政策性银行的理论再认识

郑建库+谢平

党的十八届三中全会、2015年中央政府工作报告和“十三五”规划分别提出了要推进政策性银行等金融机构改革，发挥好政策性金融在增加公共产品供给中的作用，健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系等改革目标。当前，随着“十三五”规划全面推进，深化完善政策性银行运行机制是提升社会资金配置总体效率，有效推进“十三五”时期金融业全面深化改革的关键环节。2015年，国务院陆续公布了农业发展银行、国家开发银行和进出口银行的总体改革方案，政策性银行改革成为当前金融领域关注的热点问题。

政策性银行的核心问题是正确认识、划分政府和市场的边界。从目前政策性银行理论研究和发展实践看，理论界对于政策性银行的内涵和外延并未取得统一认识，对政策性银行的属性和理论基础分歧较大。从我国的实践看，政策性银行更多依然具有计划经济时代专业银行的“影子”，政策性银行业务运行“指令化”、内部管理“官僚化”等问题依然突出。理论认识不到位和实践层面存在的诸多问题导致多年来我国对政策性银行改革的认识没有实质性突破，进展缓慢。如何理解和认识政策性银行的本质属性和其产生发展的理论基础是推进和深化政策性银行改革的核心和关键。

传统政策性银行理论

政策性银行主要理论

多数经济学理论认为，政策性银行是为了克服本国经济运行中的市场失灵、满足政府对经济调控的需要而设立的金融机构。主要理论如下：

第一，“市场失灵”和“政府干预”理论。该理论认为，市场经济中，政府和市场犹如一驾马车的两个轮子，政府的经济调控职能和市场机制的基础性作用都不应被忽视，缺一不可。市场机制功能不完全导致的市场失灵需要政府进行干预。政策性银行等作为财政与金融、政府与市场的结合，是政府干预经济、调控市场的重要手段和工具。

第二，准公共产品理论。该理论认为，市场经济中的准公共产品不具有较高的经济效益，但外部社会效益较高。如果完全由市场供给，必然导致此类产品供给不足和消费不足；如果单纯由政府利用财政资金配置这部分资源，将导致“公地悲剧”，财政负担沉重，总体效益下降。政策性金融在满足供给的条件下，提高产品的使用效益，是提供或生产准公共产品的重要方式。

第三，资源配置理论。该理论认为，在市场机制作用下，资本追逐高额利润的天性使得资金向微观效益较好的项目、行业和地区流动；而自身效益差、社会效益好的项目或行业得不到资金支持，最终形成行业之间、部门之间或地区之间强者恒强、弱者恒弱的“马太效应”。从社会效益目标和政府职责看，政策性金融是解决上述问题、合理配置资源的有效手段。

第四，强位弱势群体理论。是指在一国社会经济结构中，处于重要的社会经济战略地位，但在整体社会处于弱势的一部分群体，是现代社会经济利益和社会权利分配差距过大、社会结构不协调的产物。强位弱势群体问题是社会稳定发展的巨大隐患。在风险巨大、无利可图且商业性金融不愿介入的情况下，政策性金融可以发挥财政与金融的双重功能，促进社会和谐、稳定和可持续发展。

第五，金融约束理论。20世纪90年代，赫尔曼、穆尔多克以及斯蒂格利茨等经济学家认为，发展中国家的金融市场是不完全竞争市场，面临金融抑制、金融约束和金融自由化三种改革选择方案。他们认为，金融约束鼓励政府有选择地干预金融市场，有助于金融深化。在宏观经济环境稳定、通货膨胀率较低且可预测的情况下，存款保护和监管、金融机构市场准入限制、确保实际利率为正且可控等金融约束政策有助于一国经济增长。该理论主张实行比自由竞争市场均衡利率更低的低利率政策，主要目的是通过政府干预设立垄断租金，由金融机构和企业部门分享。

目前的理论研究现状

对政策性金融的概念，理论上没有公认的界定。一般认为，政策性金融是与“商业金融”和“民间金融”相对的概念，属于“公共金融”。国外学者对政策性金融研究相对较多，主要有：主张政策性金融是公共部门所从事的金融活动，认为政策性金融是政府为了实现产业政策等特定目标而采取的金融手段等。

国外政策性金融的研究文献可以归纳为以下三种：一是在承认市场机制有效的前提下，主张政策性金融是基于完善和修补市场机制部分环节的功能，代表性的理论有“市场失灵”和“政府干预”理论。二是承认政府对市场经济的管制和监督是有效的，主张合理清晰界定政府的职权边界，防止过分干预市场运行。三是认为市场机制运行有效、无需干预的情况下，政府必须提供市场运行中的公共品和“准公共品”，代表性的理论有“公共产品理论”和“准公共产品理论”。

国内对政策性银行的研究，主要有以下三个方面：一是从与商业银行的区别和差异的视角进行研究。如瞿强、白欽先、王伟主要从银行信用的优惠程度来定义政策性银行和政策性金融；丁孜山从政策性银行业务开展的范围、对象与商业银行的差异来定义政策性银行。二是从政策性银行和政策性金融应具备的运行机制角度进行研究。如：李扬和胡学好主要从政策性金融的运行机制、目标和作用等进行研究；王国刚则从政策性金融与开发性的区别方面进行了分析。三是从政策性银行和政策性金融体系应包括的主体要素进行研究的如杨涛、贾康和白钦先、王伟分别从政府的作用、政策性银行应包括的要素等进行研究。

目前对政策性银行理论研究的主流方法仍是在西方经济学框架下，以承认市场经济运行机制相对健全，补充或完善市场经济功能为主要目的，对于政策性银行属性和运行逻辑、内部治理和业务规范等研究相对较少。

研究角度上，传统政策性银行研究方法，仅注重市场经济下的功能失灵和完善，实证分析和静态分析较多，缺少规范分析；经济学理论方面，多数以传统理论经济学为主，忽视了政府意志偏好的政治经济学和发展经济学分析；研究视野方面，注重单一国家市场较多，全球视野下的分析较少。

与商业银行相比，政策性银行主要体现政府的经济发展战略和意图。从诞生到发展，政策性银行无时无刻不体现着国家战略和政府干预的影子，从这一角度看，政策性是政策性银行最大的特点和属性。

财政投融资与政策性银行

财政投融资

财政投融资是一国政府为实现特定的产业政策和财政政策目标，以国家信用为基础筹集资金，特别是民间的闲散资金进行统一管理和运用。财政投融资具有财政和金融的双重功能。

从属性看，财政投融资属于政策性投融资的范畴，与财政预算拨款或投资不同，也异于商业性投资，是介于这两者之间的资金运作方式。财政投融资的主要目的是贯彻国家产业政策，促进本国经济结构的调整和经济增长方式的转变，对企业和商业银行的投资行为具有诱导作用。财政投融资具有以下特点：一是有偿性。政府采取有偿手段来运作，要求给予投资者回报。二是政策性。以国家为主体，按照政府特定的战略布局和经济政策进行资金投放。三是安全性。运作有政府参与，甚至有政府履行担保，投资相对安全。四是资金使用期限长。

政策性银行的属性

政策性金融本质上是政府利用自身信用从事的一种融资活动。以国家信用为基础，实现政府政策和战略布局是政策性金融的基本功能。从提供准公共产品角度看，政策性金融具有部分财政资金的职能，对政策性金融最终效果的评价取决于经济效益和社会效益的结合。从这一角度看，政策性金融具有财政、金融双重属性，属于财政投融资范畴。

财政投融资和政策性金融的共同作用在于充实社会先行资本，填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白。既体现政府政策取向，又在一定程度上体现信用原则。政策性银行属于政策性金融的范畴，从这个角度看，政策性银行应具有财政投融资属性。

财政投融资视角下的政策性银行

财政投融资视角下，按照财政补贴程度的不同，各类型财政投融资方式依次可以分为财政转移支付、财政补贴（包括本息全额或部分补贴）、财政贴息、政策性银行、PPP模式（包括城投债、基础设施特许经营权）等。其他财政投融资方式与政策性银行有以下区别：

从资金来源看，政策性银行依托国家信用，财政注资或者发行国家主权级债券，可以全面动员社会各阶层资金，资金来源广泛；除此之外的财政投融资方式，资金来源除了财政资金外，融资渠道相对单一。

从风险控制角度看，由于政策性银行按照商业银行运作规则实施风险管理，能够发挥银行的风险管理等方面的专业优势和外部监督职能。加之对具体项目具有一定程度的自主选择权，风险筛选较强。项目运作中的“贷前调查、贷时审查和贷后检查”等原则和要求，降低了项目的风险。财政补贴、PPP模式等其他财政投融资方式，项目承办主体选择范圍较小，过程中的道德风险等相对控制较弱。

从产品外部性看，政策性银行大多提供的是准公共产品，项目具有部分收益和一定社会外部性；而财政投融资中财政全额拨款项目多为公共产品，外部性大，项目收益没有或很少。

从融资特点及成本分析看，对政策性属性明确的项目，可以采用财政转移支付、财政补贴（全额或部分）等方式；金额较大，收益可以覆盖监督项目运营和风险控制的成本时，选择PPP模式；对于项目边界不清、单笔金额小，运营和监督成本较高时，政策性银行模式实现了业务运营与风险控制的成本比最低。也即，成本效益最优。

从项目偿还资金属性看，政策性银行对收益较小或没有收益的公共产品或项目融资可以理解为财政资金的跨期调配，即通过政策性银行为财政先行垫付资金而在后续取得财政资金偿还，这也是银行期限错配、风险控制等基本功能的体现。从这点看，克服财政资金在项目补偿的时间差异和跨期是政策性银行优势的体现。

政策性银行理论的新视角

政策性银行具有财政投融资的属性，主要体现政府经济发展战略意图。从这个角度看，政策性银行最大的特点是实现政府的经济政策和战略意图，对市场功能的修复和完善是次要因素。在此基础上，对政策性银行的分析方法和研究角度需要有三个转变：一是分析方法上，要实现实证分析到规范分析的转变，从关注市场功能到研究市场培育和产业发展结合；二是理论基础方面，要实现从理论经济学到政治经济学、发展经济学的转变；三是研究视角上，要实现从单一国内到全球视野的转变，国内和国外兼顾考虑。基于此，政策性银行的产生发展应基于以下理论：

“双缺口”理论

1966年，美国经济学家钱纳里和斯特劳特提出“双缺口”理论。双缺口是指储蓄缺口和外汇缺口，该理论的主要观点是发展中国家资源供给与实现经济发展目标必需的资源量之间存在着储蓄缺口和外汇缺口。该理论认为，发展中国家之所以落后，是因为存在制约其发展的国内储蓄缺口和对外外汇缺口。破解“双缺口”是发展中国家摆脱贫穷落后、经济起飞的关键。

双缺口模型可概括为：I-S=M-X。其中：I-S为投资与储蓄之差，即储蓄缺口；M-X为进口与出口之差，即外汇缺口。当出现储蓄缺口的时候，需要靠外汇缺口来弥补。而要保持外汇缺口，主动做法就是引入外资。引入外资在不增加外汇支出的同时带动进口，保持国际收支基本平衡，弥补外汇缺口；同时又可以在不动用国内储蓄的情况下增加投资，维持投资规模，弥补储蓄缺口。发展中国家要实现经济发展或实现“赶超式”战略，利用和引进外资是最佳选择，既可弥补外汇缺口，又可弥补国内储蓄缺口。

“双缺口”模型为发展中国家提高经济增长速度提供了有效方法。20世纪60年代以来，许多发展中国家都不同程度地利用外资或依靠外国储蓄来实现经济发展或增长，新兴工业国家如新加坡、韩国等都从引进外资中得益良多。发展中国家为了经济发展，在起飞阶段多数采用赶超战略，政策性银行等金融工具在有效克服资本和外汇“双缺口”矛盾方面成效显著。

赶超战略理论

全球化过程中，减少政府对本国国内市场的保护是国际贸易和投资谈判的总体方向。由于贸易和投资自由化发展会给转型和发展中国家带来更多挑战，将对转型和发展中国家的发展产生根本性影响。由于生产力水平、科技水平以及综合国力等与发达国家相差较大，全球化进程中，转型和发展中国家的劣势是明显的。要快速提高本国的经济发展水平，就必须采取“赶超战略”。

资本输出理论

由于市场化逐渐提高，市场机制逐步健全，美国等发达国家的政策性银行职责逐步从服务本国经济转向全球资本输出和维护本币的金融霸权。在弥补国内经济“市场失灵”和“政府失灵”的同时，通过政策性银行等金融工具，实现了资本输出和对全球经济控制。

对我国深化政策性银行改革的启示

政策性银行具有财政投融资属性。在财政投融资范畴内，政策性银行对项目边界不清、单笔金额小，运营和监督成本较高的项目实现了成本效益最优。政策性业务的融资模式可以理解为财政资金跨期调配，即政策性银行为先行垫付资金而在后续取得资金偿还，这也是银行期限错配、风险控制基本功能的体现。

政策性银行产生发展的理论基础是“双缺口”理论、赶超战略理论和资本输出理论。发展中国家政策性银行主要功能是克服“双缺口”和实现“赶超战略”；发达国家中，政策性银行在客服市场失灵的基础上，同时肩负对外资本输出、确保本币霸权等职责。政策性银行的理论研究应实现从实证分析到规范分析、从理论经济学视角到政治经济学、发展经济学视角和从单一国内到全球视野的转变，这样能够更深入地理解政策性银行的功能和定位。

存在的问题与解决方案。从我国政策性银行的发展历程看，政策性银行的成立初衷是帮助国有银行脱困，促进国有专业银行向商业银行转型；推动政策性银行改革发展的核心动力是财政压力；制约政策性银行发展的重点是业務发展“软约束”。目前我国政策性银行存在“多头交办业务，风险补偿无人问津”等问题，政策性银行理论研究和实践相脱节；对政策性金融本质认识不清。政策性银行运营管理中存在财政监管缺位、内部治理和业务治理缺位、法规缺位和外部治理缺位等问题突出。从政策性银行的财政投融资属性看，深化我国政策性银行改革，应厘清以下三个方面的认识：一是正确认识政策性金融的业务属性。以国家信用为基础，政策性金融具有一定的财政属性，但由于强调资金偿还，又具有一定的商业金融属性，所以政策性银行的运营和风险管理与商业银行具有相似之处。二是正确认识政策性银行的机构属性。政策性银行以国家信用为依托进行融资，属于财政投融资范畴，与以机构信用为基础的商业金融有较大区别。三是正确认识政策性银行的风险属性。由于具有一定的财政投融资特性，政策性银行所从事的业务具有部分公益性和指令性，和商业银行相比，政策性银行业务操作更注重合规风险。

（作者单位：特华博士后工作站，清华大学五道口金融学院）