青年社会组织参与社会治理的基层探索<br/>——以广州市为例

青年社会组织参与社会治理的基层探索
——以广州市为例

2017-08-27谢素军李文彬

岭南学刊 2017年4期

关键词：共青团青少年服务

谢素军李文彬

(1.广州市穗港澳研究所(市团校)助理研究员，博士；2.华南理工大学公共管理学院教授，博士)

青年社会组织参与社会治理的基层探索
——以广州市为例

谢素军1李文彬2

(1.广州市穗港澳研究所(市团校)助理研究员，博士；2.华南理工大学公共管理学院教授，博士)

青年社会组织能够一定程度上分担政府的职责，并通过购买政府服务的方式协助解决一些复杂的社会问题，这是一种积极的社会现象。在这一时代背景下，各级党政部门相继出台一系列政策鼓励社会组织发展壮大，使青年社会组织呈现出高增长、多样化、集聚化和项目化的趋势，并在服务领域和内容上趋向与党政群部门职责关联，这种社会组织的参与固然解决了社会治理的许多燃眉之急，但也暴露了青年社会组织动员能力差、资源匮乏、陷入多方监管格局、组织污名化，以及对共青团组织的过度依赖等问题。因此，欲推动青年社会组织参与社会治理不断优化，必须加强对青年社会组织的价值引导，培育、维系和扶持，注重规范化管理，推动服务专业化，重视“双效应”机制，构建同心多层发展体系。

青年社会组织；社会治理；现状；完善路径

社会治理是当今世界各国在回应新的治理挑战中,所采纳的不同于传统公共行政的公共管理方式，在推进社会治理现代化进程中，社会组织是一个重要主体，社会组织参与是一个常见现象。近年来，社会组织参与社会治理在中国社会广泛涌现。以广东为例，2011年广东省社工委出台《关于加强社会组织管理的实施意见》，规定降低社会组织准入门槛，简化登记办法，逐步将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，同时加大力度推行政府购买社会组织服务。

社会组织登记管理新政使得青年社会组织登记的数量有了显著增长，政府职能部门的投入也给社会组织发展提供了重大契机。以广州市为例，民政系统调查显示，截至2016年底已注册登记的广州市社会组织有10967家，仅2013年广州市投入3.2亿购买社工服务。特别值得重视的是，在这其中，青年社会组织占比竟超过60%，并承接了大量政府购买服务。

那么，青年社会组织现状如何？它们如何参与社会治理？目前这一过程存在哪些不足？如何予以优化？本文将进行分析。

一、基本特征：青年社会组织发展的几个趋势

1.组织数量递增明显。从数量增长看，截至2016年5月，全国依法登记的社会组织有66.48万个，其中社会团体32.9万个，民办非企业单位33.1万个，基金会4841个，从业人员超过1700万人。《国务院机构改革和职能转变方案》及其分工方案公布之后，民政部社会组织登记服务大厅接待咨询量激增了3倍。到2016年9月初，民政部共受理全国性社会组织直接登记65例，数量较2015年同比增长两倍，而青年社会组织占比逾半。[1]

2.组织类型多样化。根据广州市团校青年研究中心的调查显示，为了满足青年社会需求而成立的各个青年社会组织，广州共青团以目标为导向，类型涉及文化娱乐、教育研究、卫生保健、社会服务、环境保护、法律政治、慈善中介、志愿促进、国际、宗教、商业和专业协会等各领域多行业。“这些青年自发成立、自主发展、自我运作的青年社会组织，逐渐成为当今很多年轻人开展公益活动、拓展交友空间、发展兴趣爱好的一大方式。”[2]

3.组织、参与的青年群体集聚化。调查同样显示，参加青年社会组织工作或活动的多为高端青年群体，他们职业遍布政府公务人员、企业管理者、教师、医生、律师、技术从业者、大中学生等。一部分因追求共同兴趣爱好而发起的青年社会组织，一部分是由青年创业引起的组织集聚，还有近一半左右公益性服务组织。这些具有强烈社会敏锐性、积极参与社会生活、拥有某一领域专业工作方法的青年人才聚集起来，成为支撑当前青年社会组织发展的支柱。

4.组织运作项目化、导向化。随着青年社会组织数量增长，以及青年需求的多样化发展，以内部活动为主、自娱自乐为主要运作形式的发展模式已不能适应广大青年和青年社会组织的需求，逐渐出现了以资金、兴趣为导向，以项目化运作为模式的特点，越来越多的青年社会组织发起的社会参与项目趋向多元融合，多数组织都采取资源整合、优势互补的项目合作化模式，通过项目来促进社会参与、社区互动、媒体关注、组织共赢。

5.参与的社会领域关联化。越来越多的青年社会组织表现出社会参与倾向，以组织名称出现在社会公众视野中，并广泛地参与到党政各界，与党政各界、其他各类社会组织发生着关联，为了共同的利益加强彼此合作，进而发挥在教育、生态文明、公益行动、健身娱乐、应急救援方面的作用，一大批关注新兴领域和填补社会服务空白点的青年社会组织也越发成熟并快速扩张。

二、数据分析：青年社会组织参与社会治理的广州实践

图1.青年社会组织的服务对象

注：数据来源于广州市团校发布《广州青年发展报告》(2014—2015年度)[3]

为了更好把握青年社会组织的社会治理参与，我们对广州市青年社会组织进行了调研。结果显示，青年社会组织围绕青少年群体的服务需求，正在与党政群部门开展广泛合作。

1.青年社会组织的服务对象和内容。从服务对象来看，广州青年社会组织的服务人群以青少年群体为主，54.7%的青年社会组织服务18岁以上的青年，29.9%的组织服务18岁以下的未成年人，还有部分组织是服务45岁以上人群。(见图1)

数据显示，广州青年社会组织的工作或服务领域主要是教育科技(23.7%)、文体(16.7%)和卫生保健(10.2%)。在咨询与助残方面也有较多涉足，所占比例分别为8.1%、7.5%。(见表1)

表1.青年社会组织的工作或服务领域

注：数据来源于广州市团校发布《广州青年发展报告》(2014—2015年度)[3]。

2.与党、政、群部门的合作日益广泛。本文特别针对青年社会组织与政府部门，以及共青团等成熟机构联系进行了进一步分析。广州青年社会组织与政府和共青团的联系如何呢？调查发现目前与政府部门有合作的组织占59.6%，与共青团有合作的青年社会组织有57.6%，42.4%的青年社会组织表示没有与共青团进行过合作(见图2、图3)。

在合作内容上，青年社会组织与政府的合作主要表现在场地、人力、技术等方面的支持(23.2%)、组织与政府联合实施项目或举办活动(23.8%)、政府出资购买组织服务(20.1%)、政府为组织项目和活动提供配套资金(20.1%)。青年社会组织与共青团的合作内容主要是信息交流与共享(19.6%)。(见表2、表3)由合作内容来看，广州青年社会组织与政府的合作主要是资金、物质和项目的合作，而与共青团的合作则更多是信息互动，物质和项目资助方面并不明显。

图2是否与政府部门进行合作图3是否与共青团进行合作

注：数据来源于广州市团校发布《广州青年发展报告》(2014—2015年度)[3]。

表2与政府合作的形式选项响应百分比政府出资购买组织服务201%政府为组织项目和活动提供配套资金201%政府提供场地、人力、技术等方面的支持232%政府为组织提供政策便利，如注册、免税等122%组织与政府联合实施项目或举办活动238%其他06%合计1000%表3与共表团合作的形式选项响应百分比帮助孵化组织108%信息交流与共享196%活动宣传164%联合开展项目140%提供场地支持100%提供人力支撑64%提供技术方面的支撑28%向组织提供培训112%项目资助68%其他04%以上皆无16%合计1000%

注：数据来源于广州市团校发布《广州青年发展报告》(2014—2015年度)[3]。

可见，广州青年社会组织在设定服务方向和内容之时，便与政府职能部门所开展的业务范畴有较高的契合度，这一方面取决于广州庞大的青年社会组织机构，使涵盖面不断扩大。另一方面则在于广州制定了相对完善的社会组织管理政策和条例，社会组织在成立之初便能够较为规范运营，并得到政府部门的孵化培育。而当这些青年社会组织逐步壮大之后，有超过一半以上选择通过与政府部门合作，从而较为深度地参与到社会基层治理，尤其是共青团作为青年群团组织，更是在社会组织的成立、运营、发展中提供着一条龙的服务，为社会组织能开展服务，能参与社会治理打下了坚实的基础。

三、问题描述：青年社会组织参与社会治理的多重局限

1.青年社会组织社会参与、社会动员能力的局限性。青年社会组织主要受到现在执行的《社会团体登记管理条例》、《取缔非法民间组织暂行办法》等法规条例约束，对于自发成立、自主管理的青年社会组织在资源管理和活动限制上有一定的规定；同时青年社会组织参与社会建设的意愿强烈，许多与青年民生发展、青年文化发展相关的民意因子都来源于青年社会组织，

但这些由青年社会组织倡导发起的社会参与案例并不能完全发展为全民参与的案例，一方面是因为青年社会组织向党政反映诉求的渠道少之又少，传统的人大、政协等渠道也是针对部分群体，存在局限性。另一方面是青年社会组织参与社会建设的平台缺乏，多数青年社会组织只能通过青年志愿者服务和民政系统的某些公益招投标项目参与。同时也受青年社会组织社会动员能力的局限。青年社会组织缺乏系统的层级化管理对象，也没有群众普遍认可的社会治理资格和技能，社会整合能力、动员能力差，建立可信任度的困难重重。

2.青年社会组织内部治理机制不健全的自身局限。由于青年社会组织建立之初的目标设定单一，导致其发展无法具备完善的管理体制和发展机制。依托于兴趣爱好建立起来的青年社会组织并不存在行政化的约束机制和层级化的上传下达体系，人员流动量大，组织不稳定。如拍好广州影像组织骨干回复是否考虑建立党组织时指出：“尚没有建立。已经完善了组织内部人员情况登记注册，下一步将完善党组织的建设工作。”因热心公益而建立起来的微乐益骨干在访谈回答是否考虑建立党组织时指出：“一是组织规模小，党团人数不足，建不起来。二是人力不足，机构尚且面临生存危机。”该组织因为缺乏资金支持，面临严峻的生存危机；广州青年志愿者协会骨干回答：“主要人员基本为兼职人员，党团关系均不在协会内。”由此可见，这些组织自身能力仍然较弱，内部机理不完善，甚至还面临生存困境，同时具有创新能力和执行力的青年组织少之又少。共青团想要转移部分职能，发挥青年社会组织的力量，前提是扶持这些青年社会组织首先发展壮大，这将是一个漫长而充满挑战的过程。

3.青年社会组织力小势微、资源匮乏的现实困境。根据对16家青年社会组织骨干的访谈记录整理结果显示，87.5%青年社会组织已经在民政部门登记注册，青年组织100%认为注册是为了寻求更多组织保障和公信力；约93%的组织认为注册是为了寻求长远的资源支持和发展平台。然而不得不面对的现实困境就是依附于行政部门的青年社会组织期待获得公信力的提升，这一方面能够满足，但是获取资源支持和平台共享就存在一定的苦难，这个过程要实现的是一定的资源交换。只有当青年社会组织的项目或活动或机构的发展符合了对方的预期，且存在潜在可置换的利益，才能从对方处获取急需的资源，这个过程需要时间，也需要双方建立信任关系。

4.面临政府主管单位多方格局的境况。当前开展青年社会组织工作的行政单位除了共青团，还有民政部门，以及其它的党政、法治职能部门，这些部门的工作存在交叉错位的问题，反映到青年社会组织身上则体现各侧重点不同，目标内容也就不一样。“这种差异化一方面诱发青年社会组织分裂的局面，另一方面存在资源拆分的困境。”[4]如红娘服务总队骨干在接受采访时表示“原属于团市委下面的一支直属团队，直接接受团市委的日常监督和管辖，暂未在民政局注册”。由于缺少一个在社会建设总体格局中对引导青年社会组织发展的具体分布和定位作出明确区分的力量，因此青年社会组织凡是寻求到可以借助的力量，便会倾斜过去，并不局限于某一固定立场，从而导致青年社会组织服务分散，可选择的路径多，加强党、团建工作，与共青团协同的几率减少。

5.泛污名化导致的组织污名、行业污名。污名是社会对某些个体或群体的贬低性、侮辱性的标签，它使个体或群体拥有了(或被相信拥有)某些被贬抑的属性和特质，这些属性或特质不仅使被污名者产生自我贬损心理，亦导致了社会对其歧视和不公正的待遇。污名化更多关注受污者由于其所拥有的贬损特质，而在社会中逐渐丧失其社会身份、社会信誉和社会价值，因而遭受社会区隔与社会歧视的过程。泛污名化扩展开来容易引发组织污名和行业污名。[5]“郭美美”事件所引发的社会舆论事件导致社会群体对社会组织尤其是红十字会的组织污名极大地影响了整个行业的发展，据统计，2011年6月份“郭美美”事件发生后，社会捐款数及慈善组织捐款数均出现锐减，全国7月份社会组织捐款数锐减50%，慈善组织的捐款数降幅达86.6%。[6]社会组织公信力本身就并不是很强健，类似“郭美美”事件的其他事件也仍然存在，这些事故对青年社会组织这一行业的名誉和公信力带来极大的挑战，给政府与社会组织协同共治带来了巨大的挑战和压力。

6.青年社会组织对共青团的过度依赖。一方面青年社会组织对政府财政资金的过度依赖日趋严重。研究发现，“发达国家非营利组织的收入来源，主要有公共部门、会费收入和慈善捐赠三大块，其中公共部门占40%，会费收费占49%，慈善捐赠占11%”[6]。但中国青年社会组织的资金来源主要包括政府资助、社会捐赠、提供产品和服务以及投资收入等。社会捐赠的组织多数局限于慈善公益性组织，通过提供产品和服务而获得收益是社会组织可以掌控的自创性收入的前提是需要以高质量的专业水平和服务。由于当前青年社会组织普遍能力不足的通病，导致这一收入来源难以保证。因此，结合中国实际，政府资助对社会组织来说显得尤为重要，这就造成了一支独大的局面，增强了青年社会组织对政府的依赖性。资源依赖理论表明，社会组织在资金资源方面对社会组织有很强的依赖。

另一方面共青团可提供的资金有限。虽然每年都提供基层项目资助、志愿服务广州交流会等项目，但是项目资助存在着资格选拔和条件限制的前提，并且基层项目资助的资金大部分用于支持基层层级化组织，资金使用存在时效性和不可持续性，不利于青年社会组织开展工作，维持长期发展。

四、对策建议：多措并举推进青年社会组织的治理协力

1.重视价值引导，强化青年社会组织政治属性。当前，包括职能部门、社会团体、媒介等的多元价值同步影响着青年社会组织的价值取向，在青年社会组织内部逐步产出多元的价值诉求和理念倡导。因此，建议在青年社会组织的服务管理中，加强对青年社会组织的价值引导。一是提供适度宽松政策措施，引导青年社会组织成为理性力量。有的青年社会组织游走敏感边缘和模糊地带，例如服务于外来务工维权的组织，但是他们似乎在努力避免被贴上“暴力”或者“群体事件”标签，他们实际已经形成理性、温和、积极的力量。对于这样的组织，有关部门不妨采取适度宽松的政策措施，给予青年社会组织相对灵活的活动空间。二是树立青年社会组织正确的价值导向。从社会组织诞生、运营到发展的过程全面引导，结合社会主义核心价值观及公益服务的理念，帮助组织及成员形成正确的社会认知，唯有如此才能保证青年社会组织在参与社会治理过程中的政治属性。

2.加强培育维系，强化青年社会组织凝聚力。一是要加强培育和孵化。通过分层和分级的方式构建市、区等多级体系，强化青年社会组织的联动，并发挥志愿驿站作为青年社会组织微型孵化器的功能，广泛培育各类青年社会组织。根据青少年成长发展需求，重点在服务青少年健康成长、交友婚恋和创新创业等方面培育一批辐射带动力强、符合社会发展需求的重点组织。推动“广州青年社会组织培育计划”，以提供免费孵化基地、建立标准化项目评估、鼓励资源共享等方式开展服务，为青年社会组织提供教育培训、资金扶助、业务培训等方面的帮助，助推青年社会组织成长发展，更加有效地参与社会治理。

二是要强化沟通维系。扩大组织化覆盖，加强党建带团建，夯实联系、维系青年社会组织的基层团组织建设；广泛发现和联系青年社会组织，摸清各类青年社会组织特别是有一定规模的兴趣类、互助类、公益类等青年社会组织的基本情况，探索建立完善青年社会组织信息数据库。建立团组织与青年社会组织扁平化对接模式；打造线下青少年专业服务阵地，开设“羊城公益咖啡馆”[7]，定期举办青年社会组织“伙伴日”，构建组织联络、沟通、合作平台。加强区域化维系，通过青年工作区域联席会议制度，将驻区单位团属组织以及各类青年社会组织、青少年事务机构等聚合起来，构建全覆盖的区域化青少年工作平台。

三是要深化服务凝聚。丰富服务内容，围绕青少年成长发展需求梳理组织服务内容，指导、培训青年社会组织设计、包装青少年服务项目，提升组织发展能力。搭建展示平台，建设广州市青少年服务创意梦工厂，打造全市青年社会组织品牌项目展示、交流中心。培育青少年服务专业社工队伍，推动建立市青少年社会工作专业委员会，研究制定青少年事务社会工作专业人才教育培养规划，按照青年人数一定比例在街道、社区配备青少年工作专职社工，并纳入辖区团委管理维系。加强服务指导，健全落实团干部挂点联系基层机制，深入基层开展各类青年社会组织“面对面”服务，促进青年社会组织健康发展。

3.注重发展规范，强化青年社会组织专业性。一是要规范组织治理结构。尝试在青年社会组织中推行“一章三会”(章程，理事会、执委会和监委会)法人治理模式，实现管理的规范化和有序化。加强人才培育，有效推动“三师(管理架构师、项目策划师、资源拓展师)计划”，帮助青年社会组织提升能力水平，推动它们实现自我运行、自我发展。

二是要强化对组织的分类管理。做好青年社会组织登记管理工作，推动符合条件的青年自组织(含青年社团、志愿服务组织等)，注册登记成为正式的社会组织。做好青年社会组织分类认定工作，重点将以青少年为主要成员的组织或重点从事青少年服务的组织认定为“青年社会组织(青年自组织)”，定期面向社会公布组织名录。做好青年社会组织参与政府购买服务资质审核工作，制定资质审核标准，每年定期开展资质审核及评定。

三是要规范青少年购买目录及评估标准。制定政府采购青少年服务目录，安排专项资金并纳入全市购买服务范畴。明确服务领域及标准，围绕青少年成长发展需求，梳理政府面向青年社会组织购买服务的领域，确定各领域服务内容、服务标准、服务规范等。制定面向青年社会组织购买青少年服务评审办法、考核评估办法，明确评审评估标准。

4.加强引导扶持，完善青年社会组织发展环境。一是要强化资源供给。落实区财政向每个街镇团组织划拨的专项工作经费保障，推动街镇团组织结合一街镇一品牌工作，鼓励聚合青年社会组织集中力量打造一批“站得住、叫得响、推得开”的工作品牌项目。建立针对青年社会组织发展的公益基金，对社会治理重点领域、开展服务符合群众需求、服务质量得到社会认可的青年社会组织予以支持，引导青年社会组织在策划开展服务时向市场需求倾斜，实现资源优化配置。

二是要优化政策环境。加大政策支持力度，推动出台提升青年社会组织能力、促进青年社会组织发展等文件及相关政策。强化典型示范，挖掘青年社会组织中的优秀青年个人和组织，并给予荣誉称号，开展年度表彰，并通过媒体向全社会展示，吸引更多青年和组织加入体系构建。搭建沟通对话平台，建立各级青年党代表、人大代表、政协委员与青年社会组织定期沟通机制，畅通青年社会组织诉求表达有效渠道，促进青年社会组织健康发展。

5.重视“双效应”机制，构建同心多层发展体系。“双效应”主要指充分发挥青年社会组织的“鲶鱼效应”和共青团的“集聚效应”，并建立“同心多层”[8]的青年社会组织发展体系。当前的青年社会组织多数以自下而上的运作方式，他们迫切希望与政府力量建立起平等、合作、相融的新兴群众工作手法，因此如何建立青年社会组织的平等、合作、共赢的社会管理机制，成为当前要解决的重要课题。

可以借鉴上海的做法，引入“同心多层”的概念，并将青年社会组织发展纳入了该体系，在这个体系中，传统的青年联合会、学术联合会和少先队等由共青团直接领导的组织处于系统的第一层；各级学校的社团、各镇街的青年中心，社区的青少年服务机构作为共青团重点孵化培育的组织处于系统的第二层；其余的民间团体、网络组织则处于系统的第三层。通过这个同心系统既能够充分突出党领导下的共青党组织的核心主导作用，又能够通过不同层次的组织形态把更多的青年有效整合成组织化力量，实现“同心”凝聚“多层”。助推青年社会组织的社会显性，充分发挥共青团枢纽组织的作用，分层指导、分类联系。同时，青年社会组织的出现，意味着社会具备了区别于传统党组织和经济组织为组织主体的自我组织能力。在大数据背景下，必须思考如何整合其他组织化力量，实现在社会和政治双重领域内的主导性地位。“社会迫切需要共青团从以支配性为诉求的单维权力运行模式的平面化的同心型组织形态向以引领性为诉求的多维权力运行模式的立体化的枢纽型组织形态不断转变。”[9]●

[1]王思北.全国经民政部门依法登记的社会组织超66万个[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/01/c_1118781773.htm.

[2]白乙辰.草根NGO青年工作者的社会认同研究[J].青年探索，2016，(06).

[3]徐柳等.广州青年发展报告(2014—2015)[M].北京：社会科学文献出版社，2016.

[4]孙丽.政府购买居家养老服务的必要性与可行性研究[J].德州学院学报，2013，(05).

[5]江华,张建民,周莹.利益契合:转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例[J].社会学研究，2011，(03).

[6]中国民政部.2011年民政事业统计6—8月报[EB/OL].http://www.mca.gov.cn.

[7]严霞.青年的咖啡馆消费文化——以贵阳市青年的咖啡馆消费为例[J].青年探索，2016，(06).

[8]何静.国外非政府组织的管理模式及对中国的启示[J].学术探索，2013，(06).

[9]郁建兴,吕明再.治理：国家与市民社会关系理论的再出发[J]．求是学刊，2003，(4).

(责任编辑：温松)

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