草原生态保护补助奖励机制政策实施中存在的问题及思考

王琼

【摘要】：草原生态保护补助奖励机制，是近年来我国最重要的草原生态补偿机制，对于宁夏牧区维护天然草原的生态功能，促进牧区经济、社会、生态协调发展具有重要意义。作者通过多年的项目实施，总结梳理了存在的问题，并就发现的问题进行了思考，提出了有针对性的建议。

【关键词】：草原生态保护 奖励机制 问题 思考

草原生态保护补助奖励政策是指国家为保护草原生态环境付出代价者支付相应的费用，即对为了保护草原生态环境而遭受损失或改变生产方式的牧民给予资金上的相应补偿和政策上的优惠奖励以及帮助，从而实现在保护草原资源，改善生态环境的前提下，牧民生计得以保障的一项综合性政策。

1、实施效果

1.1生态效益

实施草原生态保护补助奖励机制多年来，随着生态奖补政策的深入落实，天然草原资源得到了有效保护，生态环境得到了明显改善。同时，随着草原植被的恢复，土壤根系量不断增加，有效减少了地表径流，减缓了水土流失，提高了土壤中的有机质含量，改善了土壤结构，增强了土壤涵养水源的功能，草原植被的生态功能明显提高。

1.2社会效益

草原生态保护补助奖励机制的实施，彻底转变了牧民的传统思想观念和畜牧业生产经营方式，促进牧民群众生产经营方式由粗放管理向设施集约管理转变，由单一的牧业经济向复合经济转变。农牧区人口从游牧居住的草原到相对集中的园区、城镇或其它条件较好的地方，这种由分散到集中的变化，使牧户的家庭居住条件因此改变，交通通讯、文化教育及生活设施得到改善。这种变化对促进当地社会和谐稳定发展起到了很大作用。

1.3经济效益

实施草原生态补奖机制政策后，通过发放禁牧补助，在一定程度上增加了牧民的经济收入，提高了牧民的生活水平，同时，草原生态补奖机制政策促进了当地畜牧业由草原畜牧业向设施畜牧业、生态畜牧业转型，养殖规模和养殖效益明显提高，基本实现了“草原增绿、牧业增效、牧民增收”的共赢目标。

2、草原补助奖励政策实施后出现的问题

2.1领导机构不健全。没有成立相应的领导机构，财政、农牧部门、乡镇缺乏联动，配合不紧密，协调不到位，不能及时有效发现问题，解决问题，导致补助奖励政策落实效率不高，资金发放不及时。

2.2补奖标准单一无侧重。区域内草原生态资源状况、人口数量、牧民人均收入消费水平是有差别的，在贯彻补助奖励额度“封顶保底”政策的基础上，应该集中有限资金差别发放，向基本草原区、生态脆弱区予以倾斜，同时，避免出现因补贴额度过高“垒大户”和因补贴太低影响牧民生产生活的现象。

2.3基本草原保护意识不强。推行基本草原保护制度不力，没有划定基本草原，设立保护标志，很大程度上还没有把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置，实施最严格的保护。

2.4缺少统一规划。农牧、林业、水保各部门各司其职，经常出现同一座山，却唱着不同的戏的现象，各行其是，重复投资，重复建设，没有宜林则林，宜草则草的统一规划，很难确保基本草原用途不改变，数量不减少，质量不下降。

3、对于第二轮实施草原补奖政策几点思考

3.1建立草原生态保护补助奖励的长效机制

实施草原生态奖补政策是保护草原生态环境，促进畜牧业可持续发展的重大举措。草原生态系统具有易破坏、难修复、较为脆弱的特点，因此，要想使草原生态好转，需保证草原补助奖励政策在一定时间内连续有效地发挥作用，一个周期实施结束，由第三方对政策实施效果进行全面评估，以评估结果为依据，适时调整措施，形成稳定健全的草原生态补助奖励长效机制。

3.2简政放权，允许地方政府因地制宜调整政策和补偿标准，尤其对基本草原，生态脆弱的草原区给予特殊政策，才能更好地实现生态治理效果。

建议在新一轮的生态奖补中，允许以区（县）为政策实施主体和责任主体，按照“任务、资金、办法、责任”四到位的原则，因地制宜，制定更为合理的禁牧补偿标准，如在基本草原区、生退脆弱区加大禁牧力度和补助力度，逐步探讨实行草原生态补偿标准差别化的可行性。

3.3 加强草原执法监管工作水平

禁牧的监督管理是一项长期而艰巨的任务，需要机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力、工作人员素质合格的团队。建议加强执法队伍建设，加大资金投入，加强草原管护与监测方面的基础设施建设，配备相关设施设备，完善草原管护与监测体系建设。确保禁牧区禁得住，达到实施补奖机制的预期目标，实现草原生态恢复后不反弹。

3.4尽快建立生态补偿与生态保护效果挂钩的机制

禁牧区是否真正实现了禁牧，对于草原生态补偿生态目标的实现具有重要意义。在新一轮奖补中，要加强草原生态补偿的监管和评估，如以区（县）整体为评价单元，建立对生态奖补政策执行情况的监测评估制度和方法，生态奖补资金要与草原生态改善目标挂钩。微观层面上，要区别对待参加生态补奖机制牧户，根据其实际减畜情况进行补助，如适当提高完全禁牧户的补贴标准，将遵守方案的牧户与违规超载放牧的牧户的补贴标准分开层次，牧户当年的草原生态补奖资金，在下一年按照统计的该牧户实际减畜情况进行发放。

3.5重视对禁牧区牧户后续产业扶持

如何使牧民搬得出、稳得住、能致富，因此需要建立后续产业扶持政策和长效机制，从住房安置、就业安置、技术培训、社会保障等多方面来妥善安置禁牧转移牧民。否则项目到期后，大量禁牧转移牧民居无定所、无所事从，长期游离在城镇与牧区之间，牧民生活出路和生活前景令人担忧。

结语

草原在我国生态环境保护和经济社会发展中具有重要战略地位。加强草原生态保护，促进牧民增收，对于保障国家生态安全，促进构建和谐社会具有重大意义。全面建立草原生态保护补助奖励机制，是党中央、国务院统筹我国经济社会发展全局做出的重大决策；是深入贯彻落实科学发展观，促进城乡区域协调的具体体现；是加快草原保护，建设草原生态文明的重要举措。要深刻认识实施草原生态保护补助奖励机制的必要性和紧迫性，精心组织、周密部署，把实施草原生态保护补助奖励机制作为稳当前、保长远的紧迫而重要的任务抓实抓好。

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