基于公共物品理论的城市公共自行车可持续发展研究——以北京市为例

◎ 吴 渭

基于公共物品理论的城市公共自行车可持续发展研究
——以北京市为例

◎ 吴 渭

城市公共自行车是一项惠民工程，它具备了部分准公共物品的属性，即一定程度上的非排他性、一定程度上的非竞争性以及较强的正外部性，所以，市场对于城市公共自行车的有效供应会小于最优值，而且有可能出现“公地悲剧”的情况，因此，需要政府来直接提供或对提供城市公共自行车的私人部门进行补偿、激励。但随着社会经济的发展变化，在城市公共自行车的供给上政府和私人部门的边界发生了偏移，城市共享单车的出现和蓬勃发展是市场自然选择的结果。本文以公共物品理论为指导，结合北京市公共自行车发展的三个阶段，分析了城市公共自行车可持续发展中面临的主要困境，并对如何破局提出了思考。

公共物品理论 城市公共自行车 共享单车

一、公共物品理论阐释

公共物品理论是公共经济学和公共财政学的基础理论之一[1]。该理论细致地区分了社会物品的种类和属性，其意义在于为公共物品的有效供给和多样化的制度安排，合理划定政府、市场及社会组织在公共物品生产与提供中的职责边界，提供理论指导和借鉴。

根据公共物品理论，社会物品可分为两大类型：私人物品和公共物品。私人物品属于私人产权，具有竞争性和排他性，因此，市场交易可以实现资源的有效配置。公共产品是指在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品[2]。非竞争性指的是一部分社会成员对该产品的消费和受益不会影响或减少其他社会成员对该产品的消费和受益，换句话说，就是边际生产成本和边际拥挤成本均为零；非排他性指的是社会成员可以同时享用该产品，而且每个社会成员或群体不得将公共物品占为己有和排除其他社会成员的使用。由于公共物品的这两大属性，所以无法将那些没有付费的人排除在消费公共物品之外，因此，纯粹的公共物品很难避免“搭便车”的现象，加之公共物品往往有很强的“正外部性”，所以从资源配置的帕累托效率观点来看，纯公共物品的公共产权安排更加有效，因而纯公共物品需要政府来安排、组织或提供。

事实上，对于公共物品和私人物品的两分法不能涵盖所有的社会物品。在纯私人物品和纯公共物品之间还存在一类物品，我们称之为准公共物品（包括：公共资源和俱乐部物品），它们或者不具备非竞争性（公共资源）或者不具备非排他性（俱乐部物品）。对于只具备竞争性却不具备排他性的公共资源，很容易引发“公地悲剧”。为了避免这种情况的出现，较好的制度安排有三种：一是明晰产权；二是实施公共资源的第三方委托管理机制；三是建立一种以社区参与和自治为基础的公共资源管理模式（Community-Based Natural Resource Management）。而对于俱乐部物品，“公共选择理论之父”布坎南指出：“俱乐部物品的消费包含着某些‘公共性’，在这里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目。‘公共’的范围是有限的。”由于俱乐部物品具有排他性，其受益人仅限于俱乐部的内部成员，同时他们也共同分摊俱乐部物品的成本，因此，俱乐部物品的最佳供应模式是会员制。

表1 社会物品的分类

总的来说，无论是纯公共物品还是准公共物品（以下统称为公共物品），由于其“正溢出效应”无法通过正常平等的市场交易行为来补偿，所以，私人部门会缺乏提供公共物品的动力，最终导致公共物品的有效供给小于最优值。这就需要政府来提供公共物品或对提供公共物品的私人部门进行补偿、激励。

从公共物品理论的内容可以得知，公共物品的供应是政府的职责所在，也是政府进行公共管理的正当性和合法性的依据。然而，政府提供公共物品并不意味着政府就必须直接生产公共物品[3]。现代社会的产品生产已经形成了复杂的分工体系[4]，这为公共物品“生产”和“供应”的区分提供了可能性。随着我国“小政府，大社会”新型行政管理模式的改革，政府的角色定位和职责都发生了改变，由原来的全能型政府（“划桨人”）转变为有限责任型政府（“掌舵人”）。在这个背景下，越来越多的公共产品和服务由过去的以政府生产和提供为主转变为以私人部门生产为主，政府和私人部门合作共同来提供，具体的合作模式主要包括：合同承包、特许经营和政府补助[5]。

二、北京市城市公共自行车的发展历程分析

为了鼓励低碳出行，降低能源消耗和污染排放，缓解城市交通拥堵，实现短距离出行和交通接驳，解决公交出行“最后一公里”的问题，自2007年以来，我国许多城市都陆续开始实施公共自行车租赁服务项目。在北京，奥运会之前，在市政府的支持下，四家民营企业开始为北京市民提供公共自行车租赁服务；奥运会期间，全市公共自行车的规模一度达到5万辆[6]。然而好景不长，随着规模的扩大，自行车租赁费用和押金收入无力承担不断倍增的投入成本，最终四家企业陆续退出市场。公共自行车项目的失败造成了资源的大量浪费。2012 年北京市交通委联合各区县政府，推出了新的北京市政自行车系统。该系统由市交通委运输管理局统筹规划，各区县交通委具体推进，政府投入启动资金，通过公开招标来选择运营商，硬件设备进行统一采购，运营服务由各区向运营商合同购买。截止2016年12月底，北京市已建成了包含2588个网点，投入车辆8.2万辆，覆盖交通枢纽、主要城镇街区、商业网点的公共自行车服务系统[7]。目前，该系统日均租还达38万次，平均周转率为4.4次/车/天[8]。从网点数、自行车的投入量和单车周转率来看，北京市政自行车中发展较好的区前三位分别是：东城区、通州区和大兴区。尽管市政自行车服务系统在不断地发展和改进，但由于存在租赁网点太少、租赁办卡和遗失补办手续繁琐、车辆调度系统不完善、自行车的维修保养不及时等问题，市政自行车的使用效率并不高。以海淀区为例，海淀区的常住人口为359.3万[9]，在北京市各区人口数排名中位居第二。海淀区分布着大量的高校，对于公共自行车的需求十分旺盛，然而目前全区市政自行车的租赁网点仅为28个，车辆总数为855辆[9]，供给的总量远小于实际的需求，同时也大大降低了市民使用公共自行车的满意程度。由于市政自行车都是有桩单车，即用户必须将自行车停放到租赁网点的车桩锁柱才算交易完成，所以有时市政自行车甚至不仅不能解决“最后一公里”的问题，反而会出现因为“还车难”需要“多行一公里”的尴尬。

近年来，随着信息技术尤其是移动互联网技术的快速发展、成熟和应用普及，“互联网＋”在各行各业产生了革命性的影响。自2016年下半年开始，以OFO和Mobike为代表的共享单车在很短的时间内发展成为一种潮流。目前以OFO和Mobike为代表的共享单车市场不但覆盖了北京市，还在其他各省市不断开拓新的市场。仅在北京市，共享单车投放总量已达70万辆左右，注册用户接近1100万人，占北京市2170万常住人口的一半以上，每天约有700万次共享单车骑行[8]。目前，共享单车的市场竞争依旧十分激烈，除了以上两大品牌竞速“跑马圈地”外，还有越来越多的共享单车新品牌入市。

市政自行车和企业共享单车同属于城市公共自行车。较之市政自行车，共享单车具有以下优点：时尚、便捷、投入车辆多、使用门槛低（市政自行车需要有本市户籍或居住证才可以办卡）、操作简单、随用随取随停、用户体验好、优惠活动多、技术更新快，等等，这些特征都体现了私人部门在利益驱动和市场竞争下的创新优势。

从北京市城市公共自行车的兴起和发展历程来看，在很长一段时间内，市政自行车都占据了独家垄断经营的地位，正因为如此，市政自行车自运营以来并没有在产品质量、运营管理模式、用户体验等方面做出较多较大的创新和改进。然而，企业共享单车的蓬勃发展态势，给市政自行车系统带来了巨大的冲击和挑战，北京部分地区的市政自行车出现了用户量减少、单车周转率下降、缩减供应量等萎靡趋势。在企业共享单车激烈的市场竞争态势影响下，市政自行车才迟迟开启了改革的方案。2017年，北京市的公共自行车推出了一款App，让其产品“互联化”，也简化了曾经繁琐的办卡、使用流程。例如，通过App租车有三种方式，分别是芝麻信用、公交卡、押金租车。其中，使用芝麻信用租车，只需信用在600分以上就可以免押金租车，这样就绕开了以往需要用一卡通办理租车的流程，在一定程度上拉低了使用门槛，有利于用户群体的扩大。未来，市政自行车的改革还有可能包括：提升App的后台运营和大数据管理、改善服务和管理水平、从电子桩停车到“电子桩+驿站”停车的方向发展（目前杭州的市政自行车采用的就是这种停车模式，其作用在于：当电子桩位已满时，用户只需将车辆停在驿站感应的范围内就可以成功还车，从而解决用户在早晚潮汐时段还车难问题的同时，保证车辆管理的可控性），等等。这些改变都是市政自行车在应对市场的倒逼机制之后被动做出的调整和适应。

三、基于公共物品理论的城市公共自行车属性分析

从北京市城市公共自行车的发展历程来看，公共自行车的供应主体经历了从第一个阶段——由私人部门提供，然后到第二个阶段——政府主导+企业运营，再到第三个阶段——政府和私人部门的公共自行车并存的变化。

依据公共物品理论，城市公共自行车也具备某些公共物品的属性，具体包括：（1）一定程度上的非排他性，即在用者付费的时段，单个公共自行车的产权并未发生改变，使用权却是排他的，但未被付费的自行车仍可被其他用户使用；（2）一定程度上的非竞争性，即当公共自行车的实际使用量小于资源总量时，使用者之间是不存在竞争的，也就是说，边际拥挤成本为零。反之，使用者之间就会出现竞争。

城市公共自行车具有明显的公益价值，因此私人部门会缺乏提供的动力，城市公共自行车更适合由政府来安排、组织及提供，又或者借鉴俱乐部物品“会员制”的供应模式。这一点从其发展历程及各个发展阶段的特点能够体现。例如，在第一个阶段，私人部门投入公共自行车最终的结果是失败了。在第二个阶段，市政自行车的产生和发展也是作为一项城市建设中的惠民工程，这在很多制度设计方面能够得到印证。具体来说，在产权上，市政自行车属于公有产权，它由政府主导，政府投入启动资金，具体运营上也由北京市交通委主管和统筹；在受益对象上，市政自行车偏向于优先服务北京市民；在收费上，市政自行车1小时内骑行是免费的，之后每小时收费1元，24小时累计收费不超过10元，由于市政自行车解决的是短途出行的问题，所以基本可以认为是免费的；最后，从其投入和维护的成本来看，以北京市大兴区为例，一台市政自行车仅采购价就高达1070 元[10]，前期单车服务站点、停靠系统建设的大量投入，再加上后期运营、维护和管理等相关费用，实际的每辆车总投入成本会高达数千元，这些投入成本是很难通过运营收入来填补的，因此市政自行车主要由政府财政的持续补贴来买单。事实上，从全世界范围来看，实施公共自行车项目的城市，几乎没有完全成功的，要么政府背上沉重的财政负担，要么负责运营的企业入不敷出、难以为继，甚至最后变成“烂尾工程”。

作为城市公共自行车的另一种模式——企业共享单车，尽管在产权上属于私有产权，但从使用权和受益权的共享以及在不同使用者之间的流转来看，同样具备部分公共物品的属性。事实上，最初OFO主打的是海淀区的各高校市场，单车仅限校内师生在各校区范围内使用，这其实就是一种典型的“俱乐部物品”。OFO是自2016 年11月17日始才将“公共”的范围扩大化，正式开启了面向整个城市的服务[11]。那么，企业共享单车能否走出“准公共物品市场有效供应不足”的困境，实现可持续运营呢？

从企业共享单车目前的发展状况来看，资本的热情还是很高涨的。OFO和Mobike均已经完成C轮融资，其他新的竞争者也仍然在不断融资。但资本终究是逐利的，只有共享单车能够实现真正的盈利才能保证运营的可持续性。然而，对于共享单车能否实现盈利，无论是共享单车的创始人还是投资方都很难给出定论。Mobike创始人胡玮炜就曾公开表示过：“如果摩拜单车失败了，就当做公益”，很多共享单车品牌也认为，暂时不考虑盈利，先做规模、占市场。

其实，如果从成本和收益的角度来分析共享单车，会发现共享单车单纯依靠骑行收入是较难实现盈利的。就拿Mobike来说，每辆车的平均成本为3000元，一辆车的设计使用寿命为4～5年，如果日均使用次数为3次，每次使用时间不超过半小时，那么一辆车需要33个月才能收回成本，再加上其他的维护管理成本，盈利的空间非常小[12]。尽管用户需要支付299元的押金，但押金所形成的资金池也难以覆盖全部成本。OFO在造价成本上远低于Mobike，但后期的损害率高，无故障的OFO运营寿命仅为6个月左右，无疑，在固定资产的持续投资上也需要庞大的资金。随着共享单车投入数量的增加和用户规模的扩大，共享单车的边际成本会不断下降，但总的来说，共享单车的经济效益很低，甚至有的车辆在退出使用时都不一定能收回成本。有观点认为，共享单车和前期同样依靠烧钱和融资维生的网约车（如滴滴、快的）相同，也能实现持续的盈利，然而，这种观点是有失偏颇的。网约车品牌的投入主要体现在APP的宣传推广、维护、后台的运作和售后服务，基本上不存在固定资产的投入，它提供的是一个信息平台和中介服务而不是实体性的产品，而且在每一个网约车订单中它都能收取一定比例的中介服务费用，因此，只要用户量充足，网约车品牌的盈利是有保障的。但共享单车提供的是实体性的产品，这个产品是需要投入和维护成本，且有一定使用寿命的，它的收费还必须维持在一个相对较低的水平，否则，用户的留存率会下降，用户可以选择其他的替代消费（如乘坐公交、步行）。而且目前共享单车品牌的市场竞争十分激烈，新品牌的增加让市场份额不断被瓜分，很多品牌为了扩大市场占有率都在不断推出促销活动，这样就更加延迟了企业共享单车盈利期的到来。市场竞争的优胜劣汰还有可能出现“劣币驱逐良币”的情况，有可能会由现在的各个品牌百家争鸣走向寡头垄断市场，即共享单车市场由少数几家大企业控制，其他的小品牌被淘汰出局，或只占有很少的市场份额。但即使是在竞争最后存留的寡头企业，能否实现共享单车的盈利也有很大的不确定性。但值得注意的是“互联网+资本运作”的模式不同于传统的产品商业模式，而它会催生出很多新的盈利途径（例如车身广告、APP广告、给其他平台进行引流等等），通过除骑行收入以外的其他盈利途径来弥补共享单车的成本收益差额是可行的。事实上，摩拜和OFO在部分地区已经开始实现了盈利。共享单车的盈利考验的是企业的运营能力、业务延展的能力以及资源和产业链整合的能力[13]。

从公共物品理论的角度出发，我们也不难找到共享单车在发展过程中所面临的困境。作为一种类似公共物品，共享单车的产权不是某个自然人私有的，对于使用者来说，他（她）只看重对共享单车的使用，而缺乏爱护共享单车的动力，因为共享单车损耗的成本并不需要由个人来承担，问题和责任的界定很难也容易推诿，所以共享单车也会出现类似于“公地悲剧”的情况。例如，部分城市已经出现了共享单车失败的案例，其他投放共享单车的城市几乎都存在以下情况：有的市民将共享单车私有化，恶意损坏共享单车，有的市民对共享单车的随意停放造成了新的交通隐患，甚至有的市民利用共享单车进行金融诈骗，等等。正是这些原因，让共享单车运营和维护管理成本极高。共享单车的案例反映出一个道理，即在公共物品的提供上，商业价值和社会公益价值这两个方面是很难实现兼容的。

除了盈利难以外，企业共享单车在发展过程中还面临着：政策风险、合法性危机、资本博弈、公民公德意识不足等诸多挑战。

四、关于城市公共自行车可持续发展的思考

城市公共自行车具有准公共物品的属性，它的存在有很强的正外部性，对于城市居民而言，它无疑是一个惠民、利民的项目。企业共享单车尽管其产生的初衷是为了获得经济利益，但其所产生的社会公益价值也不容否认。从公共物品理论的角度出发，公共物品的供应面临的两大问题分别是：一，市场的有效供应不足；二，有可能出现“公地悲剧”的情况。

针对第一个问题——市场的有效供应不足，在北京城市公共自行车发展的前两个阶段都存在，所以，在很长一段时间内，由政府提供的市政自行车是城市公共自行车的唯一供应模式。然而，对于准公共物品的提供，政府和企业的边界从来都不是一成不变的，随着社会经济的发展变化，政府与企业是可以互补的甚至是互替的。例如现在，城市公共自行车就出现了多元主体供应的局面，这是市场自然选择的结果。

针对第二个问题——城市公共自行车有可能出现“公地悲剧”的情况，有几种可能解决的思路：第一，通过更新和升级技术手段以排除“搭便车”的行为；第二，通过设置奖惩机制或与个人的信用挂钩来激励正向行为，减少负向行为，避免道德风险的出现；第三，禁止共享单车进入单位大院、居民小区等半封闭空间。除了上述解决思路以外，整个社会也要加强道德建设，让爱护城市公共自行车成为一种自觉行为，让“共享”的意识更深入人心。

总的来说，城市公共自行车的发展依旧离不开政府的支持。理想的状况是：城市政府对于现有的市政自行车系统不再加大投入，逐步退出市场或将其并轨到新的城市公共自行车体系中。而新的城市公共自行车体系应该以企业所提供的共享单车为主，政府的角色应该侧重于建立健全法规制度、引导规范、监督管理。例如政府出台相关的法律法规，明确共享单车的准入门槛、对城市各区县的公共自行车数量合理规划，设置上限，避免盲目扩张，将公共自行车纳入城市公共交通体系（例如在地铁站、商业区等人口密集区域规划设置公共自行车专用停车点），并与城市规划和市政管理保持一致性。与此同时，政府还应该加强对公共自行车的监管，对共享单车运营过程中出现的问题及时纠正。只有这样，才能厘清政府和企业的职责，更好地服务社会，实现政府、企业、市民、社会的多赢局面。

表2 北京市市政自行车和企业共享单车的比较

[1]吴伟．西方公共物品理论的最新研究进展[J]．财贸经济,2004(4):88．

[2]Paul Samuelson．The Pure Theory of Public Expenditure．the review of economics and statistics,(36)1954．

[3]董建新等．现代经济学与公共管理[M] ．第一版．社会科学出版社．2006:184．

[4]刘波,邹玉玲．“公共物品理论”视角下我国公共体育场馆民营化改革的思考[J]．首都体育学院学报,2008(7):46-48．

[5]杨宏山．城市管理学[M]中国人民大学出版社．2013(5)．

[6]潘影,王红莲,杨晓静．城市公共自行车的供给模式研究[J]．山西农经．2016(12):76．

[7]北京市政府信息公开专栏．2016北京市公共自行车建设运行情况．http://zfxxgk．beijing．gov．cn/columns/1472/5/796882．html

[8]新京报A07．2017-05-01．

[9]北京市海淀区统计局．2017年海淀区统计工作报告．http://www．bjhd．gov．cn/govinfo_new/auto4514_51808/auto4514_54010/auto4514_54012/201703/t20170309_1350660．html．

[10]北京大兴丢辆公共自行车赔1070元媒体调查成本,http://finance．ifeng．com/a/20140825/12993318_0．shtml．

[11]尹丽梅,周凯玲．“我们是一帮脚踏实地的理想主义者”——访OFO共享单车联合创始人张严琪[J]．中国商界,2017(Z1):109．

[12]韩倩倩．共享单车背后的资本混战[J]．中国战略新兴产业．2017(3):50-53．

[13] 何兆东．共享单车:市场在用户PK中将走向寡头还是垄断[J]．商业文化,2017(4):28-31．

Research on the Sustainable Development of Urban Public Bicycles Based on Public Goods Theory: A Case Study of Beijing

Wu Wei

Urban public bicycle is a project which is beneficial to people. It can be seen as a quasi-public good in terms of its non-exclusiveness,non-competitiveness and strong positive externality. The provision of urban public bicycles will be less than its optimal value and may probably become “the tragedy of commons”. Thus,it is necessary for the government to provide urban public bicycles themselves or stimulate and compensate for those private companies.However,with the development of social-economy and in terms of urban public bicycles,the boundaries between public and private sectors have been shifted. The rise and booming of these shared bicycles is the consequence of market selection. Based on the public goods theory,the paper reviews the three phases of Beijing’s public bicycles development,analyzes the obstacles for the sustainable development of urban public bicycle,and gives suggestions on how to break the deadlock.

public goods theory; urban public bicycle; shared bicycle

U491.225

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.04.009

吴渭，北京城市学院讲师，主要研究方向：城市管理、公共事业管理。

（责任编辑：卢小文）