治理主体多元化视角下农村基层问题研究

王慧+刘桃

摘要：治理理论产生于西方，随着我国社会经济发展，在我国农村基层社会治理也应运而生，农村治理首先要关注治理主体的多元化。我国基层治理主体包括村委会和村支部、乡镇政府和村民，而我国农村基层治理主体多元化面临着困境，如乡镇政府职能错位、村两委权责失调、农民参与不畅、农村自治组织管理不善，因此，实现农村基层治理主体多元化的可行性路径有：理顺乡镇政府职能、明确村两委关系、健全农民参与表达机制、健全农村自治组织等。

关键词：治理主体；多元化；农村基层

中图分类号：D267.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）23-0270-02

作者简介：王慧（1992-），女，汉族，内蒙古鄂尔多斯人，东北师范大学政法学院，政治学理论专业硕士研究生在读；刘桃（1992-），女，汉族，内蒙古锡林郭勒人，东北师范大学政法学院，政治学理论专业硕士研究生在读。

一、治理主体多元化的理论概述

治理理论产生于西方，近年来逐步引入我国，成为我国治国理政的指导性理论。随着农村的传统行政管理变革，在我国农村基层产生了农村自治。农村自治本质是农村治理，因而農村自治首先要关注治理主体的多元化。

农村治理要求治理主体的多元化，一方面，政府提供积极有效的治理，以企业家的思维方式管理社会事务，破除传统的集权式作风，真正做到“简政放权”，另一方面，公民积极参与公共事务管理成为社会治理的标志，通过政府、企业和公民社会的交流平来整合社会资源，实现政府和公民良性互动。现实中我国政府部门存在职能交错、职责不清、多头管理等问题，出现了机构冗杂、权力膨胀和腐败等问题，因此，改变政府的绝对管理者角色成为重要问题。此外，庞杂的社会管理事务需要管理主体多元化、管理权力明晰化，过度的权力使公民社会缺乏应有活力，使社会自治能力低下，而将还权于社会则可以保证公民自由，减轻政府重担。由此可见，确立多元主体参与的管理模式对于农村基层治理极具现实意义，优化农村公共治理格局，促进新型治理的产生，努力让基层社会朝着善治的方向发展。

二、农村基层治理主体结构分析

（一）村委会和村支部

村委会是独立于行政系统之外的组织，是自治的执行机关，村委会负责管理村级事务，实行村务公开，在上级乡镇政府的指导下开展基层工作，并接受村支部的监督，村民委员会的职责是管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，及协助维护社会治安，此外还处理一些和村民有关的事项，如给外出打工的村民开证明、介绍信，除了这些公共事务之外，村委会并不干预个人的经济社会生活。而村级财务由村委会主任管理。此外，党支部也参与村务的管理工作，村委会和村支部成员常常有职责交叉，大部分情况都是村委会和村支部一起开会研究村中的重大事项，村支部在基层治理中处于领导核心地位。主要通过一是政治上的领导和思想上的领导贯彻党的路线方针政策、教育党员和村民遵守社会公共道德，同时实现有效参与和带动作用。

（二）乡镇政府

乡镇政府对于村委会的作用是：对村民委员会的工作进行指导，但是属于村民自治范围内的事项由村民自己管理。乡镇政府通过运用手中的资源发动村委会的工作，为村委会下达指令，乡镇政府对村委会的关系并非简单领导关系，而是对村委会进行有效的指导，而村委会负责贯彻执行上级的方针政策，这个过程中双方的地位是平等的：村委会为上级政府提供服务，上级政府为村委会提供资源，人民群众和村委不能离开乡镇政府而存在。

（三）村民

村民是在国家权力内的我国最具特色而非常重要的群体，村民享有民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权等四项自治权，村民是有权选举村民委员会，村民会议，村民委员会是村民行使自治权的组织平台，但村民会议仅仅临时存在的自治权组织形式。需要说明的是，由于农村传统社会文化的影响，村民虽然是自治主体，却被排斥在决策体系之外，因为村民缺乏民主素养、社会缺乏相应的利益表达机制，因而参与意识薄弱，因此，坚决维护村民自治权力，并建立健全村民参与和利益表达机制是维护村民自治主体的必要条件。

三、农村基层治理主体多元化面临的困境

（一）乡镇政府职能错位

乡村治理区别于传统的管理在于行政干预的减少，然而，乡镇政府是国家行政机关，拥有政治权利，掌握政治资源，其地位、权利就决定了乡镇政府的职能，即贯彻落实上级政策、分配资源、指导村委会的工作。但是这些目标、计划和任务并不是乡镇政府直接进行落实，而是自上而下的、层层传递的。由于主体差异或者对信息进行加工和过渡，也由于多层次的传递路径，这便产生了信息传播中的信息丢失、接受不全等问题导致的信息失真，由此产生上下级信息不对称问题。因而乡镇政府在履行职能时存在偏差，村委会贯彻落实这些任务的过程往往并不能真正落到实处。此外，乡镇政府受上级组织的领导，规定了必要的职责权限，乡镇政府必须完成这些任务，这就迫使乡镇政府为了有效完成任务，便会施加压力于村委会，这便让乡镇政府对村委会的指导地位变成了领导地位。

（二）村两委权责失调

村民委员会作为国家和政府任务的执行者，又承担管理村级事务职责。这必然产生顾此失彼的现象，政务和村务之间的矛盾较多，村委会的角色失调产生了不良影响，但是，村委会作为自治组织而非行政组织，缺乏应有的职能和实现职能的财力和物力支持、也缺乏行政权力和权威，这对于村委会来说是一种超越自身职能的负担，此外，无法完成任务也会造成上级组织的压力和失去村民的信任和支持。

此外，村两委权责不明也是重大问题，前文所说，村委会和村党支部共同管理公共事务，共同分享权力，村委成员和村支部成员存在交叉，如村委会主任兼任支部副书记，其权限划分在很多方面都有所不同，有以下几种情况：“书记中心决策模式”、“主任中心决策模式”和“共同决策模式”，现实中很难说清楚职责权限问题。endprint

（三）农民参与不畅

村民参与能力较弱，首先，农民是存在于广大农村的以家庭为单位而分布的人群，缺乏组织性。其次，农民自身存在局限性，比如文化知识素养的贫乏、参与热情低、缺乏把握村政的能力。此外，由于自身生活环境的局限导致农民接收信息贫乏，信息渠道不畅通。除此之外，在制度建设方面缺乏相应的利益表达渠道和利益表达机制更成为公民参与的障碍，这不仅使他们丧失了参与动力，更磨灭参与信心，更甚者会降低农民对村级自治组织的认同感和归属感。最后，村民出现参与不足的问题也归结为对精英和权威人物的依附，因为他们政治素养更深厚、人脉更广博、威望更大，因而能够获得更多的追随者，但是仅仅依靠权威和精英人物并不能完全解决村民的利益问题，更多的通过利益表达渠道才是解决这一问题的有效途径。

（四）农村自治组织管理不善

农村自治组织的职能是和政府共同进行公共事务。而现今我国农村自治组织机制不健全，运作过程的不规范，内部的管理不完整。此外，农村自治组织较为单一，规模小，活动少，缺乏专业性，大多都是一些村级民俗活动，因而造成以家庭为本位的联系，这些很大部分都源于农村文化环境的落后和缺乏精英知识分子等问题，此外，资金的缺乏页导致活动的难以开展。

四、实现农村基层治理主体多元化的可行性路径

（一）理顺乡镇政府职能

规范乡镇政府行为最重要的是明确乡镇与村之间的权限范围，有效连接乡镇行政管理和村民自治，就需要从以下几个方面解决：

乡镇政府要明确自身职能，乡镇政府的职能应该是社会管理、提供公共产品和公共服务，改善经济发展环境。乡镇政府要不断加强自身建设，依法行政，要有效指导村委会更好的执行村务，从而鼓励村民的参与，并健全农村自治组织，保障自治组织的更好运行，提高村民的主体素质和参与村务管理能力，推进基层民主建设，提高乡村治理的能力和水平，把自身打造成为高效运行的服务型政府。

（二）明确村两委关系

明确村委关系就必须规范组织，首先要加强制度建设，建立村支“两委”分权机制。建立村支“两委”分权合作的制度化机制，缩小乡镇政府的权限范围，明确划分政府和村的负责区域，建立有效的分工合作机制，规范权力资源的分配。当然，这种分配要中党始终承担领导、支持和监督的作用，而这就需要明确政府、党委和村委三者的关系，并充分发挥群众监督和支持作用。

（三）健全村民参与表达机制

要建立健全能够广泛代表村民的利益的非盈利性机构，如村民参与委员会，这样，才能从制度化途径方面为公民提供更好的表达机制。但是健全村民表达机制的前提是公民愿意参与并且有能力进行参与，但现实情况是，村民自身欠缺参与和表达能力，因而加强农民的民主法制观念也是必要而迫切的，此外，很多农村基层管理者也存在文化素质较弱的问题，只有建立一批高素质的基层工作者，提高村民的参与意识，完善参与途径，只有不断普及相关思想政治知识，只有不断创设公民参与和实践活动，提高公民参与积极性和热情，才能够更好的健全表达机制。

（四）健全农村自治组织

我们探讨农村自治的主体问题，实际上就是探讨国家、个人和社会三者的关系，而社会主要指农村自治组织，作为一种国家和个人间的力量，这样的农村自治组织应当成为于社会中的理性最重要的治理主体，这样的组织可以作为联系社会的纽带和桥梁，因此，首先要积极培育农村社团组织，为其创设一定的自治组织环境，让其在农村茁壮成长起来。其次，要提高自治组织工作人员的素质和能力，进行相关业务培训和素质培养，把其培育为有能力有素质的农村基层自治主体。

（五）明确各个主体的地位、责任，实现良性互动

农村基层治理主体包括政府、村委会、村民和自治组织等多元主体共治，因而要优化治理主体结构，首先要明确划分各主体之间的权限和责任，实现各责任主体间良好的分工，这是治理实现善治的重中之重，明确分工可以提高工作效率、减少资源浪费和重复治理。分工体系的完善就是一个理顺权力和责任的过程，是发挥各主体在法律上和实践上的职能的问题。其次，要注意处理好各主体的关系，主要是村级的党政关系、乡镇政府与农民关系、村委和群众关系、村级自治组织和村民关系，要理顺各方关系，从而建立多元治理主体共同治理的机制。通过建立合作溝通、协商交流、分工有序的多元主体共治关系，我们能够建立一个开放、多元、系统而有效的基层自治主体，实现更好的农村基层自治。

[参考文献]

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[3]于建嵘.民主制度与中国乡土社会——转型期中国农村政治结构变迁的实证性评价[J].中国农村研究，2001.endprint