中国国有企业：应对国际投资规则的新变化

王军华

国有企业在我国企业“走出去”参与全球经济竞争的进程中表现非常活跃，起着关键性的引领作用。特别是“一带一路”建设带动了我国企业对外投资的新一轮热潮，其中国有企业更是扮演着先锋和主力的角色。然而，考虑到一些东道国对外国国有企业投资长期存在的疑虑和防范，我国国有企业海外投资之路注定不会平坦。近年来，国有企业国际投资规则出现了一些新的发展，一些国家进一步强化了对外国国有企业投资的管控。面对重重设防的国际投资环境，我国国有企业有必要从长远着眼，积极寻求对策，保障自身合法权益，增強对国际投资规则变化的适应性。

现有的国有企业国际投资法律体系

由于各国政治、经济、社会情况和条件不同，企业国际投资面临的商业风险和政治风险也与国内投资存在较大差异，所涉及的国际投资法律规范也较为复杂。

国有企业首先需要作为企业接受国际投资法对其国际投资关系的普遍调整。国际投资法是由调整国际投资关系的国内法规范和国际法规范综合形成的一个法律体系。其中，国内法主要有外国投资法和海外投资法两种，前者由资本输入国即东道国制订，用于调整外国直接投资关系;后者由资本输出国制订，用于维护本国经济利益，保护海外投资。国际法主要有双边和多边国际条约以及联合国大会规范性决议、国际惯例等。

现有国际投资法中也有一些章节或条款专门对国有企业国际投资关系进行针对性调整。

国内法方面。从外国投资法来看，各国规范外国投资的立法体制不一，对外国国有企业投资的规定散见其中。这些法律不仅包括专门的外国投资法，也包括国内产业和企业等层面与投资相关的法律，如反垄断法、知识产权规定和环境保护的规定等。从海外投资法来看，各国主要通过颁行相关法律、设立相关机构对企业海外投资进行鼓励或管制，如税收优惠等海外投资促进政策以及信息披露要求、逃避税防范措施以及进出口和外汇管制等，其中也有一些与国有企业直接相关。

国际法方面。从双边条约来看，一些国家之间签订的双边自贸协定和投资协定，如《美国—新加坡自由贸易协定》，除了对双边投资领域进行了较为细致的规定外，也有专门对国有企业投资行为进行规范的内容。从多边条约来看，如《关税与贸易总协定》《补贴与反补贴措施协定》，对国有企业国际贸易和投资行为都进行了规范。

2014年2月11日，中国驻纽约总领事孙国祥与中国工商银行美国区域管理委员会主席毕明强共同敲响纽约证券交易所开市钟，庆祝工商银行在美全资子公司工银金融服务有限责任公司（工银金融）获纽交所会员资格。

总的来看，现有国际投资法律体系中，国有企业国际投资相关规则相对分散，并未形成完整体系。特别是从调整国有企业国际投资关系不同法律的实际作用来看，国内法仍然在投资审查、管理等过程中起到主导作用，双边投资协定等双边条约的作用次之，而多边条约的作用相对有限。

国有企业国际投资规则的新变化

近些年来，全球范围内外商直接投资格局出现了一些新的变化，新兴经济体对外投资快速增长，国有跨国企业成为全球外商直接投资的重要来源之一。一些国家特别是欧美发达国家正在着手通过改变国际投资规则来对新兴经济体跨国企业、特别是国有跨国企业的国际投资活动进行限制。

一是强化对外国投资进行管理的相关国内法律。由于外国投资很大程度上由一国国内法所调整，因此强化国内法的作用对国有企业国际投资活动的影响尤为重大。例如，2008年，美国财政部公布《关于外国法人在美兼并、收购和接管的规定》，并将其作为《外国投资与国家安全法》的实施细则。其中，美国进一步明确了审查中的考虑因素包括：并购对重要基础设施和重要技术的影响;并购向对美国构成威胁的国家进行技术转移的风险;并购是否涉及外国政府所有的资产等。新法案还要求考虑该外国政府与美国之间的外交一致性，在多边反恐、防止核扩散以及出口限制方面的政策一致性。该法案的出台使得美国对外资交易的审查范围更宽泛，过程更漫长，增加了投资壁垒。

二是细化双边经贸协定中对国有企业投资的相关限制。在一些国家签订的双边经贸协定中，国有企业受到越来越多的关注，近年来签订的《欧盟—加拿大综合性经济贸易协定》《欧盟—越南自由贸易协定》等甚至设有单独的章节对国有企业行为进行规范，内容也更加细化。如，2015年签订的《欧盟—越南自由贸易协定》中，第十章以“国有企业、特殊权利或特许授权企业以及垄断企业”为题专门对国有企业等企业的定义、适用范围、总体原则、非歧视待遇和商业考虑、竞争中立、透明度、技术合作等与国有企业有关的具体内容进行了较为细化的规定。

三是推动实行国有企业“竞争中立”规则。经合组织是最早推动“竞争中立”规则的国际组织，而“竞争中立”规则要求以明确的政策、法规给予国有企业和私营企业公平的权利、义务和市场地位，其本身是大部分经合组织成员国国内法中处理不同所有制主体关系的基本原则。2011年经合组织发布《竞争中立与国有企业——挑战和政策选择》与《竞争中立——确保国营企业和私营企业间的公平贸易》两份报告，对“竞争中立”规则在国际法领域的运用做了系统深入的研究。在后来的《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）等协议谈判过程中，“竞争中立”规则被欧美发达国家进一步延伸为将国有企业相关规则的制订与国有企业的身份而非实质性商业行为挂钩，形成对国有企业的身份歧视，反映出所谓“竞争中立”规则只是维护其自身利益的手段。

四是提升对国有企业公司治理的标准和要求。经合组织2005年出台了《国有企业公司治理指引》，2015年又对其进行了修订。针对2008年国际金融危机中暴露的公司治理缺陷，如内部控制和风险管理的失效、薪酬制度错位、董事会未能充分履职以及股东权利的缺失等进行了针对性修改，进一步强调参与市场公平竞争的国有企业应该同等对待不同所有制类型的股东。虽然该指引并不具有强制性，但是其对国有企业国际投资规则的制订仍然有着深远的影响。

五是要求国有企业遵循透明度条款。TPP单独设立了第十七章，对国有企业的贸易和投资关系进行调整。该协议文本中，除了从“竞争中立”规则出发提出与非歧视待遇、商业考虑、非商业性支持等相关的条款外，还要求国有企业遵循透明度条款。要求协议缔约国承担公布和定期更新国有企业名单、提供相关国有企业股权和投票权比例等信息、提供相关项目和政策信息等多项信息公开义务。

中国国有企业如何应对

面对近年来国有企业国际投资规则的新变化，我国应在推动国有企业海外投资过程中采取相应的对策。

首先，加强对国有企业国际投资的监管，避免投资决策上的盲动和蛮干。考虑到国内法仍然在国际投资中占主导地位，我国国有企业应该严格遵循2012年发布的《中央企业境外投资监督管理办法》等文件规定，全面评估多方面的投资风险，特别是要对东道国（地区）与国有企业投资有关的政治、法律、政策等方面的风险进行深入研究，重点关注重大政治事件、法律、政策对投资活动的影响，避免因不了解相关规则而陷入被动。

其次，在区域或双边经贸谈判中探索制订和实行符合自身利益的国有企业国际投资规则。应加强与对国有企业国际投资规则具有相近立场国家的交流与合作，争取国际谈判合力，在国际经贸谈判中，探索和推动实行适合我国国有企业的定义、立法框架、调整路径、核心义务、争端解决、常规例外和紧急例外清单等，增强在国际谈判中的主动权和话语权。

再次，进一步深化国有企业改革，增强国有企业参与国际竞争的能力。按照中共中央、国务院2015年发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》，深化国有企业改革，不仅有利于提升国有企业经营管理水平，也有利于为国有企业提升国际化水平、在国际投资等国际化经营活动中争取主动。如，在完善国有企业公司治理的过程中，可以研究和吸收经合组织等国际组织发布的与《国有企业公司治理指引》相类似文件中的有益成果，为我所用的同时，也有利于提升我国国有企业现代化和国际化治理水平。

（作者单位：四川大学经济学院）