中国城镇化政策展望

推动城镇化健康发展，最主要的经济支撑政策就是“四化同步”政策，即坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

一、户籍制度改革政策展望

我国户籍制度改革符合社会现实，呈现三个显著特点。一是差别化的城镇落户政策。不同类型城镇，落户政策存在较大区别，从中小城镇自由落户到特大型城市积分落户，落户门槛依次提高，对人口流动方向具有明显的引导作用。二是政策变革的渐进性。暂时无法取得当地户口的外来人口，无论身处哪种类型城镇，只要有稳定工作和住所并满足一定居住年限，都可以取得所在城市的居住证，并享受相应的公共服务。三是“增量”改革特点明显。农村户籍人口落户城市后的集体经济权益处置是改革的一大难点，目前改革没有对这些权益进行重新分配，这在一定程度上解除了那些愿意在城市落户的农村户籍人口的后顾之忧，也体现了我国户籍制度改革的“增量”效果和“帕累托”式的制度改进。

下一阶段的户籍制度改革，应在农村转移人口定居城镇后的集体经济权益问题做出妥善安排，在居住证管理制度和积分落户指标体系上进行更多探索，在基本公共服务供给模式上寻求新突破，更好地吸引农业转移人口到城镇落户或长期居住。

二、城镇规划建设政策展望

从现阶段城镇规划建设的现实情况看，目前土地政策层面尚有以下几个问题没有得到有效解决。

各类规划碎片化问题突出，对国土规划、城镇规划的认识需要进一步加深。对于国土规划问题，虽然目前我国经济社会整体发展格局已基本成型，《全国主体功能区规划》也以限定功能区的方式对国土的规划开发做了基础性限制，但我国至今尚未出台全国统一的、更具权威和约束力的空间规划体系文件，从目前的情况看，国土规划碎片化问题较为严重，规划间彼此交叉重叠、相互冲突的现象较为普遍，特别是在目前城镇化快速发展、生态资源约束趋紧、局部人口资源环境矛盾加剧的情形下，迫切需要加强顶层设计、全面统筹和优化国土空间开发结构。

各项规划的权威性急需增强。虽然目前我国已经出台了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律文件，为城镇化发展中的土地利用、城乡规划提供了必要的法律依据，但各类总体规划和详细规划的权威性、约束力仍需要加强，例如《全国主体功能区规划》、《全国国土规划纲要（2011～2030年）》、《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》由国土资源部等相关业务部门制定并经国务院审批、公布，地位远低于各类法律法规，其对各类违反规划行为的惩处也只能停留在行政责任追究的层面上，在追究法律责任方面没有相关依据。

土地利用规划的具体落地政策仍缺乏明确的制度安排。目前土地利用政策更多地着眼于国家和地区经济发展的宏观目标，对原来土地使用者的补偿问题重视不足，这成为征地矛盾、群体性事件爆发的根源，如何在社会公共利益和失地农民个人利益补偿之间实现平衡是我们在城镇化发展过程中必须妥善处理的一个问题；土地集约节约利用问题近年来虽有一定改善，但离政策目标仍有不小差距，个别时期、个别地区甚至出现了土地供给增长速度大幅度高于经济增长速度的情况，说明一些地区土地浪费现象比较严重，土地利用集约化仍有较长的路要走。

下一步，城镇规划建设应该解决好土地利用过程中的突出难题，要继续做好征地补偿标准改革、切实提高对征地拆迁的补偿水平。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，着力推进“多规合一”，努力提高各类城镇规划的权威性。做好土地集约节约利用评价体系的制定，切实将土地集约节约纳入地方政府的政绩考核体系。要对存量建设用地的盘活、再利用问题做出专门的安排部署，提高现有建设用地的利用效率；要进一步做好耕地、宅基地的确权、流转工作，提高农业人口的进城意愿。

三、经济支撑政策展望

城镇化处于快速发展阶段，需要产业、资金等经济政策的有力支撑，目前国家虽然在相关政策上都做了统筹安排，为城镇化的发展起到了保驾护航的作用，但政策力度与实际需要相比仍存在一定的差距。

企业技术创新主体地位有待进一步强化，产学研协同创新仍需加快推进。客观而言，现阶段我国制约企业创新的各种体制机制障碍依然没有彻底消除，企业还没有真正成为创新决策、研发投入和成果应用的主体，企业创新能力依然比较薄弱，在许多领域依然缺乏自主知识产权和核心技术，特别是民营企业、民办科研机构在承担科技任务、引进科技人才等方面与国有企业、公立科研机构相比，还没有真正享受到平等待遇，这与目前我国激发社会创新活力、鼓励社会力量参与经济发展的大趋势还有不适应之处。

社会资本参与城镇化建设的实现形式需要进一步探索创新。目前，政府和社会资本合作模式（即PPP模式）是国家正在大力推进的社会资本投资城镇基础设施建设的主要实现形式，为此财政部在2014年11月专门印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《指南》），对该模式的运行进行初步规范，但该《指南》只是试行版，对诸多关键指标没有进行明确的界定。

地方政府债务问题仍需谨慎对待、妥善处理。目前，地方政府没有建立完整透明的政府资产负债表和信息披露制度，地方政府债券的长期限、低利率和相对高风险使市场对地方债券的发售缺乏足够热情。另外地方政府负有偿还责任、负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务三者之间缺乏明确的风险隔离机制，地方举债借款行为也缺乏有效的制约机制，难以保证地方政府债务规模不继续扩张，这些问题都需要我们在后续改革中加以解决。

因此，下一步城镇化经济支撑政策改革，应该在增强企业技术创新主体地位、特别是发挥民营企业和民办科研机构的科技创新能力方面予以重点支持；应该通过试点探索建立PPP模式具体细化的实现形式，使政府和社会资本合作模式更加具有可操作性；应该继续加强地方政府举债借款的规范和监督，适度扩大地方政府自行发债试点规模，保障地方政府城镇化建设需要和地方债务的可持续性。

四、生态文明建设政策展望

近年来，我国在生态文明建设方面采取了许多重大举措，环境保护、污染治理等工作也取得不少新进展，其积极作用应予以充分肯定，但其中也有一些不足之处需要进一步改革完善。

专项行动计划目前缺少详细、具体的配套实施方案。目前发布的《大气污染防治行动计划》只提出了10条方向性政策主张和到2017年的总体奋斗目标，《水污染防治行动计划》也是只提出了10条方向性的政策措施和到2020年、2030年和21世纪中叶三个阶段性发展目标，两者都没有制定明确的年度发展目标及详细的时间表、路线图。北京和上海等重点城市业虽已出台了《清洁空气行动计划》，但也存在这方面的不足。

在文化传承方面缺少足够的规划安排。我国虽然已经出台了《文物保护法》、《非物质文化遗产法》等文化保护方面的法律文件以及“中国历史文化名镇名村”等评选、保护工作，但目前大量的传统民居、传统建筑仍处在岌岌可危的境地当中，各地方对于在城镇化快速发展过程中如何保留村庄原始风貌、在城市建设中如何既融入现代元素又延续城市历史文脉缺乏系统的考虑和周详的安排，迫切需要国家从顶层设计层面对城镇建设和文化传承进行统筹规划安排。

为此，国家应该深化、细化环境立法工作，应该尽快出台《土壤污染防治行动计划》，并对大气、水、土壤污染防治方面制定更加明确的时间表和路线图。应将文化传承融入新型城镇化发展全过程，特别是在如何将文化传承纳入城镇建设规划、提高城镇建设水平方面出台相关的指导性意见。