法国政府开放数据发展现状及启示研究

筱雪+胡琳悦+王晓迪

[摘要][研究目的]大数据时代，政府数据开放程度成为国家竞争力的重要体现，研究国外政府开放数据经验有助于对我国开放数据发展提供对策。[方法]文章通过梳理法国政府开放数据政策和政府行为，阐述法国开放数据运行机制，并展示法国开放数据门户网站和数据应用案例，详细论述了法国开放数据发展现状和成果。[结论]结合我国开放数据存在的问题，提出以下建议：制定开放数据基本原则和政策，建立开放数据专门管理部门和运行机制，建设开放数据国家级门户网站。

[关键词]法国政府；开放数据；数据再利用；政策；门户网站；发展现状；启示

政府数据是指所有产生于政府内部或外部，但对政府活动、公共事务和公众生活有影响、有意义的数据资源的统称。随着大数据时代来临，数据成为各国社会与经济发展必不可少的基础资源，政府数据对社会和经济创新而言具有巨大潜在价值，而发挥这种价值需要建立在数据开放共享基础上，政府数据的开放程度成为国家竞争力的重要体现，因此各国纷纷开展开放数据行动，主要体现为：制定国家战略层面的开放数据政策和相关法律法规，寻求信息自由化与个人隐私和信息安全之间的平衡；开发data.gov.字样的统一门户网站，建设政府数据开放平台；美国、英国、挪威、巴西、南非、印度尼西亚、墨西哥、菲律宾8个国家组成“开放政府合作联盟（OGP）”，签署《开放数据宪章》。根据这一宪章，开放数据是指免费、无差别地向公众开放原始数据，任何个人、企业和社会组织都可以无需授权地对数据进行自由查询和使用。

近年来，国内一些部门和地方政府进行了政府开放数据探索。根据2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》，部分地方政府公开了部门和行业统计数据；2015年国务院通过《“互联网+”行动指导意见》，全面开启开放数据进程；2016年9月发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》要求基础信息数据必须在政府内部实现无条件共享和公开，避免公民重复提交。但仍存在很多问题，离国际上所说开放数据还有一定差距：国家层面尚没有建立完整的法律法規及政策体系，各地方政府对于开放数据的应用价值存在认识差异，没有形成统一思路；没有专门的国家管理部门，一般由地方信息化（互联网）主管部门、信息公开部门或政务数据资源主管部门负责；没有统一的信息开放和共享平台，所开放地方数据虽有一定价值，但较为分散，查找不方便，只能直接浏览而不能实现机器读取，等等。

在学术领域，政府数据开放是近两年国内研究热点，与政府信息和政策、大数据、隐私保护、智慧城市等热词相关。谭海波等将政府数据开放与大数据时代技术变革相结合，阐述了我国政府数据开放的路径，赵龙文等提出了基于关联数据的递进式政府数据开放模式和技术框架，晴青等对北京市政府的数据开放现状进行研究，从技术和管理层面提出了思考，曹雨佳等从数据安全视角对政府数据开放生态系统构建展开研究，顾磊等通过阐释政府数据开放的方式和核心技术，提出智慧城市政府数据开放架构方案。从对国外政府数据开放的研究来看，主要从各国政策的对比分析，或文献计量分析角度进行研究。如姜鑫等以“开放数据晴雨表”作为实例，对国际组织开放政府数据项目进行比较分析，对我国开放政府政策提出建议；张涵等对美、英、日、欧盟数据开放的政策和特点进行论述和对比分析，洪京一介绍了开放数据宪章和美英两国开放数据的政策举措；陈水湘通过对web of science中相关文献的检索和分析，揭示了国外对开放政府数据研究主要集中在政府数据开放的政策与管理、数据开放的使用和价值、数据开放的基础设施及互操作研究上，吕红基于CSSCI数据库文献，分析了政府信息公开研究阶段的演变情况，通过作者、期刊及机构、高频词等要素对研究热点主题进行分析，探讨该领域未来研究方向。

本文通过梳理法国政府开放数据政策和政府行为，阐述法国政府开放数据运行机制，展示法国政府开放数据门户网站和数据应用案例，对我国推进政府开放数据提出启示和建议。

1法国政府开放数据的政策体系

在政府信息公开、透明和共享方面，法国具有悠久历史传统，1789年《人权宣言》第15条就规定，公众有权向所有行政机构要求获得数据。1978年卡达法（loi Cada）规定，政府政策应该建立在公民自由获得行政文件的权利之上。近年来，随着各国政府现代化进程的加快，法国政府采取了多种途径促进政府开放数据快速、有序进行。

首先，将开放数据作为国家义务宪章，提到国家战略高度。2012年5月17日，奥朗德总统向所有政府成员强调应遵循国家的“透明义务”宪章义务论，强调政府应打通公民获知行政数据通道，以实际行动加快在互联网上开放大量公共数据，促进用户免费便捷的访问和使用。2012年12月18日，法国总理让一马克·艾罗在公共行动现代化部际委员会（CIMAP）首次会议上阐述了法国政府开放数据政策的主要原则：改善政府民主性，不仅要求政府数据透明化，而且还强调与民众的对话和互动，政府应更乐于接受新观点；增强政府行为效率，提高政府现代化程度；为社会和经济创新提供新的资源，共享数据的用户在这种新的服务模式中获得更高的经济和社会价值。

其次，通过政策和立法的形式，确定开放数据的目标和行动计划。2015年7月17日，政府发布《2015-2017年国家行动计划》及26项具体措施，归为五大部分：一是阐述政府公开数据的责任；二是咨询、商议及合作生产数据；三是共享数据资源；四是开放数据理念的宣传和教育；五是开放数据与应付气候变化和可持续发展相结合。2015年12月29日，n。2015-1779号法令规定了免费使用公共部门信息及进行价值再创造的条件。

法国于2016年10月7日发布了n。2016-1321号法令《数字共和国法案》，分为三个部分：一是保障用户使用数据的权利并保护个人数据隐私；二是确保互联网用户能够免费获得自己的数据；三是设置互联网接入的最低门槛。《数字共和国法案》的贡献在于：一是扩大了政府机构行政数据在互联网上公开的范围和数量，给予用户在互联网上自由访问行政文件的权利和便捷性，二是提出了开放数据的基本原则，就是强调公开信息的目的在于被使用并进行价值再创造，这才是公共机构生产和获得这些数据的使命，三是提出了“普遍关心的数据”概念，这些数据可能来自于公共机构，也可能来自于私人企业、公共服务团体，这些机构的活动接受了国家补贴，条件是能够允许从这些私有数据库中抽取一些信息便于做公共统计，或者有一些强制性的统计调查。

根据n°2013-907号法令，法国政府开展“高级官员公共生活透明化”行动，2014年起，法国各部委部长、国会议员、参议会议员、欧洲议员逐步参与到这一行动，对公众开放自己收入和公共活动。该行动的目的就是对抗社会利益冲突，逐步恢复公民对政府的信任。

再次，与其他国家合作，共同促进开放数据行动。2014年4月24日，法国加入“开放政府合作联盟（OGP）”组织，该组织最初由15个成员国创立，目前已达65个国家。该组织促进成员国行政机构和管理部门、民间组织、公民项目负责人参与到开放数据行动中来，分享各自经验和资源，并有助于研究机构观察和分析开放数据行动及其影响。法国于2014年8月当选为OGP组织指导委员会成员，2015年参加了墨西哥峰会，2017年担任OGP组织主席国。此外，同美国、英国、澳大利亚、新加坡等国一样，建设政府统一开放数据门户网站，为公众访问、使用和交流公开数据提供了更加便捷的平台。2011年12月5日，法国政府开放数据平台data.gouv.fr正式上线，2013年12月18日网站进行了全面更新。

2法国政府开放数据的运行模式

法国政府承诺开放“高价值数据集（datasets）”，包括全球发展类（2013年7月全球合作与发展部级委员会会议上宣布的“国际援助透明度行动计划（IATI）”格式公布），环境类（环境风险数据），财政金融市场类（公共财政数据），流动性和社会保障类（住房数据），健康类，科研类（高等教育和研究部数据），交通和基础设施类。法国政府开放数据的运行模式是一个有机整体，分为数据生产与发布、数据开发与再利用、数据管理与监督等关键环节。

2.1开放数据的生产与发布

法国开放数据生产者（producteur）包括四大类：国家行政机关（总理府、内阁、部委等），地方行政机构和公共团体，公共设施法人（法国电力集团、法国国家铁路公司等国有企业，及卢浮宫、蓬皮杜艺术中心等机构），委托承担公共服务的私人团体（公司、协会、银行等）。近年来，法国越来越多公共设施法人和委托承担公共服务的私人团体成为开放数据生产者。

管理机构Etalab制定了开放许可证和数据库开放许可证（ODBL）制度。在这一许可证制度下，国家及其行政机构有开放数据供自由使用和再利用的义务，对其数据有再生产、传播、编辑、开发及特殊声明下作商业用途的权利；工商性质的公共机构和地方团体可以选择使用何种许可证；个人、协会和企业须在获得开放许可证前提下发布数据及对数据进行价值再利用后的成果，包括应用成果、可视化成果和网页服务等，也可作商业用途。

访问开放数据门户网站的用户，可以浏览、下载相关数据，注册账户后，则可以发布数据集和经过价值再创造的数据集，且拥有创建或加入组织，标记和讨论某出版物，以及对出版物投票的权限。用户同时也是监督者，可以对非法和不道德数据进行投诉。

2.2开放数据的开发与再利用

经合组织OECD的报告指出，开放数据不仅能带来经济价值，为大数据产业发展创造良好环境，推动经济发展，还具有极大社会价值，能够改善公民生活质量，提高政府公共服务水平，同时还具有政治价值，提高政府透明度和公民参与度。开放数据的核心目标就是对数据集进行使用和价值再创造，因此法国采取多种方式促进数据再利用：开放数据门户网站对外提供API和源代码，方便用户、开发者和中小网站使用和进行价值再创造，从而拥有更大的用户群和访问数量；管理机构Etalab创办“数据连接（Dataconnexions）”比赛，奖励最具创新性的对公共数据进行再利用和价值创造的项目，等等。

用户可应用数据的范围广泛，形式多样，经过数据再利用，用户可以创建交互式数据应用程序、服务程序及可视化，而这些再利用成果又可以进一步促进公共服务行动，解决实际问题，例如：Open Food Facts，全球食物产品开放数据库，可对所有食物的成分、添加剂等标签进行破译，并对营养性和生产商进行对比分析，只需用智能手机扫条形码即可获得产品相关信息；Medica.io，通过利用“药品公共数据库”和“国家卫生和社会机构数据集（FINESS）”创建的平台，可以改善在售药品信息的可读性，帮助消费者在药店或就诊时使用；City是利用网络3D城市的最具代表性项目，可以促进地方城市规划，提高绘制城市地下管道地图的效率，实时监测交通路况，为某居民提供房子修葺方案，等等。

2.3开放数据的管理与监督

根据开放数据立法思想及政策，法国政府专门成立“开放数据专门工作小组（Etalab）”，负责全面管理开放数据行动。其主要职责是协调中央政府及其行政机构之间的行动，促进公共信息更大范围的公开，并专注于对卫生、教育等社会领域具有较大影响以及对社会和经济创新具有较大潜力数据的研究。此外，Etalab还负责管理data.gouv.fr门户网站，促进上述四类开放数据提供机构的信息自由化，Etalab不对data.gouv.fr上发布的信息内容负责，但对开放信息进行监督和审核，有权根据投诉频率对非法和不道德信息做出删除决定。

法国开放数据运动的异议审查制度，即对非公开信息的决定可以提出异议并进行审查。用户对信息公开的请求若遭到拒绝，可向法国获取行政文书委员会（CADA）提出异议，由其从第三方角度进行审查。CADA是基于维护和保证国家信息安全，完善国家信息公开的管理与监督制度而成立的独立机构，委员会共10人，由法国最高法院、审计检察院、国民议会、参议院、市（县）议会代表，以及内阁代表、档案馆馆长、政府出版局局长等共同组成，通过权力的有效制衡从而提高保障国家信息安全的能力。异议审查制度提高了政府开放数据的公信力，又一定程度上保护了隐私权和信息安全。

通过设置专门管理机构，界定发布机构范围，及建立用户反馈沟通机制，法国开放数据行动形成了一个高效、有序、安全的有机整体。目前，法国公开了四个核心数据集，充分体现了民主性和政务透明化的特征：一是法国立法和司法数据，法国总理官网公布的立法与行政信息委员会法律文本数据库，二是IGN地理信息数据库（France Rasterv4）；三是法国内务部公开的选举结果数据库；四是法国邮政局公开的国家邮政编码官方数據库。这四个开放数据内容使法国在2014年OKF全球开放数据指数排名中位居世界第三，仅次于英国、丹麦。此外，法国还于2017年1月发布了企业与机构索引信息系统（sirene.fr），由法国统计局管理，是法国企业最大数据索引库。

3法国政府开放数据的门户网站

3.1法国开放数据门户网站的数据检索

data.gouv.fr主要负责提供公共数据、方法文件等资源及元数据描述，便于用户对数据的再利用，网站设置三个大板块：一是探索开放数据（De cotlvrez lOpenData），下分公民、数据生产者、数据再利用者、数据发展者和数据参与者，网站用户可以根据自己不同身份去获得相应信息；二是数据（donn e es），下分数据集（jeux dedonn e es）、再利用数据（r e utilisations）、数据发布机构（Organisations）；三是导航（tableau de bord），对网站数据公布数量、机构及再利用等信息进行实时监测、统计和更新。

网站根据数据开放和机构设置情况，从用户检索角度出发设置了分类体系，详细描述了数据集之间相关属性，为用户进行精确检索提供了便利。用户可以根据需求，结合多种检索方式，逐步缩小检索范围，进而获得所需数据：根据发布机构检索，指发布和管理数据集的机构，包括中央政府、各部委、各地方政府、国有企业、社会团体等21类机构；按标签（Tags）检索，指数据集类似关键词的标记；按格式（Formats）检索，提供CSV、json、shp、zip、xls、html、pdf等20种数据格式；此外，还可按照许可证（Licences）、数据所覆盖时间（Couverture temporelle）、数据所覆盖地区（Couverture spatiale）检索。

另一种更便捷的方式是在网页搜索栏按主题（Th e matiques）分类检索，具体包括农业和食品、文化、经济和就业，教育和研究，国际化和欧洲，住房、持续发展和能源，卫生和社会事务，社会，领土、交通和旅行等9个领域。截至2017年3月24日，包括法国中央政府、各部委、研究机构、企业在内的共1158家机构，在data.gouv.fr网站发布了25084个数据集。其中，文化，社会、教育和研究是公开数据集数量最多的领域；经济和就业、教育和研究这两项的数据披露速度增长最快（相比2016年10月，增长超过100个），而住房、可持续发展和能源，社会，领土、交通和旅行这三项的增长速度次之，说明法国民众对这些领域的关注度和信息需求度较高（图1）。

3.2法国开放数据门户网站的数据应用

法国政府对data.gouv.fr平台的访问量进行实时监测，以2017年3月23日为例，前一日（2017年3月22日）访问量是39203人，截止2017年3月26日当月累计访问量1008047人。最受关注的是国家与地方政府领土改革、青年教育与保障、健康与社会事务等领域（表1）。

为促进用户再利用公开数据，data.gouv.fr网站介绍了对数据再利用的一些方法：如果要整合分散的数据集，可以利用网站提供的OpenRefine免费工具；如果需要在某一个数据库中实现多个图表的协同合作，可以使用Framasoft，Google Docs或Zoho Docs免费工具；可利用un packageSOHS R工具将法国内务部选举文件转化为表格列表数据；利用Umap工具集成为开放街道地图，从而实现数据可视化等等。用户还可以用地图、表格、图形等格式将数据再利用成果上传到data.gouv.fr网站，或链接到其他网页（初创公司网、AppStore，GooglePlay等）展示。

截止2017年3月，data.gouv.fr网站已有1618个成功运用开放数据集的成果被上传，并提供了三种检索方式：组织机构、使用类型（可视化、新闻、博客、论文、观点等）和标签。以Christian Quest发布的“电动汽车充电桩地图”为例，用户根据data.gouv.fr网站上发布的20多个公开数据集进行整合而成，其中包括Etalab发布的2014-2016年电动汽车充电桩数据（CSV格式），利用工具做成可视化地图，随着地图放大缩小，可以根据不同的行政级别和地理坐标，得出充电桩的数量（图2）。

4法国政府开放数据对我国的启示

结合法国开放数据现状和我国开放数据存在的问题，进行如下论述和建议：

4.1构建政府开放数据政策体系

首先，确立开放数据基本原则和政策体系。政府实现政务公开透明，开放准确、安全的公共数据是政府的基本义务，符合公民期望和需求，政府开放数据行动是一种新的工作方式，不仅可以提升政府治理能力和效率，加深公民对政府的信任，还可以开放公共资源，便于用户进行更多创新和创造活动，反过来促进政府解决实际民生问题，带动经济和社会增长。因此，保障民主透明，实现政府现代化运作是开放数据的基本思路，使用户免费、便捷地获取公共数据，进行再利用和价值再创造，是开放数据政策的主要原则。基于此，需要建立一个科学、合理地开放数据政策体系，保障和推动开放数据行动的实施，过去我国政府信息向公民公开的程度过于保守，公民获取政府信息的条件规定过于严苛，途径也比较单一。国家应与国际接轨，建立健全政府开放数据的政策措施、标准体系和规章制度，以立法手段为公民获得政府数据的权利提供法律保障。

4.2建立政府开放数据运行机制

其次，建立开放数据管理部门和运行机制。建立开放数据运行机制要从开放数据管理部门、开放数据对象（开放何种数据）、开放数据主体（数据生产者、开发者、使用者）等要素人手。借鉴法国等发达国家经验，成立国家级专门管理机构，自上而下、全面负责对开放数据行动的管理和运行，包括界定开放何种数据集，审核数据生产者、开发者和使用者资质，统一管理国家级开放数据平台并监督数据质量，协调地方开放数据管理部门之间的沟通与协作，制定开放应用程序接口和规范统一的数据标准，等等。这个机构应独立于公权力之外，又应由来自立法机构、司法机构、行政机构、人民议会，以及数字图书领域的代表和专家组成，既能有效保证民主性的发挥和政府透明度的提升，又能使其对开放数据相关裁决具有较强的公信力，从而提高政府对开放数据的统筹规划、组织协调和监督管理的综合能力。此外，开放数据行动还需要得到地方政府管理部门和社会组织的全面支持，从法国实际经验来看，主管部门积极参与开放数据行动，通常4-8月即可开放数据，而自由放任或全权委托的地区如罗纳一阿尔卑斯大区则工作容易停滞不前，国内可以探索建立开放数据绩效评估机制，对数据公布、应用、监督、管理全过程建立完善的保障、问责和监督机制，实现快速、有序开放。

4.3建立政府开放数据载体

再次，启动国家级开放数据门户网站建设。目前北京、上海、重庆、浙江、武汉等省市级政府建立了地方数据开放平台，有的是依托政府门户网站，有的是新建，由于各地经济差异，所发布数据集的类型、数量和覆盖领域严重不平衡，此外只有东部沿海和部分中部地区建设了平台，中西部地区还没有启动建设。根据“互联网+”政务服务普遍需求，可建立一个国家级政府开放数据网站，自上而下、逐步推进国家部委公共数据和地方数据的并行开放和共享，地方数据发挥社会、经济效益，需要国家纵向管理部门的支持和反馈，因此进行国家部委重点信息系统政务数据向地方开放共享试点是迫切需要的。从实际操作层面看，建立统一平台需要考虑两点：一方面，基于用户实际需求、切合社会民生问题来选择所开放数据集，以用户对数据进行再利用和实现价值再创造为目标，利用技术创新手段来辅助开放数据行动，开放更多易于操作、且免费使用的工具和方法，便于用户使用，挖掘出更大数据价值，并提供用户对数据价值再利用之后的成果展示平臺，真正做到使数据流动和全面利用起来，以此推动社会和经济创新；另一方面，以用户体验为核心，以提升用户体验来设计网站，鼓励用户参与和互动，注重与用户沟通和反馈，从而提升网站使用效率。开放数据不仅是要实现民主化和提升政府透明度，更重要的是利用开放数据进行创新和创造，实现价值增值。