以增进地方利益和提高地方政府官员收益。为了获取更多的政策支持与资源下放，一些达到撤县设市标准、经济较为发达的地区如旅游地争取行政区划的改革如撤县设市，而这又能够促进不论是官员个人还是当地发展的政治与经济利益增长。但对于撤县设市过程中地方政府之间相互制约行为选择分析还有待具体的实证探究。

主要参考文献：

[1]杨文光.撤县设市的法律规制[D].山东大学，2015.

[2]黄亮雄，韩永辉，舒元.“撤县建市”提升了地方绩效吗——基于广东省73个县（市）的实证分析[J].学术研究，2013.6.

[3]庞明川.中央与地方政府间博弈的形成机理及其演进[J].财经问题研究，2004.12.

[4]常黎.河南省行政区划与区域经济发展研究[D].河南大学，2007.

[5]罗天昊.“撤县改市”热的体制根源[J].领导文萃，2013.16.

[6]李平.县级市政府职能转变的若干问题研究[J].中国行政管理，2000.6.