首长信箱问政模式运行绩效提升研究——基于40个问政回应案例的调查

刘 江 郗永勤

(1. 阳光学院， 福建福州 350015； 2. 福州大学经济与管理学院， 福建福州 350116)

首长信箱问政模式运行绩效提升研究
——基于40个问政回应案例的调查

刘 江1郗永勤2

(1. 阳光学院， 福建福州 350015； 2. 福州大学经济与管理学院， 福建福州 350116)

参与网络问政日益成为公众刚性需求，相应地，政府回应绩效逐渐成为社会关注的话题。尽管目前绩效表现欠佳，但首长信箱问政模式作为网络信访载体与“政民互动”渠道的角色极为必要，“事务解决”和“关系维系”的功能承载亟待加强。得益于网络技术的发展，首长信箱的出现拓展了网络问政的“广度”，未来政府部门应按照首长信箱问政模式的“应然”设计，推动回应绩效提升，以充分发掘网络问政的“深度”。

网络问政； 首长信箱问政模式； 运行绩效； 商谈互动

一、 问题提出

中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年12月，我国网民规模达7.31亿，互联网普及率达到53.2%。其中，我国在线政务服务用户规模达到2.39亿，占总体网民的32.7%。互联网普及程度的加深为公众介入公共生活创造了条件，而网络问政成为公众向政府部门反映诉求、表达建议的新渠道，介入公共生活的新方式。网络问政“改变了传统政治参与方式和政治过程的隐秘性和封闭性”[1]，在“邓玉娇事件”“广州垃圾焚烧场”等一系列公共舆情事件中，网络问政的影响力得以显现。但同时也引发广泛争议，并形成三种观点：(1)网络问政充满积极因素，它是我国公共管理实践中产生的创新形式，能拓宽公众意愿表达渠道，扩大各方利益协调，提高公民权益保障，是健全社会矛盾释放机制的新途径[2][3][4]；(2)网络问政充满消极因素，网络社会虚拟性、网民素质良莠不齐、参与的无序性，将导致网络问政情绪化，甚至诱发网络暴力和网络民粹主义，影响社会稳定[5][6][7][8]；(3)对网络问政持谨慎态度，网络问政确有优点，但目前网民阶层、地域分布差异大，面临“数字鸿沟”难题，因制度不健全，恐其流于形式、疏于责任。[9][10][11]

尽管国内学者已对网络问政进行了诸多讨论，但总体来看，对网络问政的研究还处于初级阶段，对其应然状态的学理阐释与逻辑推演多，而对其实然状况的分析少。网络问政的效能怎样？政府部门对网络问政的回应状况如何？有待研究。鉴于这一主题外延的广泛性，本文以首长信箱问政模式为对象展开研究。首长信箱问政模式是依托政府网站首长信箱(简称首长信箱)而搭建的网络问政模式，被政府部门视为网络信访的重要载体、“政民互动”的重要渠道，在公众反映诉求和政府回应社会关切方面被寄予厚望，它能否重塑信访，提升互动回应质量？有待探讨。

二、研究设计

笔者试图以问政者身份向首长信箱提交问政信件参与问政，按照问政回应流程跟踪相关部门的回应动态，编制整理问政回应案例，再选取研究变量，展开多案例的探究性研究，以获取首长信箱问政模式运行绩效的相关数据，探寻其绩效提升的努力方向。

(一)研究逻辑

本研究认为，首长信箱作为政府部门搭建的权威网络问政平台，为确保其高效的运行绩效，使参与网络问政的公众得到良好的问政回应服务，政府部门必须避免重蹈传统信访“刺激——反应”式单一固定流程而造成被动局面的覆辙，创新问政回应流程势在必行，在新的历史条件下，既要充分认识到市场经济环境下需求导向的重要价值，又要最大化发挥互联网交互性沟通的功能优势。故此，首长信箱问政回应流程应基于公众关切导向、以交互沟通为核心进行设计，具体内容为：公众提交问政信件——平台接收问政信件并向问政公众提供跟踪查询服务信息——信件流转(平台接收、转交，职能部门受理信件)——流转回复——职能部门核实调查——初次回应——公众意见反馈——职能部门二次核实调查——二次回应，直至问政公众满意。按此流程，公众通过首长信箱提交问政信件参与问政后，首长信箱平台、职能部门应通过话语回复向公众作出接纳其问政信件的意思表示，职能部门经核实调查程序后向问政公众作出处理回应。简言之，首长信箱是公众与政府部门之间的交互式沟通平台，而非简单的电子邮箱。而决定首长信箱问政模式运行绩效的关键在于首长信箱平台、职能部门对参与网络问政者的回应服务水平。然而，公众借助首长信箱提交的问政信件后，基于公众关切的回应流程是否启动，公众是否可获得良好的回应服务？笔者力求从问政回应案例的跟踪调查中找到答案。

(二)研究对象与路线

要考察首长信箱问政模式的运行绩效，首先需选取分析对象——首长信箱，本文以微博上广泛转评或热议的公共舆情事件为介质选取首长信箱。微博作为社交媒体，具有“媒体与兴趣社区融合”的属性，成为公众“及时了解新闻热点、发表对新闻热点事件评论”[12]的首选平台。因此，微博上广泛转评、网友热议的舆情事件极具代表性。

本研究开始于2012年。笔者收集在微博上网友广泛转评或热议的舆情事件，提取舆论焦点或公众诉求点，进而搜索关联首长信箱，向其提交问政信件，在90天内(《国家信访工作条例》规定的信访事项最长办结时限)跟踪相关部门对问政信件的回应动态，对有作初次回应的样本，结合公众诉求点向其提交反馈意见，并跟踪其二次回应动态。在跟踪回应动态的同时将问政回应过程进行规范的案例编制，从而形成一个完整的问政回应案例，经逐年累积，形成首长信箱问政回应案例库。本研究的样本就选自于该案例库。笔者在研究中发现一些首长信箱存在问政回应流程运行失常现象，正当此时，国务院办公厅于2015年3月印发《关于开展第一次全国政府网站普查的通知》(简称《普查通知》)，并分别于2015年、2016年启动政府网站第一次普查、第二次抽查行动。笔者希望厘清的是，在普查、抽查行动后，首长信箱运行失常问题是否得以恢复。为此，笔者特从问政回应案例库中选取2012—2014年期间的40个问政回应案例。按照统计学原理，大于等于30的样本即符合泊松“大数定律”要求，具有一定的客观性和普遍性。因此，本研究能在一定程度上反映首长信箱问政模式的运行绩效。

(三)研究变量

为了更好地对案例式质性材料进行统计分析，笔者按照数据转换逻辑，围绕问政回应流程，将选取的问政回应案例材料转换成定类、定序、定距数据，而对“问政流程中断或受阻”现象，特以“X”进行标识。具体如下：

(1)问政信件提交状况。变量值包括：A.问政信件提交成功；B.问政信件提交不成功。

(2)问政信件跟踪查询功能提供状况。变量值包括：A.跟踪查询设置完善；B.跟踪查询设置不全；C.跟踪查询功能缺失。

(3)流转回复状况。变量值包括：A.流转回复全面；B.流转过程仅部分回复；C流转过程无回复。

(4)问政信件删除状况。变量值包括：A.未删除问政信件；B.可确定删除问政信件；C.无法确定删除状况。

(5)初次回应状况。变量值包括：A.有初次回应；B.无初次回应。

(6)回应时限。衡量问政者从提交问政信件与职能部门作出处理回应之间的时间间隔，变量值包括：A.30天以内；B.31—60天；C.61—90天；D.90天以上；E.未标注回应时间。

(7)回应反馈通道提供状况。考察职能部门初次回应后，首长信箱是否为问政者提供意见反馈通道。变量值包括：A.有反馈通道；B.无反馈通道。

(8)二次回应状况。考察职能部门初次回应后，结合问政者反馈意见，启动二次核实调查程序并作出二次回应的状况。变量值包括：A.有二次回应；B.无二次回应。

(9)回应质量。考察职能部门所作的回应内容与诉求问题的关联性及其解答处理程度。变量值包括：A.直面问题回应型(给出问题解答或解决方案)；B.残缺式回应(仅回应部分问题)；C.敷衍型回应(回应不达要点或形式化)；D.推诿式回应(推诿回应责任)；E.回避型回应(回避问题)。

(10)运行失常现象及其恢复状况。包括两类共11个变量值，第一类考察的是首长信箱问政模式运行中的失常表现，第二类考察的是经过全国政府网站的第一次普查和第二次抽查后，失常现象的恢复状况，以判断首长信箱的纠错能力。具体为：(I)A.政府网站、首长信箱失灵或稳定不足；B.程序繁琐；C.功能缺失；D.问政信件删除；E.互动记录缺失；F.回应互动不足；G.问政流程停滞；(II)A.失常现象恢复正常；B.失常现象部分恢复正常；C.失常现象依旧存在；D.清除失常记录。

三、首长信箱问政模式运行绩效的解析

围绕首长信箱问政回应流程，笔者对40个问政回应案例进行变量赋值，并对质性数据进行分析，从而较为直观地反映首长信箱问政模式的运行绩效(如表1所示)。

表1 首长信箱问政回应数据的变量值统计

(一)基本态势：随着问政回应流程深入，运行绩效呈渐次下降趋势

笔者将40个问政回应案例的主要运行数据输入Excel软件，利用散点拟合功能探究这些案例在问政回应流程中变量值呈现的规律性，可以发现，这些散点围绕y=-4.4667x+31.089(R2=0.7364)这条直线形成一定的规律性，这是首长信箱问政模式实际运行的较大可能轨迹。然而，基于公众关切、以交互沟通为核心的问政回应流程要求首长信箱应在问政信件提交、跟踪查询、流转回复、初次回应、回应时限、回应反馈通道设置、二次回应、回应质量等维度全面保持高效的运行状态，即按照“应然设计”的趋势线运行，从而呈现如中央在《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》强调的“实行网上受理信访制度……实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价”的态势。但分析发现，在“实然运行”过程中，随着问政回应流程深入，首长信箱问政模式的运行绩效呈渐次下降趋势(如图1所示)。

具体而言，首长信箱问政模式的运行轨迹为：77.5%的平台“可提交”问政信件，50%的平台“可查询”处理动态，2.5%的平台可全面“跟踪”流转流程，3成平台未删除问政信件，相关职能部门给出初次回应，20%的回应时限在1个月以内，12.5%的平台“可评价”，未有平台提供二次回应，直面问题的回应仅占5%；从另一个角度看，22.5%的问政信件无法提交，35%的问政信件确定被删除，12.5%的问政信件处于悬而未决状态，占总样本25%的回应直面问题不足。首长信箱问政模式运行绩效渐次下降，不免让人对其相较于传统信访模式的吸引力产生怀疑。

图1 首长信箱问政模式实际运行状态与应然设计的关系

(二)首长信箱问政模式运行状况的深度分析

在总体分析的基础上，本文力图从网络信访载体和“政民互动”渠道两大角色入手，挖掘首长信箱问政模式运行中的深层问题。

(1)技术进步但理念滞后，重塑信访面临“最后一公里”难题。互联网技术的迅猛发展为政府治理方式的改进带来契机。一些发达国家率先启动信息化建设，尝试将互联网技术与政府治理有机融合。美国提出“运用信息技术改造政府”行动方案、英国开展“政府信息服务”实验、日本推出“政府信息化推动计划”[13]，试图借助信息化手段，达到“重塑政府”、 改善公共服务品质的目的。我国政府信息化建设起步相对较晚，但发展十分迅速，经历“办公电子化——政府上网——全面电子政务”三个阶段后，信息化建设初见成效。据工业和信息化部网站消息：截至2008年，中央部委政府网站的普及率达到96.1%,省市政府网站普及率达到100%,地市级政府网站普及率达到99.1%。联合国公共经济与公共管理局从静态信息发布到提供跨部门网络化服务，从政府网站信息交互能力等角度，将世界各国电子政务发展水平划分为五个层次，我国目前开始步入第三阶段，即交互阶段。[14]目前，借助政府网站开辟首长信箱问政平台、发展网络信访已成我国信息化建设的重要内容，一些地方尝试发展“互联网+信访”的新模式，试图重塑信访工作。但政务信息公开仍是我国绝大多数政府网站的“第一功能定位”[15]。有调查显示，96.8%的网民认为网上民意通道不畅通，包括政府网站在内的社情民意渠道，在一定程度上流于形式[16]，这在笔者上述的调查也得到印证。以删除笔者问政信件的某首长信箱为例，虽删除问政信件，但其工作人员通过电话向笔者回复“已注意到所诉问题”，针对笔者“因何删除问政信件”的追问，该工作人员回应称“因领导担心网友发布敏感信息”。并且，通过查询得知，该首长信箱平台未有任何问政回应的记录，即为名副其实的“空架子”。该案例表明，不根除传统信访模式的“管控封堵”维稳惯性思维，依然“将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素”[17]，即便有了信息技术做支撑的首长信箱问政模式，重塑信访、改善回应服务品质仍将面临“最后一公里”难题。

(2)网络信访因渠道替代效应后劲不足，恐向传统信访回流或诱发网络群体性事件。近几年来，越来越多政府部门以“速度快、成本低、全天候、无障碍”等优点鼓励公众选择网络信访，试图用网络信访取代传统信访。首长信箱作为网络信访的关键渠道，要形成对传统信访的替代效应并非没有可能，但其条件是：既要体现网络信访的优势，又要根除传统信访的顽疾，更为重要的是，要充分发挥“事务解决”这一核心职能，即，在程序上“事事有着落、件件有回音”和在结果上“好用管用”[18]。这对首长信箱问政模式既是机遇也是挑战。

分析发现，从渠道角度看，首长信箱问政模式的确可减少传统信访出现的舟车劳顿，有助于促成网络信访对传统信访的初次替代。“目前全国网上信访量已占信访总量的43.6%，超过1/3的省份网上信访量占总量的50%以上……网上信访正逐步成为信访主渠道。”[19]然而，从运行绩效看却不容乐观，笔者所提交的问政信件超过三成被删除。首长信箱问政模式并未杜绝截访现象的发生，只是将传统信访突出的线下“截访”变为网络信访的线上“截访”。不仅如此，它目前还存在问政回应流程不够畅通、回应率偏低、直面诉求的回应偏少等绩效低下问题。因此，首长信箱问政模式尚未达到政策设计者和公众的预期，仅在渠道的便捷度方面有所改善，传统信访的一些顽疾不是被根除反而得以传染，使其对传统信访的替代效应后劲不足。如若首长信箱问政模式的运行绩效无法得到显著提升，网络问政者屡次问政却屡次被线上“截访”或屡次得不到有效回应，将增加公众重拾以“闹大”策略为特征的传统信访的风险，引发网络信访向传统信访的回流态势，又可能诱使“小闹小解决，大闹大解决”权益性策略传染至网络信访，借助网络放大效应诱发网络群体性事件。

(3)政府部门互动意愿偏弱，“政民互动”恐将沦为公众问政的单向度独白。首长信箱一般位于政府网站“政民互动”的子栏目之下。从符号学角度看，这一设置是具有表达意义的“所指”，而指称符号蕴含的意义依据其“使用的语境而定”[20]。在“回应社会关切”、“互动交流”近几年履次出现在国家政策文本的背景下，首长信箱问政模式蕴含着政府与公众互动沟通的意思表示。因此，首长信箱不仅作为事务解决的网络信访渠道，还作为关系维系的互动沟通管道。

首长信箱作为政府与公众互动沟通管道时，形如福克斯与米勒所称的“把人引向建构理解过程的社会互动”的“公共能量场”[21]，为政府与公众进行话语互动提供新场景。在传统社会，信息管道不足，加之行政组织的封闭与强势，导致政府与公众之间的沟通成为政府部门发布命令的单向度独白。“互联网广泛性、参与性、及时性和交互性等特点更加符合沟通的本质，改变了受众的被动地位。”[22]沟通管道更为丰富，重塑政府与公众之间的沟通格局成为可能。但问政回应案例显示，问政信件的流转回复极低，初次回应率仅三成，二次回应缺乏。一些首长信箱平台甚至缺乏互动沟通的基本诚意，如某县长信箱设置“请在白天上班时间发布文章”的限制性条件；某省人社厅厅长信箱设置“每月20日为领导网上接待日，其他时间网上信访暂时关闭”的限制性条件。与传统社会公众沉默或话语微弱不同的是，互联网条件下公众问政的参与度大幅提升。然而，一些部门却未摆脱“路径依赖”的影响，仍习惯于“官本位”思维下的发号施令，坚持自我中心意识，不愿将自己置于与公众平等对话的场域中，与公众沟通的意愿偏低，对诸多公众关切的公共问题反应迟缓甚至失语，未从行动上诠释首长信箱作为“互动沟通管道”的内涵，可能致使政府与公众之间的沟通沦为公众问政的单向度独白，这明显违背了福克斯与米勒两位学者所说的“真诚、切合情境的意向性、参与意愿及实质性贡献”[23]的话语沟通规则。

(4)制度供给不足，影响公众对首长信箱问政模式的体验。制度经济学派认为，制度是“一套被用于支配特定的行为模式与相互关系的行为准则”[24]，“在社会中具有更为基础性的作用，是决定长期经济绩效的根本因素”[25]。其价值在于“建立一个人们相互作用的稳定结构以减少不确定性”[26]，“抑制可能出现的任意行为和机会主义行为，将人们的行为导入合理预期的轨道”[27]。

按照上述观点，首长信箱问政模式存在诸多不确定性和肆意行为，是受制度供给所致。诺斯认为，制度是由“一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其有效的实施机制”[28]所构成。就网络信访的正式制度规则及其配套的实施机制而言，尽管国家层面近几年大力推广网络信访，出台多份指导性政策文件，但目前尚无统一、专门的网络信访操作规范，亦无有效的、针对性的实施机制。各地基本参照《国家信访工作条例》处理网络信访问题，但该条例是基于传统信访模式而设计的，且其最近一次修订时间为2005年，这与目前“网络信访”的实际需要明显脱节。在制度供需矛盾极为突出的背景下，许多首长信箱平台只得根据自我需要拟定操作指南，而没有基础性制度的引领，引致首长信箱问政模式的运行莫衷一是。以问政信件的回应时限为例，在40个首长信箱调查样本中，约定回应时限的有9个样本，约定的回应时限从5天到90天不等，以致所调查的回应时限数据分布极为离散。

作为公共产品的网络信访制度规范，其供给不足将对首长信箱问政模式形成负面激励。以首长信箱运行失常及恢复状况为例，40个首长信箱均存在不同程度的运行失常问题，其中，27.5%的首长信箱存在多重运行失常问题，而且运行失常现象的绩效改进不力，在全国政府网站第一次普查、第二次抽查行动后，首长信箱运行失常现象恢复或部分恢复的占比仅为30%，并未达到预期的纠错功效。以三个问政回应流程停滞的首长信箱为例，经过普查、抽查行动，其中一个依旧处于“停滞”状态，另外两个则删除问政信件以清除其平台存在的失常记录，掩盖而不是纠正问题。首长信箱平台特别是职能部门在首长信箱问政模式中的绩效表现必然映射于公众认知评价，《中国青年报》针对“受访者对政府网站网络信访答复满意度”的调查显示，“不满意”和“很不满意”占比分别为17.9%和70.5%，“只有官话套话，没解决问题”(占47.7%)和“没有答复或答复时间太长”(占31.4%)[29]是其主要原因。概言之，制度供给不足致使首长信箱问政模式的绩效表现欠佳，将降低公众对首长信箱问政模式的体验度。

四、提升首长信箱问政模式运行绩效的对策思考

尽管目前绩效表现欠佳，但首长信箱问政模式作为网络信访载体与“政民互动”渠道的角色极为必要，“事务解决”和“关系维系”的功能承载亟待加强。得益于网络技术的发展，首长信箱的出现拓展了网络问政的“广度”，未来政府部门应按照首长信箱问政模式的“应然”设计，推动回应绩效提升，以充分发掘网络问政的“深度”。

(1)增强环境适应能力，推动问政回应服务的供给侧改革。技术的发展、环境动态的变化对组织的适应性提出了新的更高要求。适应性是组织适应环境挑战和存活的能力[30]，对政府部门而言，“应根据社会变迁做出反应……适应社会需要不断调整自身与社会其他群体的关系”，这依赖于“对形势和社会诉求的了解”[31]。目前新环境条件：一是技术发展日新月异，为政府服务方式的改进提供充足的应用技术储备；二是公民逐渐学会寻求网络平台表达其诉求，且对公共服务刚性需求的数量与质量在不断增加和提升；三是政府供给导向的公共服务模式越来越遭遇“费力不讨好”的尴尬，公众需求导向的公共服务模式日益成为社会共识。首长信箱问政模式是新技术环境和社会环境结合的产物，政府部门应增强对新环境的适应能力和公共服务的响应能力。一方面，政府部门主动将新应用技术融入政府管理，积极完善首长信箱的基础设施建设，避免其继续出现因流程运行不畅和功能缺失而导致的问政阻却问题；另一方面，针对目前首长信箱问政模式运行绩效低下的问题，政府部门及时做出适应性调整：坚持公共服务的本质，以公众关切导向，推进问政回应服务的供给侧改革，将为公众提供问政便捷、回应有效、互动有力的问政回应服务为己任，持续改善公众网络问政的服务体验，让公众的诉求问题能得到正常诉说和处理回应，以满足公众对公共服务的刚性需求。

(2)以技术吸纳行政，及时回应社会关切。香港学者金耀基先生曾用“行政吸纳政治”解释香港社会治理模式，意指“通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇集起来，共同参与政治决策的过程，从而获得某种程度上的政治整合”[32]，该模式使得行政决策呈现出开放性和参与性。大陆学者认为，大陆政治实践亦具有“行政吸纳政治”模式的某些特征，在行政传统的政策执行功能中加入利益表达功能，有助于推动政策共识的达成。[33]在网络技术高度发展的今天，“行政吸纳政治”渠道逐渐增添新的内容。笔者认为，首长信箱问政模式是“行政吸纳政治”在网络环境下衍生出的新渠道，“技术吸纳行政”正成为可能，它既为公众表达政策建议、反映利益诉求提供平台，又为多元政策输入、提升政策质量创造条件。因此，首长信箱不是简单的技术平台，而是承担着促进利益汇集、决策参与、共识达成等功能的吸纳通道。与传统的诉求吸纳通道相比，首长信箱的成本更低，信息传播更为快速便捷，运行程序更为轻快、简化。然而，技术本身并非万能，需要一定的支撑条件，方可最大化释放该问政平台的功能承载。就现阶段而言，政府管理者需要调适心智模式，避免将网络问政污名化，既要以积极心态接纳包括首长信箱问政模式在内的网络问政，更要重视公众通过网络问政所表达的利益诉求，并将其合理诉求纳入政策制定和修订的重要考量，让政策过程能得到公众的充分认知、理解和有序参与，不但从话语、行动层面，更要从制度层面及时回应公众的社会关切，同时也让公共治理方式借助网络技术进入交互式、轻快化阶段，以充分释放其对传统信访模式的比较优势。

(3)转向商谈互动模式，提升“政民互动”质量。前述分析已知，政府与公众目前在互动沟通方面面临“单向度独白”的窘境，虽然首长信箱为增进双方沟通提供了便利，但一些地方并未在此平台展示出应有的沟通意愿和沟通能力。政府部门应从工具理性的逻辑中解脱出来，不应将首长信箱问政模式视为化解传统信访难题的工具，而应转向哈贝马斯所称的交往理性视角，建立“以语言为媒介、以生活世界为纽带、以认同理解为导向”的商谈互动模式。“在价值多元的时代，没有任何一种权威有资格统一人们的思想意识、道德观念和生活方式等，人与人之间伦理关系的调整，社会共同规范的制定和维护都是通过商谈来进行的。”[34]公众通过首长信箱问政模式无论声张诉求还是发表建议，政府部门均应确立“商谈与对话”的处理原则，在平等的沟通场域中，通过审慎的思考、耐心的倾听、辩护性的商讨，与参与问政的公众就关切问题达成彼此赞同而非单方操纵的共识性意见。简言之，参与首长信箱问政模式的政府部门与公众，应从价值上强调“双向理解”、从过程上强调“理性辩护”和从结果上强调“共识达成”，从而最大限度保证双方互动回应的质量，为公众诉求问题提供有效的解决方案。并且，首长信箱问政模式“政民互动”质量的提升，将会吸引越来越多的潜在公众以更为积极的姿态参与网络问政，激发政府与公众就公共问题的治理产生“思维共振”，公众问政过程同时成为政策方案征集和评估的过程，在公众“问事于政府“的基础上，政府借助商谈互动过程“问计于公众”，公众问政与政策过程良性互动，使得政府部门具有艾迪柯所称“咨询性政府”的特征，极大地提升公众对政府的认可度和信任感。

(4)顶层设计“底线”规范与“地方实验”机制有机结合，完善网络问政的制度保障。制度经济学认为，当“获利能力无法在现存的制度机构内实现”，会“导致一种新的制度安排(变更旧的制度安排)的形成”[35]。网络信访制度供给不足困扰了首长信箱问政模式的绩效发挥，推进其制度变迁迫在眉睫。笔者认为，网络问政的制度设置涉及中央、地方及公众三方，为使参与网络问政的公众得到优质的回应服务体验，制度设置应在公众广泛参与的基础上，既体现中央对网络问政治理的制度权威，又鼓励地方就网络问政有效实施机制开展自主性探索。具体而言，中央政府亟待加强网络问政回应服务的顶层设计，重点明确网络问政的运行流程、权利义务、绩效目标、考核评估、责任承担等方面基础性的规章制度和标准体系，自上而下确立网络问政回应服务的“底线”规范。参照目标管理理论，督促地方政府基于顶层设计的“底线”要求，逐级分解网络问政的回应服务职责，并给予其创新网络问政回应服务管理的自主权，鼓励其自下而上启动网络问政回应绩效提升的“地方实验”，结合辖区公众需求制定针对性的网络问政回应服务的实施方案，健全改进网络问政回应服务的激励约束、目标考核、公众评价、绩效改进等实施机制。实现权威的顶层设计“底线”规范与自主性的“地方实验”机制的有机结合，形成完善的网络问政回应服务的制度体系，为首长信箱问政模式运行绩效的提升提供坚实的制度保障。

注释：

[1] 叶战备：《网络问政的阙如与进路》，《学习与探索》2012年第12期。

[2] 张尚仁：《网络问政——公共管理的创新形式》，《云南社会科学》2010年第3期。

[3] 曹劲松：《网络问政与社会管理实践创新》，《南京社会科学》2011年第4期。

[4] 陈纯柱、樊 锐：《“网络问政”的价值及制度化研究》，《社会科学研究》2013年第1期。

[5] 张亚勇：《试论网络政治参与的无序性及其规范》，《求实》2007年第12期。

[6] 周丰真：《“麦克风时代“与舆论引导问题》，《求是》2010年第4期。

[7] 徐丽娟：《我国网络问政发展的现实困境与完善路径》，《江汉大学学报》(社会科学版)2015年第3期。

[8] 孙壮珍：《网络问政与民主传统思路的回归》，《电子政务》2010年第10期。

[9] 郭芙蓉：《论网络问政的兴起及其理性限度》，《中国青年研究》2010年第9期。

[10] 孙 健、张玉珍：《网络问政——问题与纠偏》，《国家行政学院学报》2012年第5期。

[11] 席 琳：《我国网络问政问题的理论探析》，《延边大学学报》(社会科学版)2016年第3期。

[12] 中国互联网络信息中心：《2015年中国社交应用用户行为研究报告》，北京，2016年。

[13] 张成福：《电子化政府：发展及其前景》，《中国人民大学学报》2000年第3期。

[14] D.F.Norris,E-GovermnentattheAmericanGrassroots:FutureTrajectory. Proceedings of the 38th Hawaii International Confereneeon System Seienees，2005.

[15] 郑文晖：《我国政府网站政务信息公开的现状及对策分析——基于55个省(市)级政府网站的调查》，《现代情报》2007年第12期。

[16] 纪雅林：《96.8%网民认为社情民意通道不畅通》，《人民日报》2009年1月5日，第10版。

[17] 庄庆鸿：《清华大学报告:将利益表达与社会稳定一致起来》，《中国青年报》2010年4月19日，第6版。

[18] 国家投诉受理办公室举行放开投诉受理内容动员会[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2013-06/29/content_2437011.htm。

[19] 张 璁：《全国网上信访量已占信访总量43.6%》，《人民日报》2015年6月29日，第11版。

[20][21][23] 查尔斯·福克斯休·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，北京:中国人民大学出版社,2002年，第103,104,88页。

[22] 许婷婷：《Internet环境下交互式营销沟通模型研究》，硕士学位论文，合肥工业大学,2008年。

[24] V·W·拉坦：《诱致性制度变迁理论》，见科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994年，第333页。

[25] 道格拉斯·C·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海:格致出版社,上海三联书店,上海人民出版社,2008年，第147页。

[26] 道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海:上海三联书店,1994年，第4页。

[27] 柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译.北京:商务印书馆,2000年第32页。

[28] 道格拉斯·C·诺斯：《制度、意识形态和经济绩效》，见姆斯·A·道、史迪夫·H·汉科、阿兰·A·瓦尔特斯：《发展经济学的革命》，黄祖辉、蒋文华译，上海:上海三联书店,上海人民出版社,2000年，第109页。

[29] 王俊秀：《七成上访者向政府网站投诉过，近九成对答复不满意》，《中国青年报》2012年1月11日，第3版。

[30] 塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海:上海人民出版社，2008年，第11页。

[31] 张 静：《反应性理政》，《经济社会体制比较》2010年第6期。

[32] 金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，见《中国政治与文化》，香港:牛津大学出版社,1997年，第27页。

[33] 康晓光：《90年代中国大陆政治稳定性研究》，《二十一世纪》2002年第4期。

[34] 哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，北京:生活·读书·新知三联书店,2003年，第204页。

[35] L·E·戴维斯、道格拉斯·C·诺斯：《制度创新的理论：描述类推与说明》，见科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994年，第296页。

[责任编辑：黄艳林]

2017-03-10

教育部人文社会科学青年基金项目(13YJC630091)

刘 江， 男， 四川南充人， 阳光学院讲师， 台湾政治大学博士研究生； 郗永勤， 男， 陕西西安人， 福州大学经济与管理学院教授、 博士生导师。

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