G20汉堡峰会：分歧、化解路径及启示

朱杰进

2017年7月，在德国汉堡举行的G20峰会上，成员国在诸多议题上充满了分歧。所幸的是，在主席国德国的协调下，成员国依然达成了不少共识，并在反恐、贸易、气候等领域取得诸多成果。汉堡峰会能够化解分歧、达成共识的主要原因在于，灵活运用了“优先关注共识性领域”“多边双边相互结合”“争议议题与共识议题相互转换”“用时间换取合作空间”等手段。此次汉堡峰会的经验可为G20未来机制运作提供启示。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.005

2017年7月7—8日，一年一度的二十国集团（G20）峰会在德国汉堡举行。本次峰会的一个背景是主办国德国与当今世界最大发达国家美国之间存在广泛分歧，尤其是在全球化、自由贸易、气候变化等峰会重要议题上。德国总理默克尔在峰会前坦言，由于特朗普坚持“美国优先”的立场，本届G20峰会将是“艰难的”，但她并不打算掩盖矛盾和分歧。不过，从峰会所取得的成果来看，汉堡峰会取得了不少共识，包括在最为困难的贸易、气候、过剩产能、反恐等领域。那么汉堡峰会究竟是如何在存在巨大分歧的情况下重新凝聚了成员国的共识？概括来讲，正确认识分歧，求同存异，在坚持原则性的同时充分展现灵活性，是汉堡峰会能够解决分歧、重新凝聚共识的关键。具体来说，“优先关注共识性领域”“多边双边相互结合”“争议议题与共识议题相互转换”“用时间换取合作空间”等灵活性手段的运用可能是汉堡峰会能够化解分歧的法宝，这对未来G20机制的运作与发展有着重要的启示意义。

G20汉堡峰会出现分歧的原因

G20成员国产生分歧既与当前世界经济发展的客观形势相关，也是G20自身从危机应对向长效治理机制转型的外部表现。当前的世界经济正出现回暖迹象，国际货币基金组织（IMF）将2017年世界经济增长从3.4%上调为3.5%，世界贸易组织（WTO）也预测2017年全球贸易增长率为2.4%，高出2016年1个百分点。但与此同时，世界经济结构失衡、增长动能不足等深层次问题并未解决，面临的挑战依然较大，下行风险不容忽视。在此背景下，世界经济的蛋糕不容易做大，增长和分配、效率与公平之间的矛盾很容易激化。这是导致英国脱欧、美国特朗普政府上台、世界各地出现反全球化浪潮的深层次原因。

当前，G20正在经历从危机驱动型机制转变成世界经济长效治理机制的“阵痛期”。在危机时期，G20各成员国很容易达成共识，那就是共同出台经济刺激政策，避免世界经济重回1929—1933年的大萧条状态。这实际上是一种共同的恐惧，即大家都不愿意看到出现一种对所有人不利的情况。2008年的华盛顿峰会、2009年的伦敦峰会和匹兹堡峰会，G20各成员国都展现出了高度合作的姿态。但进入2010年以后，一些国家的复苏情况较好，另一些国家仍然在危机中挣扎，G20的“同舟共济、合作共赢”精神逐渐衰退，在成员国之间凝聚共识变得更加困难。现在美国特朗普政府提出“美国利益优先”“公平贸易”“公平气候协定”，公开将美国自身的利益放在其他G20成员国的共同利益之上，对G20汉堡峰会提出了不小挑战。但必须看到，这是G20机制转型必须经历的一个“阵痛期”，即在没有危机和成员国之间利益出现不一致的情况下，如何最大限度地凝聚主要经济体之间的共识。实际上，凝聚共识正是G20机制相对于IMF、世界银行、WTO、OECD等其他国际经济组织的比较优势。作为一个领导人层次最高的论坛，G20将当前世界经济中最具影響力的发达国家和新兴市场国家汇聚在一起，主张从战略性、全局性的高度来审视世界经济发展中的一些矛盾和分歧，这是其他以条约为基础、以技术官员为主的全球经济治理机制所不具备的。

G20汉堡峰会如何化解分歧

针对汉堡峰会上各方在反恐、贸易、气候、产能过剩等议题领域出现的分歧，G20应对的主要思路是求同存异，即坚持原则性的同时充分展现灵活性。具体来说，有四种求同存异的方法：一是优先关注各方共识性较强的领域，把能做的事情先做起来，积累互信；二是形式上多边与双边相结合，在多边坚持大原则，同时鼓励成员国通过双边来谋求共赢，发挥“多边指导双边、双边补充多边”的作用；三是在议题上进行转换，不纠缠于某一具体争议议题，而将谈判重点放在能实实在在推动合作的其他议题上；四是以时间换取合作空间，通过制定解决问题的时间表，为合作解决分歧创造宝贵机遇。

相对于贸易、气候等争议较大的议题，G20各成员国在反恐议题上分歧较小，因而反恐被提到了优先关注的位置，有效地积累了各方的互信。主席国德国在峰会议程设置上做了较大的调整。在担任主席国之初，德国公布的议程中，反恐只是作为峰会三根支柱之一“承担责任”下面的一个小议题，与卫生、移民、反腐败、粮食安全等议题并列。但到了汉堡峰会领导人的最后日程中，德国将反恐议题设置成为峰会开始前领导人座谈会的议题，就是希望领导人在一开始就能够聚焦分歧较小的议题。

在峰会前，美国领导的“国际反恐志愿者联盟”与俄罗斯、中国等国家在“反恐是否应坚持联合国的主渠道”“反恐的重点究竟应该是治标还是治本”等问题上存在一定的分歧。峰会期间，在主席国德国的引领下，各方采取了妥协的立场：既重申所有反恐举措都要遵循联合国宪章和国际法规则，又强调要充分发挥金融行动特别工作组、国际刑警组织、金融稳定理事会等其他国际组织的作用；既要将打击网络恐怖主义、外国恐怖作战分子、恐怖主义融资等作为当前反恐重点，又要促进政治和宗教宽容，推动经济发展，从而达到铲除滋生恐怖主义的土壤，从根源上解决恐怖主义的目的。

具体来看，汉堡峰会在反恐议题上取得了突出成就：一是在打击网络恐怖主义方面，峰会要求私营部门，尤其是通讯服务运营商和相关软件管理方，积极参与全球反恐治理的进程，鼓励互联网企业投入技术和人力资源，对网上涉及煽动恐怖行为的内容进行过滤、筛查，并予以快速和永久的删除；二是在打击外国恐怖作战人员方面，峰会提出，要应对外国恐怖作战人员从伊拉克、叙利亚等冲突地区回流的威胁，防止外国恐怖作战人员在世界其他国家和地区建立据点，交流应对外国恐怖作战人员回流的具体措施，包括去极端化和重返社会的有关做法；三是在打击恐怖主义融资方面，峰会支持金融行动工作组将反恐融资作为最优先事项，支持金融行动特别工作组从一个临时性论坛向法人机构转型。

在贸易议题上，峰会前德国、中国等坚持贸易自由化的原则，与美国特朗普政府提出的“公平贸易原则”存在较大冲突。针对这一冲突，G20汉堡峰会采取了多边和双边相互补充、相互促进的方式，在自由贸易和公平贸易之间达成了妥协，推动形成了“以自由贸易为前提，同时积极提升贸易公平性和共赢性”的共识。

一方面，汉堡峰会在多边平台上坚持了自由贸易的大原则，坚定支持基于规则、透明、非歧视、开放和包容的多边贸易体制，共同建设开放型世界经济，遵守和履行世界贸易组织现有规则和义务，反对贸易保护主义，推动全球贸易和投资自由化、便利化。作为当今世界主要经济体的最高合作平台，G20要发挥引领作用，支持多边贸易体制，按照共同制定的规则办事，维护和完善基于规则的国际贸易体制。具体到当前，G20的任务是督促各成员国加快落实世界贸易组织的《贸易便利化协定》，推动2017年在阿根廷举行的世界贸易组织部长级会议取得积极成果。

另一方面，汉堡峰会也强调要确保公平竞争，反对不公平贸易，进一步提升贸易的“公平性”和“共赢性”。具体来说，G20鼓励主要成员国之间更多通过双边手段，本着协商的原则，找到共赢的解决方案。以中美双边关系为例，2017年4月7日，中美领导人海湖庄园会晤时，中美全面经济对话机制开始启动，并制定了中美经济合作的“百日计划”。本着互利共赢和协商的原则，经过双方密集磋商，在会晤约一个月之后，中美双方共同发布了“中美经济合作百日计划早期收获”，在农产品贸易、金融服务、投资和能源等领域达成了十项重要合作共识。这凸显了中美双边经济合作的“结果导向”与“共赢性”。中美双边贸易合作为中美领导人在G20多边峰会中的贸易合作打下了坚实的基础。总体上看，贸易问题的分歧要得到化解，仅靠G20峰会这一多边平台是不够的。G20成员国之间要更多通过双边合作增强贸易的“共赢性”，这样就能发挥多边“定方向”“定規则”，双边“求共识”“求共赢”的作用，从而在贸易议题上实现“多边指导双边、双边促进多边”的良好局面。

在气候变化议题上，汉堡峰会为避免分歧导致谈判破裂，采取了议题转换的方法，将原定的“气候变化”议题转换成了“可持续发展、气候与能源”议题。这样做既没有回避《巴黎气候协定》等涉及人类应对气候进程的原则性问题，又不纠结于《巴黎气候协定》的问题，而是将议题的重心放到了能够实实在在推动应对气候变化的“与气候相关的议题”（Climate related issues）——对可持续能源资源、清洁能源技术及相关基础设施进行投资的问题。

一方面，汉堡峰会坚定维护《巴黎气候协定》和应对气候变化的方向和原则，明确将美国与其他19国的分歧写进了最后的公报，向美国表明了其他19国的严正立场——《巴黎气候协定》“不可逆转”，其他19个国家将在没有美国的情况下加快落实《巴黎气候协定》。其中，发达国家仍将提供资金，帮助发展中国家在应对气候变化过程中采取减缓和适应的行动，发展中国家将根据共同但有区别的责任和各自能力原则，考虑各自国情，积极落实各自的国家自主贡献。

另一方面，汉堡峰会展现了高度的灵活性，将投资可持续能源资源和清洁能源技术的问题提到了《巴黎气候协定》问题的前面，作为领导人讨论的重点，最终达成了《G20促进增长的气候与能源汉堡行动计划》。在这一存在重大分歧的议题上取得共识实属不易。在构建能源行业转型的可靠框架方面，G20成员国承诺在考虑各国国情的基础上，共同转向可负担、可持续、温室气体排放水平较低的新能源体系，各国之间交流清洁能源发展的战略，要求国际能源机构、国际可再生能源机构定期向G20报告全球能源行业转型的情况。在提高能源效率方面，G20将推动建立全球能效中心（Energy Efficiency Hub），落实《G20能源效率引领计划》，鼓励相关国际组织分享行业能效信息，交流最佳实践，从而减少温室气体排放，达到应对气候变化的目的。

在钢铁产能过剩议题上，特朗普在汉堡峰会召开前称，中国、德国等一些国家钢铁产能过剩以及对美国的钢铁倾销导致美国的钢铁厂商大量倒闭，正在威胁美国工业以及应对安全需求的能力。因此，美国要援引1962年的《国家安全法案》，对钢铁行业进口实施全面关税。在这种背景下，一场钢铁领域的全球贸易战一触即发，或将成为特朗普政府首项重大贸易保护主义行动。

为化解钢铁产能过剩可能引发贸易战的风险，汉堡峰会的思路是“用时间换取合作空间”，制定了解决该问题的具体时间表，从而为合作解决分歧赢得了宝贵的机遇。峰会提出，要进一步加强合作，寻求集体解决方案，以应对钢铁产能过剩这一全球性挑战，充分发挥“钢铁产能过剩全球论坛”的作用，要求论坛成员国在2017年8月前落实加强信息共享与合作的承诺，迅速制定减少钢铁产能过剩的具体政策措施，在2017年11月前提交包含具体政策措施的实质性报告，作为采取具体和迅速的政策行动的基础，并于2018年提交后续进展报告。

总体上看，优先推进共识性领域、多边双边相互协调、争议议题与共识议题相互转换以及“用时间换取合作空间”是汉堡峰会能够化解分歧，重新凝聚成员国共识的重要方法，这样既避免了峰会本身陷入相互指责、一无所获的尴尬境地，也为以后G20的机制运作和全球治理提供了有益的启示。

汉堡峰会对未来G20机制

运作的启示

G20当前正处在从危机应对向长效治理的机制转型之中。“国际经济合作首要论坛”的新定位要求G20机制在长效治理中发挥其他国际经济治理机制所不能发挥的作用——发挥领导人战略引领作用，凝聚主要经济大国的共识。毕竟，在一个世界经济格局和秩序发生大变革、大调整的新时期，传统大国与新兴大国、传统大国之间最容易关注分配问题，担心自己在合作中失利，从而可能丧失大国的地位，这也导致凝聚共识变得非常困难。

在汉堡峰会前，一些国际观察家建议，如果与特朗普政府不能达成共识，德国可以带领其他G20国家发表一份G19的联合声明。所幸的是，德国并没有这么做，而是带着最大的诚意，充分发扬G20“同舟共济、合作共赢”的伙伴精神，坚持G20必须是G20，不能排斥任何一方，最终维持了G20成员国的团结。这充分表明了G20机制在凝聚当今世界最主要经济大国之间的共识方面具有不可替代的价值。

从议题范围的角度看，汉堡峰会也在推动G20从全球经济治理的核心机制向全球治理的核心机制转变。在安全领域，反恐问题成为峰会开始前领导人座谈会的议题，并发布了一份单独的《G20领导人反恐声明》。在峰会筹备阶段，德国也召集G20国家的外长单独召开了一次会议，讨论维护世界和平等议题。在卫生领域，应对全球卫生危机和抗生素耐药性成为汉堡峰会的两大重要议题。在难民问题上，峰会达成了《G20在常规移民及经认定的难民公平有效融入劳动力市场政策实践》的成果文件，既强调各国拥有管控边境的主权，又强调安全和人道地遣返和重新接纳不合格移民的重要性。

从机制运作架构的角度看，汉堡峰会暴露出G20内部运作架构存在一定问题。以非洲伙伴关系议题为例，德国作为主席国对该议题非常重视，峰会之前国际社会也对德国抱有很大的期待，但从峰会的领导人公报以及会后默克尔的新闻发布会来看，汉堡峰会在该议题上取得的实际成果较为有限，未能达到之前的预期。其中一个重要原因是G20领导人峰会下属的协调人轨道和财金轨道之间的关系需要进一步理顺。协调人轨道在该议题上提出了“女性数字技能倡议”“农村青年就业倡议”“非洲可持续能源倡议”，财金轨道则提出了“对非投资倡议”。尽管倡议很多，但实际上助推非洲发展的效果却十分有限。

与此同时，G20汉堡峰会也揭示了新时期全球治理领导力的重要性。在美国采取孤立主义、保护主义的前提下，全球治理如何找到新的领导力？汉堡峰会中德国、中国、俄罗斯等一些国家在不同议题上发挥了不同的领导力。这实际上表明，新时期的全球治理可能没有一个固定的领导国家，世界正在加速向多极化转型，大国之间会根据不同的议题形成不同的领导力量组合。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

（责任编辑：张凯）