另一种行政之善

随着技术的发展，人类社会的命运愈加紧密联系在一起，也使得各种人造灾难（man-made disaster）的深度与广度愈加扩展。政治与行政二分法忽视了公共行政的基本属性，即公共性，亦如沃尔多所言，政治——行政二分法缺乏經验证据，因为行政人员显而易见既执行政策，又制定政策。公共行政的使命在于高效地组织和管理公共机构，优化公共产品与服务的供给，以实现社会的公平正义，即善治。管理学大师彼得·德鲁克将管理科学的重心视为人民与权利、价值观、架构与组织，以及最重要的：责任，亦即在研究管理学时，将之视为真正的人文教育（management as a truly liberal art）。

回眸二十世纪，这是人类历史上最为残酷的时段，上亿人因为世界大战以及国家暴力而遭到杀戮，大规模屠杀以及种族清洗已经成了人类社会事务安排中的显要能力，在面对行政之恶时普遍存在着道德与伦理上的无力感，行政之恶在现代技术型社会愈加普遍与隐秘。美国著名行政学家艾赅博、百里枫重新审视了纳粹大屠杀，强调大屠杀的行政管理与执行层面的意蕴，有力地揭示了行政之恶，但是他们在书中并未提出如何减少以至避免行政之恶。笔者以为公共行政要规避行政之恶，实现行政之善，亟须倡导公共行政的精神。公共行政学的核心是关注人、关注人的决策与执行、关注人类的组织、关注人类的命运，直面政府管理与社会发展所面临的问题。乔治·弗雷德里克森曾将二战中丹麦官员保护犹太人的行为视为行政之善，即“以民主服务中的道德英雄主义而著称”；德国纳粹官僚的行为是“以痴迷职业成功而著称，这种‘行政中立层面上的职业成功最终助长了邪恶”，也不能成为他们支持纯粹邪恶行为的理由。公共行政的精神是行政的理论范式与实践逻辑的交汇点，我们试以甘地思想的人性之道来理解公共行政的精神，并理解除革命和暴力之外的另一种行政之善。

甘地（Mohandas Gandhi），一个其貌不扬，瘦小谦恭的平民律师，却领导印度民众实现了几代人的独立与自由之梦。他教导世人摆脱人性中争斗毁坏的一面，他示范了如何透过道德攻势而非肢体攻击与暴力去推动改革、伸张正义，他的精神与实践改变了过去的世纪，亦体现了公共行政的至善。后继者马丁· 路德·金（Martin Luther King，1964年诺贝尔和平奖获得者）曾说：“人类的进步，非借鉴甘地之路不可。”人们虽然仅仅走过了短暂的瞬间，反思逝去的时段却充满了仇恨、屠杀和战争。历史上的众多恐怖与血腥常常是以正义的名义，从世界大战中的纳粹暴行，到科索沃种族灭绝以至新千年的“9.11”事件等，现代技术理性亦让大量无辜的生灵涂炭，至今仍让人不寒而栗，正义啊，多少罪恶假汝之名而行。

当时谁也不敢想象，印度这样一个几亿人口、教派对立的殖民地，不用暴力可以独立，然而甘地做到了。这需要有悲天悯人、直面暴力的勇气，有众生平等、无所畏惧、拒绝使用暴力的大智慧与行政的领导力（leadership）。领导力的品质主要包括：智慧、自信、坚毅、诚信、交往以及自助等。领导力的品质中，智商的比率只有百分之十七，情商的比重为百分之八十多个。尼赫鲁曾如是描述甘地：他从容不迫地显现出柔顺和谦逊的样子，但是他很有力量和权威，他有一种天真烂漫的态度使他富于魅力。非暴力反抗并不是指完全被动，它意味着对待邪恶要完全地、有组织地不予合作，有为正义而忍受痛苦的意愿。源于爱，从精神上改变对手。因为暴力必将带来暴力的恶性循环。

综观圣雄甘地的人生历程，充分展现了其对各方（包括英国殖民者）人格、利益、权利尊重博大而宽容的精神理念，依靠“圆桌会议”的方式用对话、沟通与协调，平衡各方需要，形成“积极性的非零和博弈”（Positive Nonzero-Sum Game），以爱与非暴力的方式达成博弈双方的共赢。甘地认为：要和普遍的和无所不在的真理的精神面对面地相见，人们必须爱护最卑微的生物，一如爱护自己；地球提供给我们的物质财富足以满足每个人的需求，但不足以满足每个人的贪欲。事实上，护生即护心。平心而论，甘地并未刻意建立精美的思想体系，他的思想可以说是清澈而深邃，这就是善。基于对人性的理解，公共行政的行动逻辑在于涵养积极的心理资本，通过教育与培训促进人力资本代提升，建设基于合作互利、信任网络与民主法治的社会资本。善是最大程度的爱与非暴力。除了善，就是坚忍不拔的执行力，除此之外，甘地并没有别的武器！

从伍德罗·威尔逊、甘地、马丁· 路德、金到德蕾莎修女以及纳尔逊·曼德拉、昂山素季，他们之间的思想存有相通暗合之处。人的本性也许只有通过怜爱、仁慈、和平等才能形成不断向善的内生动力。政府来自于人民，有什么样的民众就有什么样的政府（The nation has the government it deserves）。公共行政需要通过理性与情感的相互认同而协调各自的行动与利益，将宪政主义与管理主义有机结合，使公共政策既有助于提升组织的效率又符合人性深层次的需求，从而形成公序良俗。以武力起家的拿破仑在人生的最后曾自白：“世界有两种力量——利剑和精神。从长远说，精神总是能征服利剑的。”恐怖、强制和暴行，无论它们以何种形式出现，从长远看终将无济于事。回归理性与文明的行政之善必将构建在宽容、协商与关爱的理念之上，从思想到行动蕴含着怀大爱心做小事情的信仰与实践，推进公共事务治理之道的有机生长，形塑民主制度与有效政府的双重治理机制，从而实现行政之善，即人类的美好生活与国家的繁荣昌盛。

（陈辉：《公共行政分析：理论范式与实践逻辑》，南京师范大学出版社2016年版）