地方政府购买公共服务研究

苏浩然

摘 要 随着改革开放的不断发展，受西方新公共管理等思想的影响，我国地方政府开始了政府购买公共服务的实践探索。受经济发展水平和行政体制等因素的影响，各地方政府购买公共服务的发展水平差异较大。本文以武汉市为例，对其购买公共服务现状进行研究，并由此归纳总结出当前我国地方政府购买公共服务存在的问题。当前我国地方政府购买公共服务还存在着政策和制度不足、购买范围和规模有限、社会组织培育不够和绩效评价体系和监督体系不健全等问题。为了推进地方政府购买公共服务进一步发展，可从完善制度建设、积极培育社会组织、不断完善监管机制、建立科学有效的绩效评价体系等方面入手。

关键词 地方政府 购买公共服务 对策建议

中图分类号：D035 文献标识码：A

随着上世纪90年代以来改革开放的深入发展，我国逐渐进行公共服务市场化的尝试和变革。2000年上海市政府率先在居家养老领域尝试与社会组织合作，在卢湾等六个区依托养老机构开设试点，拉开了内地购买公共服务实践的序幕。此后，一些地方政府如深圳市、无锡市、北京市、天津市等陆续进行了公共服务外包的探索和实践，并出台了配套的政策制度。

2013年，在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这是第一次将“政府购买服务”写入党的文件之中。2014年，财政部发布了《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，从政策层面推进了政府购买公共服务的进程。2015年，财政部、民政部和工商总局共同出台《政府购买服务管理办法（暂行）》，对政府购买服务的内容、方式、程序做了进一步细化和规范。可见，“政府购买公共服务”将扮演越来越重要的角色。

1武汉市政府购买公共服务现状

1.1购买领域广泛，贴近民生

武汉市政府的购买项目从民生领域入手并逐渐向公共服务的全领域拓展，从最初由民政部门负责的公益性服务，到现在由其他部门负责的涵盖教育、后勤保障、人力资源等管理类和技术性岗位，购买领域在不断拓宽。自2011年开始武汉市政府在社会救助领域进行了社会化的尝试，在残疾人居家服务、就业、教育等领域也进行了试水。武汉市政府购买服务内容广泛，贴近民生，广受公众好评。政府将一些政府做不了，百姓又需要的基本、基础、托底、大众服务，由政府出资向社会力量购买。将财政资金用在刀刃上，面向真正需要的人群，向弱势群体倾斜。

1.2社会组织的培育

武汉市政府近年来也持续加大对社会组织的扶持和培育力度。民政财政投入更多用于购买服务，逐步将基本公共服务、社会事务服务、技术服务、行业管理与协调交由社会组织承担。2014年初，武汉市已有各类社会组织4700个，涉及70多家业务主管单位，涵盖经济、科学、教育、卫生、环保等诸多领域。市政府以购买公共服务的方式大大促进了社会组织的发展，培育了许多领军师范作用的社会组织。

1.3以购买项目为主，数量和投入不断增加

购买项目即将公共服务项目外包给私人部门或社会组织，以提升公共服务的质量和效率。武汉市政府在实践中主要是以购买项目为主，从初期的公益性项目逐渐向管理类和技术类项目转变。武汉市政府在2014年通过《加快推进政府向社会力量购买服务的实施意见》，将5大类130多项服务交给市场和社会，囊括了环卫、会展、政府机关后勤、社保代办、残疾人康复等项目。各政府部门以招标的形式向社会购买公共服务，在这一机制下，企业机构之间是竞争的关系，只有质低价优才能在竞争中脱颖而出，服务效率和能力得以提升。同时，财政资金对购买公共服务的投入也呈几何倍数增长，从几百万到如今的几个亿，足以看出政府对于购买公共服务的重视。

2地方政府购买公共服务现存的问题

2.1理论和制度支撑不足

政府购买公共服务是一种新模式、新方法，在我国，政府购买公共服务的实践尚处于起步阶段，在理论和制度方面的建设方面还没有跟上进度。一方面相关研究的理论化和系统化程度有待提高，目前的研究主要基于宏观层面，或是单一的制度或关系研究。

另一方面，我国还没有形成与政府购买公共服务实践相匹配的法律法规体系，虽然有《政府采购法》，但政府购买公共服务与政府采購存在很大差异，这就使得政府购买公共服务在实际操作中缺乏制度的指导。而对于已经纳入购买范围的公共服务，其购买的程序、质量评估标准等问题还缺乏统一的指导。

2.2购买范围和规模有限

近年来，地方政府购买公共服务的实践规模不断扩大，购买范围也有了很大的拓展，但还存在着集中于大中城市、以传统领域为主、承接主体单一等问题。

从规模来看，当前地方政府购买公共服务大多处于试点阶段，其实践探索主要在县市片区范围内进行，空间范围较小，往往是在试点有了成果之后才逐步推广。大规模的购买还处于探索阶段，政府购买公共服务整体规模偏小，受益民众相当有限。

2.3对社会组织的培育不足

从理论上说，社会组织是提供公共服务的市场主体，相较于政府公共部门，其成本意识更轻、管理更为严格、反应能力更灵敏，优势突出，也就能够降低财政成本并提高公共服务质量。但在实践中，政府统包统揽的弊病还没有完全破除，社会组织培育还不够，主要反映在这几个方面：社会组织没有充分的自筹资金的能力，其运营资金严重依赖政府，多元化的资金渠道还没有形成；政府在政策上对社会组织的扶持力度不够，举例而言，社会组织无法享受到政府的税收优惠，也就间接增加了其运营成本；社会组织自身还存在着缺乏社会公信力以及专业化服务水平不够等问题。

2.4绩效评价体系和监督体系匮乏

政府购买公共服务的绩效评价体系有两个方面：一是对于公共服务的效率评价，即购买相同数量的公共服务所用的财政资金是否是最少的，使得财政资金能够实现最大边际效用。二是对于公共服务的效果评价。对公共服务的效果评价在实际操作中存在较大的难度，因为政府部门以合同形式与社会组织或私人部门达成合作，合同签订后，对具体的生产过程和履行情况很难做到有效的监督和评价。endprint

3地方政府购买公共服务的对策建议

3.1完善制度建设

制度建设是确保地方政府购买公共服务实践不断发展的保障。目前我国出台的相关法律文件有《政府采购法》，但政府采购和政府购买的对象和流程存在很大差异，因而其指导性存在不足。同時，在具体的购买实践中，由于购买领域广泛，政府与私人部门不仅仅是简单的买卖交易关系，所以建立一套全面配套的制度以指导实践很有必要。

（1）建立统一的资质审核制度。对于承接公共服务的社会组织或私人部门，要以公共服务项目的具体要求进行相应的资质审核。（2）要健全招投标制度。招投标制度体系的建设要涵盖政府购买行为的全流程，在每一环节都要确保公平。（3）要健全财政资金管理制度。政府购买涉及到大量的财政资金流，如果管理不善，将会导致资金流动不畅或寻租腐败等问题。因此，要对用于购买公共服务的财政资金流进行严格规范，加强资金链管理，以提升财政资金效益。

3.2积极培育社会组织

近年来，随着经济水平的提高，我国的社会组织数量飞速增长，质量也有显著提升。但其发展缺乏政府的制度和财政支持，没有明确的培育和发展规划，导致发展现状与发达国家相比还有很大差距。针对这一现状，（1）政府对具备相应资质的社会组织要有政策和资金倾斜，社会组织在其自身发展初期的很长时间，其资金都要依赖政府。而且一些公共产品和服务具有公益性，其利润率和回报率比一般的商品低，资金回流时间可能更长，政府的财政优惠和倾斜对其发展也就显得尤为重要。（2）要制定有针对性的社会组织发展规划。当前我国社会组织基数较大，社会组织的类别和规模尚无统一的分类标准，将其按资质和运营范围进行详细的划分，制定适合发展需求的规划，才能充分发挥社会组织的优势。（3）当前社会组织发展水平参差不平，而政府的财政资金是有限的，因而在扶持过程中要狠抓代表和典型，对于具有代表意义的社会组织要重点培育，给予全面的扶持。

3.3不断完善监管机制

政府购买公共服务涉及到财政资金的使用状况、购买程序是否公正、服务质量的优劣等，为了保障政府购买公共服务的顺利开展，势必要建立一套多元化、专业化的监督管理体制。一套多元的监督管理体制涉及到多方面的主体，包括：

（1）政府自身的监督。地方政府部门向社会组织购买了公共服务，也负有对其监督的义务。政府部门对公共服务项目进行监督，既是为了保证公共服务的质量和效果，对人民负责，也是确保政府财政资金用到实处，发挥最大效用。政府要设置专门机构专人对公共服务项目的运营情况进行监督管理。

（2）服务对象的监督。服务对象指的是享受政府公共服务的公民。政府是人民的政府，衡量公共服务也应以人民的满意度为准绳。公民是公共服务的接受者，在享受公共产品和服务的同时，也要对生产公共产品和服务的社会组织进行监督。

（3）第三方的监督。第三方指的是除政府和社会组织之外的一些专门机构，其承接政府的委托或授权，对公共服务项目的运营进行监督。引入第三方监督机制，有利于发挥其专业优势和技术优势，能够对项目进行全面、科学的评估和监督，同时第三方持中立立场，更能保证监督的公正性。

3.4建立科学有效的绩效评价体系

要切实提高公共服务的质量和水平，就要建立科学有效的绩效评价体系。好的绩效评价体系既能发挥社会组织的优势和活力，也能够使民众享受到优质的服务，有利于提升人民的幸福感，提高政府的治理水平，打造“善治”政府。

（1）西方国家对于公共服务外包的绩效评价研究开始的很早，研究思路和方法较为全面多元，我国在确立公共服务项目绩效评价标准时可借鉴和学习其研究成果和经验，以指标和模型对公共服务项目进行考核。（2）绩效评估是一个动态的包含全流程的过程，因而其体系建设要兼顾项目的申报立项、招投标、付款、验收、评价等多个环节。要在项目执行全过程中贯穿动态的流程监督和实时的资金监督。（3）用公共服务标准项目进行综合考核评估，要将其结果落到实处，以结果作为奖惩优劣的评判标准，竞争机制的建立能够激励社会组织在公共服务的各个环节坚持绩效导向，也能够成为政府部门建立长期合作关系的重要依据。最后，地方政府购买公共服务要引入问责制度，对政府官员的渎职和腐败行为进行严厉打击，避免寻租行为的出现。还要加强对于社会组织的监督和引导，对于在公共服务供给过程中出现的纰漏和问题要将责任落实到人，加强责任体制建设，促进地方政府购买公共服务又好又快发展。

参考文献

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京：2013.

[2] 陈天祥.新公共管理-政府再造的理论与实践[M].北京：中国人民大学出版社，2007.24.

[3] 张文礼，吴光芸.论服务型政府与公共服务的有效供给[J].兰州大学学报（社会科学版），2007，（3）：102.endprint