马克龙的萨赫勒反恐政策

丁盛

7月2日，上任不足两个月的法国总统马克龙第二次访问马里，出席萨赫勒五国集团特别峰会。作为兑现上次访问马里期间的承诺，马克龙表示，法国和欧盟将为即将组建的萨赫勒五国集团联合反恐部队提供武器和资金支持。就在马克龙访问前夕，马里北部恐怖组织在互联网上针锋相对地播出了被其劫持的法国人质的视频，向此次峰会隔空叫阵。对此马克龙强势回应称，法国不仅将继续支持马里和萨赫勒地区“追求和平、稳定，实现长期发展”，还将“和盟友团结一致、坚定不移地清除这些恐怖分子”。

马里：“萨赫勒恐怖之带”的风暴眼

萨赫勒地区是非洲北部撒哈拉沙漠和非洲中部苏丹草原地区之间的半干旱地带。作为萨赫勒地区的十字路口，马里的战略要冲地位对遏制萨赫勒地区恐怖组织的勾连合并和扩散蔓延至关重要。

2011年，利比亚战争结束后，受雇于卡扎菲政府的图阿雷格武装人员携带大量武器返回马里，直接导致萨赫勒地区的武装冲突迅速升级。同年11月，马里北部叛乱武装发起“阿扎瓦德解放运动”，占领了历史名城通布图以北大部分地区，并于2012年4月宣布建立以加奥为首都的“阿扎瓦德独立国”。“基地”组织马格里布分支、“伊斯兰捍卫者”等恐怖组织也加入其中，并趁势坐大。作为曾经的宗主国，法国于2013年初发起了“薮猫行动”，帮助马里政府军迅速收复了失地。但是，擅长于沙漠游击战的武装分子化整为零，与法军展开了长期周旋。这些恐怖组织同时还和人口偷渡、毒品走私、武器贩卖等犯罪活动联系紧密，不仅严重影响了马里政府的政治和解进程，更成为欧洲难民潮的重要来源和恐怖袭击的隐患。为调节马里各方冲突并支持马里政府重建，联合国安理会于2013年4月通过第2110号决议，组建联合国马里多层面综合稳定团（简称“马里稳定团”），马里冲突的主要派别也于2015年6月签订了《和平与和解协议》。

在法军和联合国维和部队的压力下，恐怖组织不断调整战略战术，以马里为中心的“萨赫勒恐怖之带”开始呈现出向周边国家蔓延的态势，恐怖活动不减反增、愈演愈烈。2013年6月，恐怖分子以报复阿尔及利亚政府向法国开放领空用于空袭马里为由，袭击了其位于撒哈拉沙漠中的天然气田，掀开了恐怖分子专门针对平民和外国人、扩大袭击范围的序幕。此后，恐怖组织先后在突尼斯、布基纳法索、科特迪瓦等国家制造了多起针对平民的恐怖袭击，造成大量人员伤亡。2014年，法国以“新月形沙丘行动”取代“薮猫行动”，建立其以马里为中心的萨赫勒地区反恐体系。但恐怖分子针锋相对，以马里为根据地，多次跨境袭击了阿尔及利亚、尼日尔、布基纳法索等国的军营和哨所，仅在2016年就有332人因恐袭遇难。从2015年的巴马科丽笙酒店到今年6月18日巴马科度假村的恐怖袭击案，已有包括维和士兵申亮亮等五名中国公民在马里遇袭身亡。

对“法国与非洲特殊关系”的再定义

“法国与非洲特殊关系”是每一届法国政府都绕不开的议题。法国把非洲视作自己的后院，自诩对该地区的社会、政治、经济发展负有相应责任。法国政坛也一直信奉：如果没有了非洲，法国就会成为二流国家。从根本上说，历届法国政府的非洲政策，都是为了维护法国在非洲的传统影响力。尽管受到了马里过渡政府总统的“紧急军事援助”邀请，但法国的“非洲宪兵”身份在国际社会引发争议。法国一再声称在马里的军事行动是在联合国决议框架下进行的，但联合国安理会2012年12月通过的第2085号决议并没有授予任何西方国家动用武力的权力，而只明确授权“西非经济共同体”组织军队，向马里过渡政府提供军事援助，并吁请联合国成员国对此军事计划提供各种后勤支援。为此，当时的奥朗德政府解释说：“法国与非洲国家可以有另外一种关系。法国在马里没有任何的利益，这次行动不是出于保卫任何政治或者经济利益的企图。”

5月19日，上任仅五天的马克龙，非洲首访就选择了位于马里北部反恐一线的军事重镇加奥。马克龙视察了驻扎此地执行“新月形沙丘行动”的法军部队，并与马里总统凯塔举行了会谈。马克龙表示，“马里反恐是一场不容妥协的战斗”，“法国将坚定地支持马里政府，决不允许失败”。

为了争取国际社会的支持，法国于6月7日正式向联合国安理会提议：由欧盟提供5000万欧元，用于资助建立一支由马里、毛里塔尼亚、尼日尔、乍得和布基纳法索等萨赫勒地区五国组成的5000人规模的联合部队。这支部队将主要驻扎在马里，但并不隶属联合国“马里稳定团”，可以“使用一切必要方式”打击恐怖主义、毒品贸易和人口贩卖。同日，法国国防和国家安全会议批准设立国家反恐中心，在法國总统的直接管辖下协调各情报部门的反恐工作，以便更加有效地应对日益严峻的恐怖主义威胁。为了争取萨赫勒地区周边国家对法国在反恐问题上的支持，马克龙不仅在穆斯林斋月期间以私人身份访问了摩洛哥，还接待了西非国家科特迪瓦、塞纳加尔两国总统的来访。外长勒德里昂也马不停蹄地走访了突尼斯、埃及、阿尔及利亚等国。

马克龙在竞选期间曾表示：“我将在法国、欧盟、地中海南岸和非洲四者间，就安全、气候、贸易、就业和创新等方面取得新的进展。”虽然马克龙声称将延续奥朗德政府的萨赫勒政策，但其上任以来新一轮的军事与外交布局攻势凌厉而不失老练，表明这位法国历史上最年轻的总统积极参与非洲事务的雄心已经远超前任。毋庸置疑，法国新一届政府以马里反恐为重点，稳定萨赫勒地区局势，进而巩固法国在非洲传统地位的战略导向已经初见端倪。马克龙政府显然希望用“反恐”为这一关系注入新的实质内容。一是以“反恐”大旗树立法国在非洲新的形象，在政治上尽量与民主人权等敏感议题区分开，一方面抛掉历史包袱，减少非洲国家对以前殖民统治的反感，建立一种新的合作关系；另一方面便于利用与非洲国家政治、经济方面的联系，与其他大国展开竞争。二是通过重新谈判防务协定、支持组建萨赫勒地区五国反恐部队，将更多的安全责任交给非洲国家，以达到缩减军事开支、重新布局军事防务的目的，同时通过人员培训、军事顾问、武器采购等来维持对非洲的影响力，以更加精干高效的兵力持续在非洲的军事存在。

反恐：争取主流民意支持的优先议题

在法国国内，经济议题无疑是重中之重，但各项改革措施难以达成共识，短期之内也难见成效。与之相比，对当下饱受恐怖活动袭扰的法国民众来说，反恐显然是一项更加容易凝聚共识的优先议题。早在2013年，奥朗德政府在法国深陷经济危机之际强行介入马里动乱，就获得了包括极右翼在内的大多数政治派别的支持。在今年的法国总统竞选中，马克龙表示，他对打击恐怖主义的决心是“不容置疑的”，将把打击恐怖主义作为首要任务。上任之后，马克龙执政团队迅速推出更加严厉的新反恐法草案以应对质疑。7月6日，法国国民议会以137票赞成、13票反对的表决结果第六次延长了自2015年巴黎恐怖袭击以来实施的紧急状态。这次表决既是为了给讨论表决新反恐法案留出时间，也是对马克龙政府反恐优先战略一次成功的民意测试。

此外，面对英国脱欧产生的巨大离心力，反恐俨然已经成为体现欧盟国家凝聚力、共同应对恐怖主义和难民潮的重要契合点。法国外长勒德里昂多次呼吁：“倘若我们忽视非洲，那么所有在叙利亚的反恐努力都是徒劳的。恐怖势力将会扩散到利比亚、萨赫勒地区。而萨赫勒地区的安全问题，就是欧洲的安全问题。”目前看来，这一认识已经逐渐成为欧盟的共识，欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼也在今年6月访问马里时表示：“萨赫勒地区的稳定与发展，对欧洲和非洲一样至关重要。”目前，欧盟在马里首都巴马科建有专门用于培训马里军队的训练营。德国、荷兰、瑞典、挪威等国在联合国框架下部署了相对独立的情报、特战、武装直升机等兵种部队。

可见，在欧洲本土安全形势日益严峻的当下，以“反恐”为切入点，加强和改善与原法属殖民地国家的关系，凝聚法国国内和欧盟国家集体安全的共识，已经成为法国新一届政府对外政策的首选项，必将对萨赫勒地区局势和法国政局走向产生广泛而深远的影响。

（作者为南京政治学院上海校区战时政治工作教研室副主任）