决战贫困第三波，关键在于把好事做对

刘守英

容易脱贫者在上两波就脱掉了，剩下来的都是硬骨头，要解决他们的贫困问题，需要认识到长期性、持久性，定任务、下指标不仅不能真正解决贫困问题，甚至还会将扶贫的重心从贫者转向干部、地方政府之间的竞赛

让处于最贫困状况的人不要和其他阶层拉得太开，应该说是每一个有良知者的共同心愿。

采取一定的干预措施让贫者摆脱困窘迈上自我发展的轨道，也是大多数人都支持的公共政策。很多人也相信，像我们这样一个具有超强动员能力的大国，只要真正从贫者需求发力，取得减贫、脱贫的绩效也属可期。

但是，近來出现的一些情况，尤其是运动式脱贫愈演愈烈，则让决策者担忧、实施者疲累、贫困者疑惑。

到2020年全面实现小康，将剩下的4000多万人口脱贫，是已经向世人作出的郑重承诺。全世界看着，十几亿人听到，几千万穷人盼望。这件事做成是一项奇迹，将是最重要的中国故事。但前提是要做对，要经得起历史检验。

前两波减贫

中国改革开放以来在减贫方面取得的卓越绩效举世公认。按照世界银行的数据，中国1981年-2010年间减少的绝对贫困人口数占全球贫困人口减低量的95%。以我的亲身经历和观察，中国的减贫是一波波推进的，每一波面对的贫困群体不一，解决路径和方案也都各异。

第一波是被传统体制和发展战略束缚于土地的农民。改革开放之前，中国乡村承担着服务国家工业化的功能，农产品以剪刀差提供给城市，农民只能在集体的土地上为国家提供粮食，因此也陷入普遍贫困。改革开放以后，得益于经济权利逐步开放，大多数农民主要依靠自己的力量摆脱贫困。

以我的家乡湖北洪湖为例。上世纪80年代初，先是集体制度的束缚解除和包产到户释放出活力，农民得以解决温饱。接着是村里有知识的人开始带头外出做点小买卖，蹚出一条路后，亲戚和本村乡亲跟着这些能人出去闯荡，也挣得土地以外的一块收入，这批人就此率先脱离贫困。再后来，整村的60后、70后、80后到沿海地区打工，基本不再以地为生、以农为业，这些地区的绝大多数农户也就告别绝对贫困。剩下的贫困户主要是少数家庭遭遇大病、出去打工碰壁、人力资本差的人，当然也有少数被村里人所不齿的“懒汉”。

第二波是陷入区域性贫困的农民。他们主要分布于官方认定的老少边穷地区，这些地方的共同特征是自然条件恶劣、灾害多发、交通落后、基础设施薄弱、教育水平低下等。

上世纪90年代，我曾立志将贫困作为一个主题长期观察，理由就一条，作为一个出身最底层，通过“撞大运”考上大学，并且有机会通过供职机构对农村政策产生影响的人，身上总有一副卸不掉的担子。这期间开展过几次调研，与这一波的贫困者有过亲密接触。但是，几次经历令我感觉到对贫困解决的无望，只好遗憾地知难而退。

一次是在云南澜沧县调研林权改革的效果，那里是一个国家级贫困县，基本是拉祜族同胞。当我走进家徒四壁的农户家里，除了屋子正中间堆放的粮食，就是做饭的灶台和全家人共用的一床被子。问他们家里有什么家当时，他们就指着那堆谷子，再问，就是指着床、被等基本日用品。再细问，被访谈者只好摆手了，因为他们还不会计数。这是我从事近30年的农村调查最感挫败的一次，因为我实在找不到更好的办法帮助他们。

另一次是作为世行第三期林业扶贫项目顾问到贵州黎平调研。当时与一名支农教师的对话，至今我仍印象深刻。他从贵州民族学院毕业后，自己报名来到这所村小。学校只有两间土坯砌成的教室，连门都没有，只是在土墙凿开两个大洞供学生进出。几个班的学生轮流上课，一个班的学生在教室上课时，另一个班的学生只能在外面做游戏。由于没有通电，也没有电视，学生的所有知识都是靠这个老师一点点传授。这次调查有一段对话我终生难忘，问：你怎么教他们？答：完全靠我教。问：怎么教？答：比如第一课讲我爱北京天安门，学生完全没有任何概念，我就在黑板上画，左边历史博物馆，右边人民大会堂，正中间是人民英雄纪念碑……问：你下一步怎么办？答：我的一些在城里的同学都混得不错，我也想过到城里，但是，如果我一走，这些孩子有可能就变成文盲了。

还有一次是在贵州的一个村子调研产业发展。我问村支书：想过什么办法没有？他带着无助的表情答道：能想的都想过了，也试过了，但村里的地就是长不出东西来，人家地里种板栗很快就收获，种到我们地里什么也长不出来。

这些点滴记载着那个时期贫困的真实状态。如果是一个纯粹的研究者，还可以冷静地把他们作为对象来研究。但我做不到，每一次调研完回京，都是拖着疲惫的身心，被调查地区的情景和访谈者的无助让我感到自己的无能，为此经常焦虑得一周睡不着觉，情绪缓不过来。

差不多在世纪之交前后，我因为其他专题调研几次到过甘肃定西、青海、西藏、云南和贵州的贫困地区。令我欣喜的是，原来在这些地区看到的那种无望和无力感开始消减。地方的恶劣环境在好转，交通的改善让大山深处的人们有机会走出去，农民的脸上有了笑脸，对生活有了指望。

短短十来年怎么会发生如此大的变化，在我看来简直不可思议。我开始琢磨这种改变的逻辑，起因是大规模的基础设施建设，大大改善了区域交通条件，加上信息传播便捷度的提高，使得世代被困在当地的人们也开始到外面打工。农民出村可不是件小事，它使得这些区域人与自然的长期紧张关系得到缓解，再加上退耕还林、生态保护等政策的坚持不懈，使这些区域的生态环境持续性地好转，给发展带来了机遇。接下来，区域性特色农业长出来、地方土特产品随需求增大、生产规模扩大，绿色、田园和乡土吸引城里人到乡村，带来休闲旅游观光等产业发展。农民不但外出打工能挣得一些收入，农业价值和在乡村的经济活动机会也在增加。再加上政府改善危房、饮水工程，以及村内其他设施建设的跟进，贫困区域农民的生活状况发生很大变化。

因此，从前两波的减贫经验来看，改变贫困者的约束条件是第一位的。

第一波是改变制度约束给机会；第二波是改变基础性条件硬约束，政府扶贫的推动与有能力的贫者出村参与工业化，带来贫困区域环境改善、发展机会增加，使部分想改变命运的人对公共政策、机会、环境做出积极反应。

就此而言，减贫、脱贫的内在动力还是贫者做出改变的意愿和行动，外力就是帮一把、扶一程。

形式主义扶贫不受农民待见

我们现在决战的是贫困第三波，面对的是具有很强个体特征的贫困农民。经过前两波的脱贫以后，剩下的贫困群体被界定为“贫中之贫、困中之困、难中之难、坚中之坚”。

這批人到底是谁？有关部门有一套指标选取，为了在对象上精准，上上下下反反复复一阵忙，资金、人力投入巨大。坦率地说，一个村子里谁真穷，谁不那么穷，谁不清楚？

根据我近几年在贫困地区的观察，第三波贫者的一些特征与前两波有很大不同。

一是温饱已没有太大问题，主要是没有什么家当，用当下的热词来说，就是“没有多少财产性收入”。二是自身发展能力差，找机会的本领不够。据有关部门的数据，建档立卡贫困人口初中及以下文化程度的占92.9%，小学以下文化程度的占56.1%，文盲半文盲接近15%。这些贫困人口中有的是长期患病者、有的是残疾人，还有老无所依的孤寡老人等。三是状态极不稳定，反复很大。正常年景还过得去，一遇气候差的年景或家里有人遭病便又返贫。据统计，全国因病致贫返贫占全部贫困户的42.2%，家中有两个以上的病人就更惨了。四是很少参与非农经济活动，基本以地为生。由于自身能力不足或家里困难走不开，这些贫困人口甚少出去谋生。五是随遇而安，做出改变的愿望和动力不强。愈贫愈没有路，也没了要改变的气力。六是贫者既有区域性也有个体性。贫困群体主要集中于国家划定的贫困地区，但也有一些在非贫困区域。目前全国12.8万个贫困村居住着60%的贫困人口，还有40%的贫困人口生活在非贫困村。目前的政策对非贫困村中的贫者非常不利，他们享受的政策远不及贫困村的贫困人口。由于以上这些特征，大大增加了这一波脱贫的复杂性和难度。

正在推进的这场脱贫行动毫无疑问是历次最受重视、也是政治使命最强的。明确要精准到人，人力、物力、财力投入充足。实施精准扶贫的第一年，我曾参与有关部门组织的政策评估，这两年又以新的身份在各地跑，少了官方性，看到、听到和遇到的情景更真，不免添了一些担忧。

一是驻村干部不一定派得上用场，农民不一定买账。有些村运气好的，赶上实权部门派人驻村，带来资金和项目，地方和农民很欢迎。但是，赶上无权的部门，地方提出的要求一件都到位不了，他们就颇有微词。有些部门派出的驻村干部能力比较强，有思路和办法，还真能帮村里解决些困难。但是，有些驻村干部并不了解农村，就很难使得上劲了。有些地方派出的扶贫干部甚至是领导的司机，挂名扶贫的情况时有发生。我曾在一个村子里遇到一个驻村干部，是电影公司派来的，他自己待在村里难受，农民也觉得多余，总不能靠电影下乡就能脱贫吧。

二是形式主义问题。我到过西藏、青海、甘肃、云南、贵州、湖南的各个村子，一律的大幅标语，四处张贴要脱贫的户数、进度、措施、负责人等。地方干部忙于填表、不断地应付进度检查、督办。不计代价地走程序、重过程，繁琐而又官僚。有的地方甚至对地方干部进行层层考试，题目包括精准扶贫有哪几个精准、有哪些步骤、被扶对象的名字等等。我在某省调研时了解到，仅2016年，村里填写的各类表格80余份，迎接各级考核检查10余次。各类表格交叉重复，多个部门不同口径不同标准，今天要求按户统计，明天要求按人头统计，有些不接地气的统计指标更是让人哭笑不得。村里干部疲于应付，互相戏称“表哥表姐、表弟表妹”，严重挤压了真正用于扶贫的时间和精力。

三是不切合实际追求速成。中央要2020年完成脱贫，省里提前一年，市里再提前一年，到一些县再提前一年，甚至部分地区出现“前脚刚被评为贫困户，后脚立刻被脱贫”情况。

一些地方比进度，追求率先脱贫；一些地方政府部门打着脱贫旗号，定指标、下任务，基层干部为完成硬指标甚至弄虚作假。我在地方调研时还发现，农民本来最期待的是帮着修条路，改善一下基础设施。但是，来帮扶的一些单位和驻村干部为了完成规定动作，会挖空心思地帮助贫困户发展产业。以我多年对农村的观察，产业的发展有它自己的特性和规律，比如具有很强的区域性，培养起来需要时间，更重要的是要有企业家长出来，一家一户是很难形成一个产业的。但是，为了完成任务，违背规律的产业扶贫比比皆是，这里养黑山羊，那里就养香猪……过不了多久就人走圈空。

帮扶单位和企业可以承受这种随意的产业扶贫的所谓探索，但农民承受不起，更何况是本已经家徒四壁的贫困农民。

四是帮扶者和被扶者本应一担挑，但现实却出现了一头热、一头冷。到一些贫困村访谈时，我遇到一个耐人寻味的现象，驻村的干部讲起脱贫规划和行动方案头头是道，出点子，想办法，谈项目，找资金，一片繁忙景象。说起农民的致贫原因时，也一套一套的，什么产业薄弱、因病、因学、因婚、因丧等，家家户户几乎都是这套说辞。但具体到某家某户，怎么因户制宜地寻求脱贫之道，又说不清楚。我们在与农民交谈时，发现不少人没有那么高的热情，参与也不积极，看着他们热闹。

怎么把好事办得更好

要想战胜贫困，现在是一次难得的历史性时期。顶层真正高度重视，如此大范围的动员与参与，如此有力的各方面的保证措施。

但好事想要办好，前提是一定要把事情做对，而从各地取得的经验来看，其实是可以把好事办得更好的。

第一，既要全情投入，又要认识脱贫的艰巨性。动员最广泛的力量参与反贫困斗争，是我们的体制优势。既然决心已下，开弓没有回头箭。但是，也要客观分析当下贫困群体的复杂性和个体差异性特征。容易脱贫的在上两波就脱掉了，剩下来的都是硬骨头，要解决他们的贫困问题，需要认识到长期性、持久性，定任务、下指标不仅不能真正解决贫困问题，甚至还会将扶贫的重心从贫者转向干部、地方政府之间的竞赛。

扶贫的绩效取决于贫困农户得到的实惠，做得好不好，被扶者心里自然有一杆秤。一定要严令禁止各地正在进行的为考核而考核、拼指标扶贫，杜绝精准扶贫中的形式主义，关键一点是不要将实现小康与脱贫数字挂钩。

第二，增强贫者的发展能力。这一波的贫困对象之所以掉队，关键是自身发展能力不足。目前脱贫户增收的主要来源主要靠转移性收入和政府增加扶贫投入的分成。

据全国人大农业与农村委员会的调查，在建档立卡贫困户的收入构成中，国家补助收入占到60%多，有的地方更高，家庭经营收入和工资性收入占比很低。要实现扶贫对象的可持续增收，就必须想办法使他们从以转移性收入为主转向以经营性收入和工资性收入为主。从一些地方的经验来看，贫困地区出现了大量增加经营性收入的机会。

一方面，随着生态环境的改善，农业的功能和形态发生变化，新技术变革和新商业模式使这些地区的土特产市场范围扩大，农产品附加值提高，下功夫好好琢磨和培育区域性特色农业，加上农业生产组织创新和对贫困农民的培训，完全可以走出一条特色农业现代化的路子，让相当一部分贫困农民从中受益。

另一方面，随着山变青、水变绿，加上城乡互动，一产服务业化、一产旅游业化，可以延伸农业链条，让贫困农民从中增加收入。另外一块是通过技能培训提升人力资本，增加贫困农民的工资收入。对于这一波的贫困者来说，阻断代际贫困刻不容缓。对目前处于劳动年龄的贫困农民进行技能培训，让他们有一技之长参与到工业化进程，增加工资性收入。同时，对于他们的后代要加大教育扶贫和营养扶贫，在代际上缩小与其他群体的智力差距。

第三，通过制度创新提高扶贫资金的绩效。实行精准扶贫以后，各类资金向贫困地区的倾斜还在增加，但是资金使用效率却不够高。部分地区还存在着资金闲置的问题，2016年扶贫审计发现的问题中有三分之一是资金闲置问题。

现在的问题是，各类发展资金通常只是简单按户发放，由于贫困户的发展能力欠缺，效果必然不好，同时也使得真正有能力发展的主体又得不到资金。我在地方调研中发现，有的地方将生产性扶贫资金按贫困户折成股份，组成合作社，由能人带动发展产业，开拓市场，贫困农民不仅从产业链条上增加现实收入，也从产业发展中分红。当然，这样做的前提是有能人带起一个产业，同时还要加强股份合作社的监督和治理。

第四，改造贫困思维。我在地方调研中感到，无论是贫困户还是贫困地区干部，脱贫的最大障碍是贫困思维的根植，导致内生发展动力的不足。

在一些长期享受扶贫政策的地方，一些贫困户觉得给予是理所当然的，如何通过自身的努力摆脱贫困的意愿很低，一些干部也一样，觉得你来就该带资金、带项目来，出去跑就是跑资金、跑项目，缺乏如何谋求当地发展的思考和行动，我将这种状态定义为贫困思维。

如果不根本改造这种思维，这些贫困户靠外力短期可以提高福利水平，但过不了多久还是会回到原点，这些地区仅靠外来的资金、项目支撐，发展不起地方特色的产业，即使“摘帽了”也还是贫困。

（作者为中国人民大学经济学院教授，编辑：朱弢）