重启“县改市”要吸取教训

郑旭

从“县”到“市”，一个的字转换有的时候需要等待20年。尽管如此，为何各地“县改市”热度不减？民政部最近批复的6座撤县设市的城市中，有的经济指标并不算突出为何顺利地获得了设市“许可证”？“县改市”之后，经济增长靠什么？如何避免一窝蜂和盲目跟风“县改市”？

国家行政学院教授汪玉凯日前在接受《民生周刊》记者专访时，回答了上述问题。

设市低门槛难挡撤县高呼声

民生周刊：当前各地对撤县设市热情和积极性高涨，据您分析，原因是什么？

汪玉凯：应该从两个方面看这个问题。

一方面，本轮撤县设市重启距离国家上一次集中批复已过去20年。在这20年里，我国经济社会发展取得了巨大成就，国家治理体系和治理能力现代化不断向前推进，城镇化水平已经提高了很多，过去因城市规模急剧扩张而导致问题和矛盾，现在已经找到了解决方法，并且具备了调和能力。加上之前国家制定的设市标准门槛较低，过去不符合撤县设市条件的地方或者刚刚触碰到标准线的地方，随着时间的推移也都“达标”，或者远远高于这个标准线了。

所以，各地对撤县设市呼声很高，原因之一是很多县城参照现有的设市标准自我评估后，认为已经拥有申请“县改市”的底气和实力了。

另一个方面是，县级市在建设用地指标、税费提留、审批权限、官员行政级别等方面，会比普通的县要“优越”。除此之外，“市”会给人以城镇化水平要高于“县”印象，这对于招商引资、城市推广来说都是一种隐性的收获。

加码新的论证评估因素

民生周刊：在民政部最近批复的这一批撤县设市的城市中，有的虽然经济指标并不算突出，但由于自身区位优势突出，战略地位特殊，因此较为顺利地获得了设市“许可证”。这释放了什么信号？

汪玉凯：前面我也提到过，由于之前国家制定的设市标准门槛较低，而现在很多申请撤县设市的地方都已经达到或超过这个标准了，那么对于国家层面而言，就要在这个标准的基础上，加码新的论证评估因素。

這些因素要么是看申请城市是否符合国家和区域重大发展战略，要么是考量有没有进一步带动区域经济发展的潜力，要么是看申请城市在一个城市群当中是否能发挥引领和支撑作用，要么是看申请城市是否能有利于加快城镇化进程、改善居住环境、引导产业发展，等等。

以产业发展支撑城市发展

民生周刊：虽然设市能够保证县级地方政府获得更大的社会经济发展权限，但也有观点指出，“县改市”之后，对于当地经济增长的影响其实并不明显。您的观点呢？

汪玉凯：上世纪90年代中期我国城镇化率还不足18%，因此国家强力推进新型城镇化进程。那个时期一些地方通过撤县并市很好地发挥了区域带动效应，也走上了经济发展的快车道。

但也有一些地方设市后，城建方面缺乏科学规划，盲目求大，涉及民生领域的公共服务跟不上，造成伪城镇化了。关键是，这样的地方始终没有摆脱对“土地财政”的依赖，设市后，发展眼界依旧没有跳出农民的土地，进而离新型城镇化越来越远。时间一长，经济增长是否显著就会一目了然。

我认为，无论是普通县，还是县级市，一个城市要实现可持续发展与繁荣，产业支撑是基础和根本，只有通过产业的大发展，才能集聚人气、提升财气，推动城市的大发展。在推进城镇化建设中，要大力实施产业化和城市化整合互进战略，以产业化促进城市化，以城市化推进产业化，实现城市建设与产业发展的良性互动。

吸取上一轮“县改市”教训

民生周刊：撤县设市政策已经“解冻”，依您之见，各地如何避免“县改市”冲动？

汪玉凯：应该吸取上世纪90年代上一轮“县改市”经验教训。当时很多地方盲目跟风，过度追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城乡概念模糊不清、大量耕地被开发占用。因此政策“解冻”后，国家一定要以更科学、更严格的标准，指导各地张弛有序地推进撤县设市，避免一窝蜂和盲目跟风。

民生周刊：有消息称，新的设市标准民政部已制定完成，只是尚未公布。但有知情者说，新版的设市指标更多了，认为这是将事情复杂化了。您怎么看？

汪玉凯：撤县设市的标准曾在1986年和1993年各更新过一次。1986年的版本是从人口总数、非农人口比例和GDP方面提高撤县设市标准；1993年的版本则列出了人口密度、非农人口、GDP、财政收入、基础设施等众多细化指标。尚未公布的新版标准可能会更高、更细、更严也在预想范围内，其目的也为是了提高城镇化水平质量。

但在我看来，我国的城市数量还远远不足，如果将设市标准中的“人口杠杠”划在“镇区常住人口5万人以上”为好。这样一来，涉及民生的公共服务可以被较为充分利用，而且让基础好、体量大的镇设为市，可以补齐城市数量不足的短板。但前提是，一定要打破行政体制的限制。