探索农村宅基地退出机制

摘 要：建立宅基地退出机制是实现集体建设用地高效利用、节约集约利用土地资源的必然要求。农村宅基地退出机制是提高土地利用效率，保证耕地占补平衡，增加耕地总量，缓解城镇建设用地紧张的重要措施。合理的闲置宅基地退出机制的建立，有利于改善农民生活居住环境，有利于农村的现代化建设，有利于把不适合居住环境的村庄进行易地搬迁，有利于把大量闲置的宅基地集约利用，通过增减挂钩的方式用于其它用地建设发展。有利于通过占补平衡的方式增加城镇建设用地指标，稳步推进城镇化的发展。农民在这一过程中通过就业提高收入水平，有助于农民脱贫致富，补齐贫困短板，实现全面建成小康社会。探索在保障农民利益基础上的宅基地退出改革举措，对加快农民致富步伐，保护农村生态环境，促进城乡统筹发展，稳步推进城镇化的建设有积极的现实意义和实践价值。

关键词：探索 宅基地 退出 机制

一、完善宅基地退出机制的必要性

2017年中央一号文件指出：“加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。”宅基地退出机制主要集中在宅基地退出的必要性，退出的难题，退出的模式和影响因素以及退出机制设计和退出补偿研究方案等方面。加快农村宅基地退出机制的建立对于缓解城乡建设用地紧张的矛盾，保护耕地，提高建设用地节约集约利用总体水平，统筹城乡生产生活生态空间，提高土地利用效率等方面至关重要。建立农户宅基地退出机制有利于城乡建设用地的供应，有利于城镇化水平的稳步提高，有利于农村剩余人口转移，有利于改善农村生态环境，有利于农民脱贫致富，有利于加快农村全面建成小康社会的步伐。

随着我国城市化进程的加快，将会有越来越多的农民到城镇工作和居住，大量的农户外出务工在改变社会的同时，也使土地利用出现了对比性的变化，城市地区不断增加的土地需求以高质量的耕地为代价，农村地区居住用地面积总量的增加和大量“空心村”的出现。农村宅基地闲置或低效利用现象比较严重，根据中国科学院的研究测算，中国空心村土地整治增地潜力约为1.14亿亩，实现城乡统筹下的远景潜力高达1.49亿亩。国家统计局公布，2016年我国的城镇化率为57.35%，大量农民涌入城市不仅没有腾退出农村建设用地，相反全国建设用地紧张，农村居住点无序扩张和农村建设用地粗放经营等问题越来越突出，农村“空心村”现象严重。据中国科学院地理科学与资源研究所统计，目前中国农村宅基地15%—20%处于闲置状态，浙江省部分地区闲置率高达60%以上。据河南十三五规划目标显示，未来几年，河南省将全力推动具备条件有意愿的农业转移人口举家落户城镇。据测算，河南省每年约新增180万城镇人口，如果这些人愿意退出宅基地，那么河南每年将有近5万公顷宅基地可以退出，这说明，农村宅基地退出潜力巨大。中国社会科学院在 2012年度发布的《中国乡村发展研究报告农村空心化及其整治策略》一书中提到，分批循序渐进推进城镇化的情况下，通过建立科学的宅基地退出与盘活机制、农村人口转移机制，那么全国可以实现综合整治的潜在土地可以达到757.89万公顷。因此，在经济发展、城镇化不断深化的情形下，宅基地退出成功与否直接关系到城市建设用地短缺和农村宅基地闲置两者之间的矛盾能否解决。

二、建立宅基地退出机制面临的问题

引导农民自愿有序退出空闲宅基地对于提高农村土地利用效率，推进新型城镇化建设具有重要意义，据农村的调查结果显示，具备退地条件的农户越来越多，但愿意退出的较少。究其原因，宅基地使用权制度承载的复杂功能形成外部障碍，无偿取得与无期限使用导致农户退地缺乏外在压力，低标准补偿抑制了农户退地的内在动力，退出机制缺失对农户退地造成现实困难。破除农民退地的外部障碍，提高农民退地的积极性，通过完善宅基地使用权制度和建构合理的宅基地退出机制，为宅基地退出提供制度约束和可行路径。农村宅基地退出的根本目的是为了集约、节约使用土地，加强对土地资源的管理和利用。目前，我国农村宅基地的退出面临着管理制度的滞后与虚置、运行程序的繁杂与低效、处置监督的缺失与无序、权益保障的乏力与混乱、思想观念的影响与束缚等方面的困境和障碍，需要对这些困境和障碍进行客观深入的分析。

从管理体制的角度看，农村宅基地与房屋建设规划和行政监管存在缺失，主要表现为，审批力度不够严格，对新增宅基地的审批未充分考虑农民刚性需求；没有制定宅基地收回程序、责任主体及补偿等；退出机制审查不足，对已故房主和一户多宅的审查力度不够；村庄规划的缺失导致农村建设无序发展现象十分严重。退出宅基地的利用与收益分配不明确也是阻碍宅基地退出的关键因素。一方面，退出的宅基地利用规定不全面。政府为了获得更多的补偿资金，会将退出后的宅基地流转为建设用地，以保证退出宅基地用户的补偿资金，这样可以获得较大的经济效益但与此同时可能不利于耕地的保护。另一方面，退出宅基地的收益分配比较模糊。当退出的宅基地流转为建设用地时，随着城市与工业的快速发展，这部分建设能够创造出巨大的经济效益，这些巨大的经济效益都被政府与开发商所获得，农户仅仅获得小部分的补偿，这也是农户不愿意退出宅基地的关键所在。

三、探索宅基地退出机制的实践与思考

宅基地退出機制是以宅基地退出行为为核心的整套机制。既包括以宅基地为中心的退出机制，也包括确保宅基地退出行为顺利实现的补偿和保障机制，主要是在于推动宅基地退出行为顺利实现，提高土地利用效率，保证耕地占补平衡，增加耕地总量，稳步实现城镇化和工业化，维护社会稳定。认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用农村空闲农房和宅基地，增加农民财产收入。对改革试点的经验进行充分论证，因地制宜的制定适合本地宅基地退出的制度，在充分做好农民思想政治工作和宣传制度的同时，循序渐进的推进宅基地退出行为。

宅基地制度的建立是为了保障农民的居住权利，充分体现了福利性与社会保障性的特点。但是随着经济社会发展水平的提高，城市化进程也不断加快，农村中土地资源闲置浪费情况严重与城市发展过程中不断增强的用地需求形成矛盾。现有的宅基地退出机制面临诸多问题，且有的根本无法正常实施，导致宅基地无法实现有效退出，土地资源无法实现优化配置，因此，需要从制度层面来完善宅基地制度，探索宅基地资源的有效退出机制，解决宅基地闲置浪费的问题，实现城乡统筹发展，优化土地资源配置，促进农民增收。

四、完善宅基地退出机制的举措

要构建完善的宅基地退出机制，实现宅基地顺利的退出，离不开完善的社会保障机制。从宅基地制度设计本身来讲，宅基地的立法考量是出于对农民居住条件的保障，让他们有最基本的居住条件。虽然在市场经济条件下，我们更注重宅基地的财产属性，但是宅基地本身的福利性与保障性还是不能忽视。因此，为保证宅基地退出顺利实现，健全的社会保障机制比不可少。健全社会保障机制需要从改革户籍制度开始，逐渐消除城乡二元结构。之所以需要改革户籍制度，是因為户籍制度与公共服务和社会福利挂钩。因此，改革户籍制度是完善社会保障机制的一个重要方面。虽然我们全面深化改革已经明确了户籍改革，但是有的农民退出宅基地后就到城市务工或者定居，长时间留在城市里面，他们要想享有与城市居民同样的社会保障待遇，就需要通过改革户籍制度这一途径来加以实现，尤其是子女在城市上学的入学更是牵动着每位进城务工父母的心。

宅基地使用权作为一项用益物权却具有类似所有权的特征，例如在行使期限上没有限制，这也成为农民多占宅基地的一个原因。但是，宅基地无期限使用会对宅基地使用的公平性带来不良影响。因此，建立宅基地有期使用制度是有必要的。建立宅基地有期使用制度，可以保障宅基地使用的公平，解决宅基地使用过程中所激发起来的矛盾。国务院在 2015 年就出台的《深化农村改革综合性实施方案》中就提到要探索宅基地有偿使用制度。因此，如何构建具体的宅基地有偿使用制度成为研究的目标，有偿使用制度是针对超标占用宅基地或非法获取宅基地而建立的，探索推行宅基地有偿使用制度的目的在于增加农民保留宅基地的成本，使宅基地预期成本高于预期收益，给农民形成经济压力，从而推动宅基地推出。在设计宅基地有偿使用制度上，我们也要认真考虑。

2017中央一号文件规定：“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。”探索建立宅基地退出补偿机制，尝试推进宅基地退出的可行路径。建立农村宅基地退出平台，设立宅基地退出补偿专项基金。首先，探索建立农村宅基地退出收购储备制度。可以由政府设立具有储备、融资、管理等职能的农村宅基地退出收储中心，对农户退出的宅基地进行收购、储备、复垦和指标置换。其次，为了弥补政府主导实施的农村宅基地退出补偿资金的不足的问题，可按照“政府+社会资本”的投资模式设立宅基地退出补偿专项基金，同时与农村宅基地退出收储中心相结合，由农村宅基地退出收储中心统一运作，确保资金落实到位。建立多元化的宅基地退出补偿方式，一是对于退出宅基地又自愿不再申请新的宅基地但仍选择在农村生活居住的农户可以实行农村住房实物补偿，也就是产权置换，政府统一规划建设置换房。二是针对具有一定经济条件且已在城镇就业安居的农户或有意向进城购房安居的农户，实行一次性货币补偿。三是针对不愿意接受一次性补偿的农户，可以将退出的宅基地按照一定面积标准折成宅基地股权，以股份的形式量化成农村集体资产，参与农村集体股份合作经营，并投入到农村集体建设用地市场中，农户可按股份享受集体建设用地收益分红，具体入股标准可以由农户和农村集体经济组织协商确定。农村宅基地退出补偿标准应该包括对地和房两个部分的补偿，首先，宅基地使用权退出的补偿标准可以按照宅基地使用权面积进行农村住房实物补偿或城镇购房货币补偿，具体补偿标准应考虑宅基地区位等因素影响，参考征地区片价格，预期收益，地域差异性等多因素加以确定。同时，政府应引入第三方评估机制，研究和制定合理的宅基地价格评估体系，运用科学的评估方法对每一宗宅基地的市场价值进行科学的测算和评估。其次，房屋（包括附属物）的拆除根据不同结构的房屋重置价格来确定，具体来说，应由政府委托具有房屋评估资质的房地产评估机构评估，对农民的旧房及附属设施进行评估补偿。

作者简介

王果，1986年生，男，回族，中共南阳市委党校，助教，河南省方城县，硕士，科学社会主义和中国特色社会主义理论方面的研究。